后危機時代美國金融監管規則的演變

后危機時代美國金融監管規則的演變

美國“沃爾克規則”的現實性及其前景展望

美國的大型、復雜金融集團享受了多年的放松管制、全球化及從事多種經營業務和將其自有資本投資于大量非銀行業務的自由。它們脫離資產負債表進行更大的非中介化投資，進入效率不斷提高的資本市場，最終成了此次金融危機的中心。為應對大型、復雜金融機構帶來的系統風險，前美聯儲主席保羅·沃爾克提出了一系列監管金融機構的措施。經多年爭論和協商，美國五大金融監管機構于2013年12月10日批準最終版本的“沃爾克規則”。該規則對銀行機構自營交易作出嚴格限制：不許拿國家擔保的錢從事高風險游戲。這標志著，在華爾街巨頭、監管部門之間博弈的關鍵戰場上，監管部門取得了壓倒性勝利，以避免廣大納稅人為金融機構的“賭博”買單，避免“大而不倒”的金融機構引發金融危機，威脅美國金融體系。這被認為是繼2010年美國通過大蕭條以來最嚴苛的《多德—弗蘭克華爾街金融改革與消費者保護法案》（簡稱《多德—弗蘭克法案》）后最具突破性意義的監管領域事件，標志著美國銀行業監管自此進入更加嚴格的新時代。美國總統奧巴馬就此發表聲明說，“沃爾克規則”將禁止銀行機構利用政府擔保的存款進行投機交易，促進美國金融體系穩定。美國財政部長雅各布·盧也表示，完成這項規定的制定是美國金融監管改革的一個重要里程碑，將改變華爾街的交易行為。

然而，在人們為美監管層頂住來自華爾街的層層壓力堅守規則核心條款的同時，也為規則后續實施面臨的技術難題感到擔憂。此外，規則可能給美銀行業國際競爭力帶來的負面沖擊是否會影響其實施的持續性，也是值得觀察的問題。

一、大型、復雜的混業金融機構及其風險

作為對金融危機的反應，美國20世紀30年代出臺的《格拉斯—斯蒂格爾法案》將商業銀行業務與投資銀行業務相分離，開啟了美國金融業分業經營的時代。在法案通過后的幾十年內，大型復雜金融機構基本上一直是被美國金融體系所禁止的。然而，自20世紀70年代以來，隨著金融產品與金融工具創新越來越普遍，資本市場快速發展，金融“脫媒”現象越來越嚴重，這使得商業銀行的表內業務增速減緩甚至出現萎縮。另外，國際市場競爭日益激烈，分業經營的規定在很大程度上限制了美國銀行的國際競爭力。美國銀行業要求修改與廢除該法的呼聲日益高漲。

美國《1994年里格爾—尼爾州際銀行和分行效率法》允許銀行經營證券業務，使得情況發生了根本改變。監管上的變化使得銀行業務在地理和功能上大大地擴張。為了提高美國銀行在資本市場服務中的競爭力，1999年，美國通過了《金融服務現代化法案》，廢除了1933年的《格拉斯—斯蒂格爾法案》，使得銀行的證券業務得到了擴張，也使得銀行能夠進入金融保險行業和其他的金融業務領域，而這些金融業務領域的金融機構也能夠進入到銀行業務領域中來。一些最大的美國銀行大舉進入證券承銷和并購顧問等投資銀行業務領域，一些保險公司也并購一些投資銀行機構，以開展資本市場活動，還有一些保險公司，如AIG還經營信用衍生工具和其他衍生工具。

美國大型銀行在承銷債券、股票等業務方面獲取了很大的市場份額的同時，也日益增加了銀行過去不愿意承擔的風險。此外，像其他投資銀行一樣，由于中間業務利潤空間有限，這些銀行也開始大量進行自營業務以增加收入。一些銀行大量從事表外的互換和其他衍生工具業務，以及使用特殊目的表外工具以規避監管資本要求和杠桿限制，獲取更大的收益。

為了追求更高的利潤，美國的這些大型復雜金融機構還脫離資產負債表進行更多的非中介業務投資。它們利用監管資本要求中的漏洞來轉移風險，對社會經濟中的其他領域，特別是住宅房地產進行高杠桿投機。它們的投機行為大部分是來自債券持有者提供的融資。由于這些金融機構的規模龐大而且相互之間聯系緊密，債權人知道這些金融機構能夠獲得政府的擔保。另外，這些金融機構自身也知道，無論怎樣它們都將獲得政府救助，因而對于可能發生的負面結果并不在乎。此外，這些大型復雜金融機構還通過兼并及其他公司行動極大地增加它們的規模、復雜性與影響力。正是這些行為，最終使得它們成為了此次全球金融危機的中心。

二、美國“沃爾克規則”產生的背景

大型、復雜的混業金融機構可以被定義為同時經營商業銀行、投資銀行、資產管理和保險等業務的金融機構。這些金融機構一旦倒閉，將會引發一國的甚至是全球的金融體系系統風險。因此，這些大型金融機構，人們總是認為它們太重要了，不能讓它們倒閉。在此次金融危機中，處于危機中心的美國大型復雜金融機構起到了重要的推動作用，各國政府都對大型復雜金融機構的所作所為非常不滿。

雖然對大型復雜金融機構開展多樣化業務存在不同的觀點，然而幾乎沒有爭議的是，大型復雜金融機構向多種業務拓展產生了更大的系統風險。很多研究均從理論上證實了金融危機中的事實，即大型復雜金融機構的風險更大。另外，此次金融危機表明，大型復雜金融機構的自律監管被這一行業的激烈競爭、內在的代理沖突與一直存在的道德風險扭曲了。如果不是因為它們那時成為系統機構因而獲得政府的救助，其中的大多數會于2008年倒閉，從而將它們承擔的巨大風險轉嫁給公眾。因此，政府應加強對大型復雜金融機構的監管。為了防止大型復雜金融機構為了追逐高額利潤從事高風險的業務，從而威脅整個金融體系的穩定，2010年1月，奧巴馬政府的經濟復蘇顧問委員會主席沃爾克提出了一系列旨在加強金融業監管和風險規避的措施，如禁止銀行從事自營交易、擁有與支持對沖基金及私募股權基金。對大型復雜金融機構系統風險進行監管的最優策略就是由監管者收費，迫使大型復雜金融機構將它們受擔保的債務的成本與它們產生的系統風險內部化，即所謂的“沃爾克規則”。

作為前美聯儲主席的沃爾克長期以來一直主張，任何隱性的聯邦擔保的范圍僅限于數量相對較少的重要銀行業機構并且限于核心銀行職能，而不應延伸到所有金融中介機構與風險業務。沃爾克認為，銀行可以從事作為金融中介機構的所有商業銀行與投資銀行業務，但不允許從事非銀行業務如自營交易、作為主要投資方投資、商品投機、對沖基金與私募股權基金管理。這些業務應當分散到非銀行資產管理公司中去，并受到相應監管。

全球金融危機及其所帶來的慘痛教訓使美國重新拉開了金融監管制度變革的大幕。2010年7月21日，奧巴馬簽署了金融監管改革法案即《多德—弗蘭克法案》。這一法案被認為是20世紀30年代以來最雄心勃勃而影響深遠的金融監管改革。但是，由于大型復雜金融機構的游說以及考慮到美國金融機構的國際競爭力，這一法案大大軟化了最初的沃爾克規則，因而也大大限制了沃爾克規則的約束力。

三、沃爾克規則的出臺

2013年12月10日，對于美國金融監管來說是歷史性的一天。當天，美聯儲、貨幣監理署、證券交易委員會、聯邦存款保險公司、商品期貨交易委員會等五大金融監管機構先后表決通過了一項更為嚴格的金融監管法案版本——沃爾克規則。

沃爾克規則主要包括三方面內容：一是“禁止自營交易”——禁止銀行機構從事大多數自營交易，但代理客戶買賣證券的做市交易、風險對沖交易可得到豁免。所謂自營交易是指，銀行機構利用自有資金買賣股票、債券、商品期貨期權、其他衍生品的業務，這些既是華爾街各大金融機構的重要利潤來源，也被認為是歷次金融危機的重要來源。二是“限制銀行混業”——限制銀行機構向對沖基金、私募股權基金的投資、贊助等各種關系。三是“CEO負責合規”——要求銀行機構設立確保遵守沃爾克規則的內部合規計劃，并向監管機構提交相關計劃及報告重大交易活動情況，CEO必須負全責。

