自然壟斷產(chǎn)業(yè)激勵性管制的新制度經(jīng)濟學分析

劉華濤

激勵性管制是目前發(fā)達國家自然壟斷產(chǎn)業(yè)主流的政府管制方式，在現(xiàn)實應(yīng)用中成效明顯。新制度經(jīng)濟學的交易費用、制度結(jié)構(gòu)、路徑依賴等理論，有助于人們對激勵性管制有效性的全面理解。自然壟斷產(chǎn)業(yè)激勵性管制之所以有效，是因為它能夠降低投資回報率管制下有限理性、機會主義傾向等因素帶來的交易費用。為降低自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制的交易費用，我國應(yīng)該加強激勵性管制的應(yīng)用，構(gòu)建與激勵性管制相適應(yīng)的制度結(jié)構(gòu)，并重視其應(yīng)用的漸進性。

一、交易費用與激勵性管制的形成動因。

交易費用是新制度經(jīng)濟學的核心范疇。有效的制度主要就是能夠降低交易費用。自然壟斷產(chǎn)業(yè)激勵性管制取代傳統(tǒng)的投資回報率管制，正是源于對交易費用的節(jié)約。我們可以從受到限制的理性思考、機會主義傾向和管制成本的增加等三個方面對此進行分析。

首先是受到限制的理性思考。在自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制中，由于管制者和被管制企業(yè)之間的信息不對稱，管制者的理性思考受到限制，它所知道的有關(guān)企業(yè)的信息要遠少于企業(yè)自身所知道的信息，從而使產(chǎn)生企業(yè)隱藏信息的逆向選擇問題，從而帶來較高的信息成本之交易費用。其次是機會主義傾向。在投資回報率管制下，管制者機會主義傾向可能表現(xiàn)為對企業(yè)激勵的扭曲，也可能被企業(yè)俘獲，這必然帶來談判成本、監(jiān)督成本等交易費用的增加。企業(yè)機會主義傾向的一種表現(xiàn)是企業(yè)缺乏降低成本的動力，帶來企業(yè)生產(chