基于歷史視角的中國FDI引進政策演變

北京科技大學 李海蓉

中國社會科學院農村發展研究所 劉新波

一、中國FDI政策回顧

改革開放以來，中國利用外資經歷了30多年的歷程。關于中國利用FDI的歷史階段劃分，最清晰的劃分依據就是中國利用外資政策的變化。政策的變化來自經濟現實發展的需要，反過來政策變化也會導致實際利用外資的情況發生相應改變。后文將從政策變化來展開FDI對中國經濟作用的變動分析。根據政策變化特征，可以將中國利用外國直接投資劃分為如下時期:

(一)改革開放到1986年的試點階段。

在這一階段上，中國對外資的態度由排斥轉向利用外資，中國開始建立經濟特區，標志是在東南沿海的4個城市建立4個經濟特區，實行特殊靈活和優惠的外資政策;開始制定外資法規，1979年7月頒布了第一部吸收外商投資的法律。1979年8月國務院設立了外國投資管理委員會，1982年3月合并成立了對外經濟貿易部。這一時期，我國并沒有形成全國統一的外資政策體系。在僅有的外資政策中，也是實行限制的政策居多，而且缺乏可操作性。

(二)1986年到1991年的開放試點擴大期。

這一時期國家利用外國直接投資的優惠政策和措施不斷出臺和深化，明確了利用外資的指導思想和戰略部署，建立了一系列利用外資的法規體系，包括《關于鼓勵外商投資的規定》、《中華人民共和國外資企業法》、《指導吸引外商投資方向暫行規定》、《中華人民共和國中外合作經營企業法》、《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》等。在這些法規中，對外資的限制政策逐漸取消，允許外資進入的規模和領域不斷擴大，激勵重點由間接投資轉向直接投資，對外資的鼓勵和優惠特征更加突出，形成了全國統一的外資政策體系。

(三)1992年到2000年加速推進階段。

這一時期國家繼續鼓勵外資的進入，同時針對利用外資實踐中出現的問題，相應的進行規范，也加強了對外資進入行業與區域的引導，根據加入WTO的需要，逐步取消對外資的一些限制，對外資實行一定程度的國民待遇。在具體法規制定上，1995年重新發布了《指導外商投資方向暫行規定》，同時發布《外商投資產業指導目錄》，將外商投資產業分為鼓勵類、限制類和禁止類進行區別對待和管理。1997年，修訂了《外商投資產業指導目錄》，擴大了國家鼓勵外商投資的范圍，突出了產業重點，同時體現了鼓勵外商向中西部地區投資的政策。1999年，外經貿部等部門就進一步鼓勵外商投資制訂了相關政策措施，鼓勵外商投資企業技術開發和創新，加大對外商投資企業的金融支持力度。

(四)2001年后的規范穩定發展期。

中國加入世界貿易組織后，我國的相關政策開始向適應國際法規轉變，同時金融、保險和服務業領域不斷對外開放，中國經濟更深地融入了世界經濟。對外商投資法律法規進行了全面清理，對其中不符合世貿組織規則的內容進行了修訂，其中最主要的包括對外商投資的基本法律法規進行了修訂和完善，尤其是2002年4月1日起實行的新《外商投資產業指導目錄》中，對外商投資區分了鼓勵、允許、限制和禁止四類措施，擴大了對外商投資的開放程度。同時，出臺和完善了一系列外商投資政策和法律法規，對服務貿易領域進行了更為積極和有序的規范，制定了相應的吸收外商投資的法律法規。

加入世貿組織后，中國根據WTO的規則和承諾，對我國現行的外商投資法律、法規和規章樣式，進行了相應調整，初步建立起了符合社會主義市場經濟需要，符合世貿組織規則要求，符合中國國情的比較透明和統一而且完備的對外經濟貿易法律體系。

2013年9月30日，上海自貿區負面清單對外公布，這是國際通行的外商投資管理辦法，引進這一制度，是中國吸引FDI的一個重大轉折點。負面清單是指根據國情和國家產業調整的需要，對外商可以投資在那類企業或行業加以限制的一個清單。列在目錄里的產業在吸收外資的時候有一定的限制，比如外資不能控股，外資的投資比例不能超過多少，或外資入股必須經過嚴格審查等。比如農牧、采礦等就屬于限制類。之前的管理辦法是正面清單原則，即明確列出外資可以參與的領域和項目。前后兩種邏輯的變化，標志著中國引進外資管理辦法的重大轉變，雖然在目前階段，負面清單還有些冗長，但未來的發展一定是不斷縮減這份清單的長度。