華爾街此前通過層層游說否認實施該規則的必要性，稱危機后大銀行已加強自我約束并減少了冒險行為。目前來看，這一策略遭遇了徹底失敗。金融機構所謂近年來強化自我約束，主要有兩方面原因：一是去杠桿化過程的自然行為；二是預期沃爾克規則實施而提前采取的行動。這不僅不會削弱該規則實施的必要性，反而印證了其有效性。沃爾克規則的初衷是降低因銀行不加節制地自營交易而引發的系統性風險幾率。銀行的傳統角色是進行間接投資，即接受儲戶存款，再以貸款的形式投放到企業。在這個過程中，銀行和企業的關系是債權關系，其盈利途徑是賺取利差，風險相對較小。而在銀行開展大量自營交易之后，其角色則與投行相當，從事的是大量直接投資業務，即將私有資金直接投給企業或者購買上市公司股票等，這時其與企業的關系就是股權關系，風險要較債權關系大得多。這種風險，對于作為國家金融命脈的銀行來說是不能接受的，因為其吸收著巨量國民存款，是一國經濟的核心所在。一旦銀行直接投資失敗或者出現問題，會把大批金融機構乃至實體機構拉下水，進而形成極具破壞力的系統性風險。現在沃爾克規則提出兩個3%的限制，就可以確保即使銀行直接投資部分虧損，但因其在銀行資產中占比有限，不至于將銀行拖垮，也就可以避免其觸發系統性風險。

沃爾克規則歷經華爾街大銀行的重重反彈，最終獲批細則得以保全幾乎全部硬性條款，說明2008年金融危機后，美國確實在反思其金融監管并采取了具有歷史性意義的實質行動。短期看，限制大銀行自營交易可能會對美國金融機構的國際競爭力構成打壓，但從長期看，其有助于大幅降低發生系統性危機的風險，而金融穩定無論對于金融發展還是實體經濟發展都是重要保障。

從獲批的細則來看，雖然規定了諸多豁免，但較之《多德—弗蘭克法案》敲定后的版本所作妥協有限。一是將規則實施期限延長，由2014年7月推遲至2015年7月；二是允許銀行實體在更多限制的環境下，進行外國主權負債或其政治細分區域負債的自營交易；三是只對資產規模大于10億美元的銀行實施合規監管，資產規模較小的社區銀行可以豁免遵守該規則。上述讓步沒有觸及原有硬性條款，主要妥協發生在《多德—弗蘭克法案》立法之前。沃爾克原本主張完全禁止銀行從事自營交易及持有私募基金，后來轉變為允許出于風險對沖需求進行部分證券和衍生品交易。私募基金也由禁止改為兩個3%的限制：一是銀行對對沖基金的投資不超過后者資本金的3%；二是銀行對對沖基金的投資不超過銀行一級核心資本的3%。

四、“規則”實施持續性面臨考驗

美國監管機構的量化寬松，給金融機構留下了大量的資金剩余，他們拿著大筆的錢，投往衍生品、對沖基金等高風險渠道，累積巨大風險。彭博統計的數據顯示，截至2013年第三季度，交易收入占總收入的比重，高盛高達44%，摩根士丹利達32%，花旗集團、摩根大通達到20%。對于私募股權基金、對沖基金、金融衍生品等投資熱點，該規則也切斷了他們的大部分財路，因為該法案嚴格限制給他們的資金供給。斷了眾多巨頭的財路，也導致該法案“四面樹敵”，金融機構的反對、嘲笑不斷。摩根大通首席執行官戴蒙（Jamie Dimon）說，要保證我手下交易員不違反規則，那么他們每個人身邊，都需要配備一名律師、一名心理醫生。銀行業也一直指責，沃爾克規則無法分清“逐利交易”與“對沖風險”之間的區別，將沖擊市場。

“沃爾克規則”在具體實施過程中仍有些遺漏問題有待解決。目前主要有三方面挑戰：一是能否清晰區分銀行自營交易和代客交易以及如何判斷相關交易是否出于對沖風險的需求，即監管機構如何將對沖業務、做市商業務和自營交易區分開來，如何界定放貸和投資等。二是銀行業務的復雜性也給監管機構的有效執行帶來了難題，即如何確保交易數據的可得性和真實性。三是監管機構的監管水平能否達到要求，細則實施在技術層面還存在很多疑問。也就是監管機構能否保證足夠透明度，是否有能力及時發現可能隱藏自營交易的新方法，從而在超乎尋常復雜的銀行交易報表中發現問題。總的來說，關注核心都是銀行有多大的空間和能力以做市及對沖為幌子來做自營交易。

