規范府際財政關系，促進新型城鎮化健康發展

國家信息中心新型城鎮化建設課題組

1.按照財力與事權相匹配的要求，進一步理順各級政府間財政分配關系。城鎮化是一個公共化的系統工程，涉及政府的職責范圍比較廣泛，而且不斷會有新的狀況出現，產生出新的政府責任。要改變以行政等級確定公共財政資源的配置方式，逐步探索以常住人口為依據來調整各級政府之間的財政分配關系。應清晰劃分城鎮化發展涉及的各級政府事權，特別是對于新生事權進行界定，明確相應的承擔主體。在加快政府職能轉變、明確政府和市場邊界的基礎上，按照“法律規定、受益范圍、成本效率、基層優先”的原則，合理界定中央與地方的支出責任，并逐步通過法律形式予以明確，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，通過優化稅權配置和完善轉移支付制度，使中央政府和地方政府在利益上取得“體制性”平衡，既保證地方政府有能力為本地提供均等化的基本公共服務，又有效抑制地方政府盲目投資、重復建設行為的發生。對照事權，構建與城鎮化建設稅源結構相適應的財政收入體系，增強地方政府的財政汲取能力，構建有利于新型城鎮化健康發展的財政體制。

2.推進省以下財政體制改革，充分調動基層政府城鎮化建設積極性。中央財政要繼續督促地方切實履行職責，強化省級政府職能，劃清省以下各級政府事權與支出責任，統一省以下收入劃分原則，明確收入分享的比例、省以下縱向和橫向均衡的要求、中央的鼓勵措施等。統一省以下收入劃分，明確省以下各級政府的主體稅種，減少地區間收入劃分對企業公平競爭產生的消極影響。劃清省以下各級政府的事權與支出責任，要按照外部性、信息復雜性和激勵相容的原則劃分省以下支出責任，結合省以下收入劃分情況，建立省以下轉移支付體系。省級政府要合理把握省級政府收入占全省收入的比重，加大區域內財力調節力度，逐步縮小省以下地方政府財力差距。進一步健全縣級基本財力保障機制，根據政策變化調整保障水平，不斷完善獎補辦法，加大對各地區的指導和幫助力度。

3.有必要增強地方政府財政決策權和稅政管理權。按照公共產品的供給理論，小城市、小城鎮的建設屬于典型的地方性公共產品，建設的好壞以及建設所需要的資源都與相應區域的居民利益相聯系。逐步推進擴權強鎮試點，選取具有發展潛力的鄉鎮，確定為重點中心鎮，賦予更大的財政管理權限。提高市縣政府對共享稅的分享比例，使財力向下傾斜。增強地方因地制宜配置財政資源的能力，規范地方政府取得收入的行為，充分調動地方積極性。考慮賦予地方政府一定的稅政管理權，即中央集中管理中央稅、共享稅的立法權、稅種開征停征權、稅目稅率調整權、減免稅權等，以維護國家的整體利益，增強宏觀調控能力，一般地方稅稅種，在中央統一立法的基礎上，賦予省級人民政府對稅目、稅率調整權、減免稅權，并允許省級人民政府制定實施細則或制定具體的實施辦法。

4.按照常住人口規模安排財政轉移支付，優化轉移支付制度。通過轄區之內的橫向財政平衡，保持轄區之間擁有大致均等的公共物品供給能力，實現大致均衡的城鎮化發展水平。對轉移支付分配公式進行改進與規范，打破基數為重的制度慣性，充分考慮人口、地域、經濟發展指標、公共品供給能力等多重因素，特別是要考慮到城鎮化進程中的人口流動因素，對由于人口流入而增加的公共服務給予財力補助。中央政府進一步平衡東部與中西部地區的差距，通過調整優化轉移支付結構，提高一般性轉移支付比例，實現各個省份之間可支配財力的大致均衡。對于省級政府而言，要運用好專項轉移支付資金，擴大財政獎補政策的范圍與力度，將轉移支付向基層傾斜，使基層政府擁有與城鎮化建設相對應的財政實力。在橫向的同一級次政府之間，有必要構建橫向轉移支付制度體系，以適應城鎮化發展的實際需要。繼續實施省級政府之間的對口支援，從制度上明確發達地區對欠發達地區的援助義務。在省級政府的轄區范圍內，探索實施市縣之間的橫向轉移支付，由發展較好的市縣對發展較差的市縣進行轉移支付援助。對于市場經濟行為而導致的財力轉移，也應建立橫向轉移支付進行利益補償。

5.深化預算制度改革，強化支出責任和效率，建立起覆蓋所有財政性資金的預算績效管理體系。在現代社會，預算已不再是簡單的財政收支計劃，而是政府權力運行的中樞，體現著政府全部的戰略意圖和政策優先方向，是推進新型城鎮化建設的工具。深化預算制度改革要按照市場經濟規律和公共財政的基本要求，以預算績效最大化為基本取向，以預算管理創新為基本手段，建立“權力與責任統一、剛性與彈性結合、約束與激勵并舉”的支出控制式績效預算，總量控制，統籌平衡，績效優先，保證重點，簡化編審程序，落實支出責任，完善預算安排、撥款、考核和調整方式，建立起覆蓋財政性資金運行全過程的預算績效管理體系。

6.強化鄉鎮財政管理，充分發揮鄉鎮財政職能作用。圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，促進城鎮經濟資源集約配置、農村城鎮化和基本公共服務均等化，構建設計合理、運行規范、功能完善、保障有力的鄉鎮財政體制框架。在合理界定政府間事權和支出責任的基礎上，從體制的改革與統一規范入手，頒布相關的行政管理制度，將鄉鎮的財政管理納入到規范化、標準化的范疇，加快推進我國鄉鎮財政體制改革和鄉鎮財政管理各項制度的建設，在全國形成規范統一的鄉鎮財政體制，增強鄉鎮政府提供基本公共服務的能力。