二、中國經濟引入外資以來政策調整的原因

政策的變化和調整，是適應現實經濟情況變化的需要的。自從中國改革開放，引進外資以來，國內國際經濟環境不斷發生變化。相應的，我國對待外資的態度也相應的出現了變化和轉變，與此同時，吸引外資的政策也進行了正確而及時的調整。下面本文將對1979年以來，國內國際經濟環境的變化進行簡要回顧，以說明中國吸引外資政策出現各種變化的原因及歷史背景。

(一)認識上的改變促進政策變更。

改革開放以來，中國經濟保持了年均9.4%的增長速度。這一經濟增長速度，在世界各國的經濟增長史上，是非常罕見的，中國吸引外資的規模逐年擴大，方式不斷更新，外資流入的地區和產業部門，也不斷發生著變化。我們對于外資在中國經濟發展過程中的作用，經歷了一個盲目崇拜到理性認知的過程，其間中國對外資的政策經歷了從“招商引資”到“招商選資”的演變過程。

1979年，中國制定了第一部外資法《中外合資經營企業法》，此后，《中外合作經營企業法》和《外資企業法》相繼出臺，為中國利用國際資本確立了基本框架。當時流入中國的外資絕對數量較少，而且主要是來自港澳地區，并且以勞動密集型的加工項目和賓館、服務設施等第三產業項目居多。可以說這一時期，中國對外資的認識，還非常膚淺，思想觀念上還深受傳統計劃經濟的束縛，從另外一方面來看，國外對中國的了解也極度不足。因此，外商在華投資以及中國利用外資，都存在著相當多的顧慮。相應地，中國外資政策就表現出摸索和試探的特點。

在這種探索和試探的過程中，中國吸引外商投資的數量日益增加，生產性項目及產品出口企業大幅度增加，旅游服務項目的比重較多，外商投資的區域和行業有所擴大，中國吸收外商投資的結構也有較大改善。1988年、1990年我國又擴大了經濟特區、經濟開放區的范圍，進一步改善了利用外國直接投資的環境，使吸引外商投資的工作有了較快的發展。

1992年，鄧小平視察南方發表重要講話，這標志著中國對外開放出現了嶄新的局面。在這一時期，中國政府對涉及外國直接投資的主要法律和政策作了進一步修改和完善，并出臺了《指導外商投資方向》及《外商投資產業目錄》等，國務院決定進一步開放6個沿江港口城市、13個內陸邊境城市和18個內陸省會城市，在全國范圍內全面推進對外開放，利用外商投資在廣度和深度上都有了新的大發展。1993年，中國吸收外商投資的實際金額已躍居發展中國家的第一位，在世界各國中僅次于美國而居第二位。大型跨國公司開始進入中國，帶來了先進的技術和管理方式、項目規模不斷擴大、房地產業迅速發展、新的投資領域不斷增加、中西部地區利用外資的數量也逐年加大。

2001年是中國在利用外資政策上又一個轉折點。中國經濟發展到這一階段，資金數量已經不是中國經濟發展的瓶頸問題，而技術成為經濟發展的首要制約因素。至此，中國的外資政策顯然已經不適應中國經濟發展的現狀，因此外資政策必須進行相應調整。2006年開始，中國政府對外資政策進行一系列調整，使利用外資進入理性規范階段。

當前，制約中國經濟發展的最大問題已經不再是資金和外匯的缺口，而是技術、管理、機制和理念上的落后。1992年以后，中國實行了“以市場換技術”戰略，但效果并不理想，因此，目前中國提出自主創新的科技戰略。我們未來對于外資的態度不是排斥外資，而是應該對利用外資的政策進行戰略性轉變，從引進資金技術向引進先進制度轉變。

(二)外部環境變化要求政策做出相應調整。

中國進行改革開放之后，與世界經濟接觸的機會大大增加，在日益頻繁的國際經濟交往中，中國既面臨越來越多的機遇，同時也面臨更多的挑戰。為了更好地為自身營造發展環境，中國對國際經濟環境的變化自然要做出及時而敏感的反應。