此外，如果“沃爾克規則”能夠得到持久實施，則可能會帶來華爾街文化的改變，即從風險偏好型文化轉變為風險規避型文化。但目前看來這還是一個很大的問號。畢竟眼下是一個全球化時代，金融業是最代表一國競爭力的行業。目前只有英國推出了與沃爾克規則類似的威克斯規則（即要求銀行內部隔離投行與零售銀行業務），而其他國家金融機構均不受此限制。美國能否長期容忍沃爾克規則帶來的金融業競爭力下降，這是一個非常值得懷疑的問題。當年《多德—弗蘭克法案》之所以能夠推出，也是因為2008年金融危機傷害太大，各界對華爾街怨氣沖天，外部環境為從嚴監管創造了條件。但時隔多年，伴隨著危機烙印漸行退去，加之華爾街整裝重來，民眾怨氣有所平復，束縛銀行競爭力進而為美國整體經濟拉分的嚴苛監管還能否堅持下去，是一個非常大的考驗。但從長期看，降低爆發嚴重金融危機的風險肯定是有利于金融穩定和經濟發展的。因此，根據《多德—弗蘭克法案》的規定，美聯儲、貨幣監理署、證券交易委員會、聯邦存款保險公司、商品期貨交易委員會都將負責執行相關監管細則，財政部也需參與協調。

總之，從四年前動議的提出到三年半前被寫入《多德—弗蘭克法案》，再到細則最終獲美五大監管機構批準，以限制銀行自營交易及投資對沖基金和私募基金為核心內容的“沃爾克規則”終于由虛到實，在美國金融監管史上留下了不可磨滅的烙印。盡管對于其后續實施，人們還存在這樣和那樣的疑問，但不容置疑的是，這是一場美監管層完勝華爾街的戰役，其開啟的或將是一個全新的美國銀行業監管時代。

（陳支農，淮安市工貿資產管理有限公司）

美國金融消費者保護局成立以來運作經驗及啟示

2009年以來，隨著世界經濟走出陰霾并逐步回暖，為避免系統性金融風險累積和危機重演，許多國家開始著力進行金融監管體系改革，美國在金融危機后的金融監管改革則將金融消費者保護提到前所未有的高度。2008年3月美國財政部發布了《現代化金融監管架構藍圖》（以下簡稱《架構藍圖》），提出專注于監管目標的監管方法，建立基于目標監管的最優監管架構，監管架構專注于三個關鍵目標：市場穩定性監管、審慎金融監管、商業行為監管（與消費者保護監管相關），將金融消費者保護作為金融監管的三大目標之一。

2009年6月美國財政部公布了《金融監管改革：一個全新的基礎——美國金融監管體制的重構》，提出了成立一個獨立的消費金融保護機構的方案，統一對消費者保護進行監管，減少聯邦監管差距，推進相互協調，加強相似產品監管的相容性；同時賦予其規則制定、監管和檢查機構遵守法規及行政執行沖突方面的權利。2010年7月21日，奧巴馬簽署的《多德—弗蘭克法案》要求創立消費者金融保護署（CFPA），以保證美國消費者在選擇使用住房按揭、信用卡和其他金融產品時，得到清晰、準確的信息，同時杜絕隱藏費用、掠奪性條款和欺騙性的做法。

一、美國金融消費者保護局的組織體制與基本職能

（一）美國金融消費者保護局的組織體制

美國消費者金融保護局設立以下內部機構：

1.金融教育辦公室。主要職責是積極開展和實施金融知識教育活動，幫助金融消費者做出更好的金融決策；以社區為基礎開展金融咨詢；為消費者提供信貸產品的評估結果，幫助其了解信貸的歷史情況和理解評估得分的含義；幫助消費者在主要的金融機構存款、借款和獲得其他服務；協助消費者準備教育費用、提交資助申請、減少債務和改善財務狀況；協助消費者制定長期儲蓄策略。