中國的引資政策，在發展中國家和新興經濟體中，是較早開始的。因此為中國贏得了發展的時間。在歷史的同一時期，其他發展水平類似國家的吸引外資還沒有全面開展。當時中國對外資也是一種嘗試和試探。隨著外資進入越來越多，在中國經濟發展中所起的正面作用愈發顯著之后，就會對其他國家產生一定影響，因此中國在發展中經濟體中的示范效應是非常明顯的。之后，其他國家的引資政策也出現較大發展，這就反過來給中國提出一個新的問題，即如何采取更加合理的政策在世界范圍的利用外資爭奪中處于領先地位。因此中國開始擴大引資的范圍和領域，使進入中國的外資數量和深度大大提高。以上是屬于中國引資政策在第一和第二階段的表現。

在中國為加入WTO進行準備的第三階段，外部環境自然要求中國要對引資政策符合國際規則的調整，這時中國在相關的引資限制上開始有所放松，開始制定與國際接軌的引資制度，使我們的投資環境更加符合國際投資標準。在中國引資政策的第四階段上，即加入WTO之后，這些政策較之以前開放的程度更大，對外資進入的態度更加寬松。

這一系列變化，都是外部環境改變對中國產生的新的制度需求。中國為了更好利用外國資本，就必須對自身的引資政策做出相應調整。

綜合以上分析，外資政策的調整是基于國內認識的不斷提高和國際環境不斷提出新的需要而進行的，政策調整是為了更好地適應經濟發展的條件的變化的。

三、結合國內經濟轉型進行FDI政策的戰略調整

(一)FDI引進要與國內經濟轉型相結合。

金融危機之后，中國深刻認識到目前的經濟結構存在諸多不合理和隱患，因此提出了進一步轉型經濟發展模式的戰略思想。這次經濟轉型的宗旨是“擴內需，調結構”，即將經濟發展的著眼點放于國內市場，提出要大力增加國內市場需求，擴大進口貿易，進而對推動世界金融和貿易體系調整、生產格局變化產生積極影響。同時，高度重視產業結構的調整升級以及清潔能源的開發利用，將減少碳排放量作為經濟發展的一個重要目標，從而為世界范圍內應對全球氣候變暖的努力做出重要貢獻。

這一戰略調整有其歷史根源和現實基礎。中國經濟轉型問題，是從1981年以來就出現的一個話題。發展到現在經歷了若干的時期，內容也幾經調整。但是收效并不明顯，原因在于，沒有充分的經濟轉型的體制基礎，另外社會、文化政治環境的配套改革并不充分。因此經濟轉型并沒有取得預期的效果。此次金融危機，使中國的外向型經濟導向受到劇烈沖擊，讓我們重新開始認識這一發展思路，中國開始認識到，過度依賴外部經濟環境，將使自身面臨更多不穩定的發展因素。因此這一次轉型與改革與以往的思路相比，具有很鮮明的時代特點。

這次轉型，更加注重經濟可持續發展，要著力改變當前投資與消費失衡的局面，要努力擴大內需。同時要結合中國目前人口紅利的逐漸消失，對這一人口結構變化狀況做出長期安排。具體到發展方式的轉型，主要包括:出口導向向內需導向的轉型;投資主導向消費主導的轉型;中高碳經濟向低碳經濟的轉型;增長方式由政府主導向市場主導的轉型;非均衡發展向相對均衡發展轉型等。

中國目前處于關鍵的經濟轉型時期。之前的十年，中國一直收獲出口紅利與投資紅利，而目前的經濟現實是，出口紅利下降，投資遭遇瓶頸，經濟增速下行，這也是目前中國經濟結構轉型的現實基礎。而當前經濟轉型的宗旨是“擴內需，調結構”，經濟增速已經不是經濟發展最重要的追求目標，更為重要的是經濟發展的可持續性。

在這樣的經濟背景下，要求制度要進行相應的變動，從而適應當前經濟發展的現實需要。其中一個最重要的內容是要進一步發揮好市場在配置資源中的作用，進一步理順政府與市場的關系，更加合理的布局各種所有制形式在經濟發展中的比重。