2.公平貸款和平等機會辦公室。主要職責為監督和實施《平等信貸機會法》、《住房抵押公開法》等保障個人和社區能公平、公正和非歧視地獲得貸款的聯邦法律，與聯邦和各州其他監管者就公平貸款進行協調，促進聯邦公平貸款法律制度的統一、持續和有效實施，與企業私營、公平貸款、民權、消費者和社區服務等問題的積極倡導者合作，培養公平貸款意識，就公平貸款相關工作情況向國會提交年度報告。

3.消費者咨詢委員會。咨詢委員會的組成體現多元化，對其中的兼職委員可給予一定的報酬。主要職責是就消費金融產品和服務現有情況和消費者金融保護局如何依法發揮作用提供咨詢和建議。

4.軍隊成員事務服務辦公室。主要職責為積極開展提高軍隊成員有關金融產品和服務的決策質量活動；接受軍隊成員及其家庭的投訴，并將投訴向相關的聯邦和各州機構反映；必要時在聯邦和各州機構之間就向軍隊成員及其家庭提供的金融產品和服務的消費者保護措施進行協調。

5.老年人金融保護辦公室。主要職責是為老年人提供財務知識和咨詢，幫助老年人辨識不公平、欺詐或濫用的金融行為；就長期儲蓄和晚年經濟安全等問題為老年人提供一對一的金融咨詢服務；針對不公平、欺詐或濫用等問題向老年人提供個人消費信貸建議；監督向老年人提供咨詢的財務顧問的資質和委任，并就不公平、欺詐或濫用的認證或委任行為向相關部門發出警示；就老年人獲取財務顧問合法資質信息的途徑、判斷最符合自己需要的財務顧問并查證其可信度的方法等問題，向國會及相關委員會提交立法建議。

（二）美國金融消費者保護局的主要職能

1.制訂或修訂金融消費者保護法規。7個聯邦監管機構將相關權限移交至美國金融消費者保護局，由其負責制定與聯邦消費者金融法律有關的條例、指令和指引，對總資產超過100億的銀行、儲蓄協會和信貸協會及其附屬機構執行法規的情況進行檢查。截至2013年2月末，美國金融消費者保護局共提出10項法規制訂或修訂建議，已經發布且較有影響力的金融消費者保護規則有兩項：一是預付卡新規，二是抵押貸款新規。

2.開展金融消費者教育。美國金融消費者保護局成立后，主要通過3種方式加強消費者教育：一是通過設立專門的金融教育部門，具體負責向消費者提供有關金融產品和服務的教育知識，向傳統上受到較少服務的消費者和社區提供金融產品和服務的信息、指導和技術支持。二是設立消費者咨詢免費電話，該電話還具備接受投訴的功能，由專人負責為美國國民提供金融消費資訊和服務。三是通過網站提供基礎金融知識。為公民一生中重要的人生階段提供金融策劃知識，同時針對不同人群提出金融規劃，并為各年齡段、各文化程度人群提供學習材料。

3.檢查金融機構消費者保護合規情況。美國金融消費者保護局對規模較大存款類金融機構進行檢查，也將其職責委托給合適的審慎監管者，但至少選派一名檢查人員參與檢查。監管機構將及時與美國金融消費者保護局就檢查的結果、范圍等合作協商，確保被檢查機構最低限度的監管負擔。美國金融消費者保護局對于資產不足100億美元的銀行（包括儲蓄機構）與資產不足15億美元的信用社消費者保護主要承擔協助角色，收集所有機構的消費者合規檢查信息；必要時撤銷審慎性監管者作為具體金融機構的消費者合規監管者的資格，但是財政部有權推翻該決定。所有向消費者提供金融產品和服務的非銀行金融機構應接受美國金融消費者保護局監管與審查，監管力度應當符合該機構過去所暴露的風險。

4.構建并負責運作消費投訴及處理體系。一是消費者可以通過網站、電子郵件、傳真或電話就金融機構侵權問題向美國金融消費者保護局投訴。二是對于消費者的投訴，美國金融消費者保護局要求金融機構在15日內作出回應，并要求其在60天內處理完所有投訴。美國金融消費者保護局可以對違法情況依法進行聽證，并提出處理意見。三是美國金融消費者保護局在投訴處理完畢后，對投訴信息進行匯總，向局長以及其他相關監管機構進行匯報。不定期對專項投訴進行整理，發布反饋報告。四是建立了投訴信息數據庫，與其他監管機構和聯邦、州貿易委員會等相關機構共享，通過數據分析對市場進行實時監控。五是美國金融消費者保護局通過司法或行政處罰所得的罰款，存入美聯儲設立的“消費者金融民事處罰基金”，用于救濟無法獲得賠償的金融產品或服務受害者。