FDI作為一種制度，在中國經濟發展的歷史過程中，發揮著非常重要的作用，解決了中國發展中資金缺口的問題。但是目前這一問題已經不再是中國經濟發展中的瓶頸問題。目前中國經濟更應該注重的是，要保證經濟可持續發展，強調內需在經濟增長中的作用，同時強調新能源行業、環保行業、服務業等領域的投入力度。那么未來的外資利用，就要跟我國這些現實的發展需要緊密結合在一起，將外資引入到這些需要長足發展的行業和領域中來。

(二)利用外資的政策要進行戰略調整。

世界各國的發展證明，FDI在經濟發展中的作用，是內資無法替代的，而且世界各國尤其是發展中國家對待外資的態度都是從保守到積極再進行合理引導這樣發展過程。以中國為代表的發展中國家，在未來必須要充分利用外資的正面作用以促進自身經濟的發展。任何一個發展中國家，目前都沒有達到不需要外資的程度。外資帶給發展中國家的好處，前文已經充分述及，此處不再贅述。

中國在相當長的一個歷史時期內，都面臨一個嚴重的問題就是資金缺口和外匯缺口，目前外匯缺口問題已經有所緩解，而資金缺口問題，各個地區、各個行業的表現程度不同，但總體有所改善。目前制約中國經濟更好發展的瓶頸是技術、管理、機制和理念的不到位。關于市場是否換來了技術，在眾多文獻研究中，我們可以看到，有相當多的學者已經證明，效果并不理想。而外資對其他幾個缺口的彌補作用，學者們的答案基本是肯定的。因此，中國在今后一段時期內，引進外資的政策肯定是不會動搖的，這一點從國家的各項政策都可以清楚的表現出來。而引資政策的轉變在于，我們要適當調整市場換技術的思路，這一點我國已經做出相應調整，即提出了自主創新的科技戰略。前文關于如何實現以市場換技術的論述中，對于如何調整保全自己市場份額，同時換取技術的戰略已經有所涉及，即要在不過分喪失自己內資企業市場份額的前提下才去考慮引進外資的問題，即不能被外資所牽制，而是要將外資適當而合理的引入國內，同時要加強自身談判籌碼，從而真正獲取到外資帶來的先進技術，否則，寧可喪失部分進入中國的外資數額，也不能犧牲自身的市場份額。

外資在引入先進管理理念和先進制度方面，具有不可替代的積極作用，這一點要在未來引資的過程中，繼續保持。根植于中國土壤的民族企業，不可避免的帶有制度導致的先天痼疾，只有通過外資的進入，對其進行適當沖擊，才可以促使這些民族企業產生變革的動力，否則將無法與實行現代企業制度的西方大型跨國公司進行競爭。即便國有企業、壟斷行業的企業，也會在跟外資交鋒的過程中，才會遭遇沖擊，自身的問題才會顯現出來，同時社會和國際壓力也會引發這些企業必須要變革自身的管理方式和報酬機制，甚至這些企業也同樣要面臨在資本市場的考驗，從而要適當調整自身的資本構成。不僅如此，對于上市公司而言，公開企業的信息，也有利于加強對其監管，增加透明度，從而會使國有資源得到更加合理的配置。

(三)合理制定財稅政策引導FDI流入。

中國的FDI政策是從東部開始，逐漸向中西部擴張的。在改革開放的最初階段，以東南沿海的城市作為試點，引進FDI，取得了較好成效，但是客觀上造成了一個后果，就是人為加大了中國地區之間經濟發展的差距。目前中國政府已經認識到這一問題的嚴重性，因此大力倡導對中西部地區的政策傾斜。

中西部地區引進FDI的重點應集中在基礎設施建設上，因此相關政策應該放松在這些領域對FDI進入的管制，適當簡化審批手續。鼓勵多種方式的FDI形式進入中西部地區，比如通過BOT方式引進外資。

同時，要充分發揮中西部地區的區位優勢以吸引FDI進入。像能源、礦業、機械制造、農果業、中藥材、加工業、西部特色旅游及相關的文化產業，都是中西部區位優勢非常明顯的領域。政府可以提高對這些行業的引資優惠力度，從而鼓勵國外投資者進入。在外資進入大力發展這些區域和行業的同時，自然會產生FDI的集聚效應。而這一效應通過輻射功能，會產生更加巨大的經濟增長動力，從而會吸引更多外資進入。