5.進行金融消費者保護監測和研究。美國金融消費者保護局內設研究部門，研究、分析并報告金融市場上有關金融消費者產品和服務的現狀和未來發展趨勢，研究重點分為兩類：一是金融機構在執行金融消費者權益保護法規方面的情況。與檢查情況公告不同，此類報告涉獵范圍更廣，包括其他聯邦機構、法院、投訴等涉及的同類問題。二是金融消費者保護問題的分析。此類報告涉及金融產品和服務的特征、成本、收益和風險，保障消費者的充分知情權。同時，報告還披露金融產品和服務交易的管理情況，包括產品和服務的成本、費用及數據處理，如信用機構管理消費者數據的調查等。

（三）美國金融消費者保護局運作的特點

美國金融消費者保護局作為一個新成立的行政機構，具有很強的獨立性，其運作主要有以下特點：一是以消費者為本位，以金融安全為目標。金融消費者保護局設立的目的是確保所有消費者均能順利進入金融市場，確保消費者在金融市場中得到公平、透明的待遇。二是美國金融消費者保護局一般可同時行使立法權、行政權和部分司法權。它雖然在形式上隸屬于美聯儲，但是美聯儲理事會不得對其施加任何行政上的干預。三是金融消費者保護局具有前所未有的資金的獨立性。四是擁有獨立的問責制度，自行承擔責任和履行義務。

二、完善我國金融消費權益保護制度

（一）選擇適當的金融消費者保護體制

美國的金融消費者保護局，具有與其他行政部門平等的法律地位。其內設機構相對也復雜，職能比較全面和細致。我國的金融消費者保護體制應取決于我國金融市場的發展情況、金融消費者的影響力以及決策者的認識。目前，我國保監會設立了保險消費者權益保護局，證監會設立了中小投資者保護局，央行、銀監會內部均已成立獨立的金融消費者保護局，各自在職責范圍開展消費者保護具體工作。下一步，應在明確劃分4個部門職權職責的基礎上，建立部門間信息交流、聯席會議以及對金融機構跨市場、跨行業業務準入、風險監測、現場檢查、責任追究等協調與合作機制，共同保護金融消費者。同時，金融消費者保護部門也應加強與金融行業協會、消費者協會、媒體和高校等方面的交流與溝通，穩妥構建多元化金融消費糾紛解決機制，合力促進金融消費者保護工作。

（二）對金融消費者保護進行專門立法

在條件成熟時，我國應當考慮制定專門的《金融消費者權益保護法》或《金融消費者保護條例》，明確金融消費者的概念、金融權益類型、金融機構與金融消費者雙方的權利義務、金融權益保護范圍、救濟途徑、金融消費者保護機構及其職責、權限、監管措施等，為我國強化對金融消費者這一弱勢群體的保護提供有力的法律保障。

（三）不斷提高金融消費者自我保護能力

隨著金融創新和金融產品的日趨復雜，金融風險逐漸向普通家庭轉移，金融素養的缺乏容易導致金融消費者無法做出正確合理的金融決策。因此，提高消費者金融素養十分必要。美國意識到上述問題的嚴重性，在金融消費者保護機構內部設立了金融消費者教育和宣傳部門。金融素養的提高主要依賴于渠道多元的金融教育，有效的金融消費者教育，可以增強公眾對金融體系的信心。我國應考慮制定金融消費者教育規劃和指標體系，形成長效工作機制。政府一方面要為金融消費者提供專業的法律、金融知識咨詢服務，進一步強化金融機構對客戶的教育、引導責任，將其作為金融業務經營活動的必然組成部分；另一方面考慮建立評估金融機構金融消費者教育有效性的指標體系，通過多種形式，積極開展金融消費者教育和宣傳活動。?

（田俊領，中國人民銀行開封市中心支行）

（責任編輯 劉西順；校對 XS）