現在我國的優惠政策與周邊國家相比，其優勢并不明顯，因此不僅不能取消優惠政策，反而應該更加堅定的執行優惠政策。但是，繼續以往那種不分情況的給予優惠的做法，顯然是不能取得預期效果的。換句話講，要采用適當的辦法來吸引特定的FDI流入，而不是一般意義上的FDI流入。要將外資合理引導到中西部地區去，引導到傳統產業及老工業基地改造中去。

如前所述，全球FDI流入中國服務業有上升趨勢，而服務業中很多領域，如保險、銀行、證券、專業咨詢等行業，都是高端技術和資本的競爭，因此順應FDI流入中國服務業這一趨勢，中國應該大力發展服務業，利用國外資金、技術和管理模式，促使中國服務業的巨大發展。

與此同時，為了更好的吸引外資技術，中國還應該在知識產權保護方面，加大立法工作，這將有助于消除跨國公司核心技術轉移方面的顧慮和障礙，同時也將鼓勵跨國公司建立研發中心，從而有助于中國對外資企業技術外溢的吸收能力。那種對于取消外資超國民待遇會導致外資大量撤離的擔心，也是不必要的。因為只要中國經濟情況穩定，外資在中國可以長期獲利，就不會出現大量撤離的情況，況且考慮到中國自身的資金儲備和供給情況，即使出現一些外資撤離的現象，也并不會對中國經濟產生較大的沖擊。

(四)充分利用FDI推進中國自身制度變革。

外資通過FDI方式進入中國，將其自身的制度模式也帶入中國市場，這些制度嫁接于中國固有的制度之上，會產生一些的新的現象和問題。實證分析表明，FDI可以推進東道國的制度變遷，比較明顯的有FDI導致了中國金融制度、產權制度、企業制度、管理制度的重大變遷，對中國社會經濟生活產生深遠的影響。而一種制度由于本身的慣性和利益導向，會缺乏變遷的動力和愿望，而FDI的進入就正是為制度變遷提供一種外部推力，使我們必須要適應外資的管理方式和資本運作模式來改變和調整我們自己的制度，這種制度變遷，靠我們自己是很難實現的。這其中還給我們提出一個重要的課題，即中國官員考核GDP化，而GDP某種程度上的FDI化(即通過引資來達到GDP數量上的增長)問題。

相比于東部地區來看，FDI引進對于落后地區的制度變革效應更大。原因在于，東部地區，市場化進程開始的較早，本身經濟基礎好，外資進入的也早，這些地區自身的經濟主體比外資的數量和規模要大，因此對當地制度推動效應要比外資大的多。而落后地區，比如中西部地區，市場化程度低，當地自有的經濟主體市場化運作模型還非常不成熟，這時外資一旦進入，就將為當地帶來非常明顯的制度示范效應。因此，中國應該根據不同地區的特點引進外資，以引導外資適度發揮對市場化進程的制度促進作用。

［1］聶聆:《試論后危機時代FDI發展趨勢與我國引資政策調整》，載于《現代財經》，2010年第8期，第54～61頁。

［2］裴長洪、楊志遠:《實現我國吸引外國直接投資的新跨越》，載于《中國經貿》，2011年第9期，第4～11頁。

［3］裴長洪:《我國利用外資30年經驗總結與前瞻》，載于《財貿經濟》，2008年第11期，第26～37頁。

［4］裴長洪:《FDI與中國開放型經濟研究》，中國青年出版社，1996年版。

［5］裴長洪:《FDI與中國外貿制度改革》，載于《中國社會科學院研究生院學報》，1996年第9期，第14～20頁。

［6］裴長洪、樊瑛:《利用外資仍要堅持數量與質量并重》，載于《中國工業經濟》，2008年第3期，第5～13頁。

［7］商務部外國投資管理司:《中國外商投資報告》，經濟管理出版社，2011年版。

［8］邵永恒、張永慶、廉正:《跨國公司在華投資戰略年第1期，第8～13頁。

［9］唐偉霞:《FDI中的假外資和外資避稅問題研究》，載于《首都經濟貿易大學學報》，2009年第1期，第28～33頁。

［10］吳彥艷、趙國杰、丁志卿:《改革開放以來我國利用外資政策的回顧與展望》，載于《經濟體制改革》，2008年第6期，第13～16頁。

［11］王霞:《FDI對中國制度變遷的影響——兼論中國的外資政策選擇》，中國經濟出版社，2009年版。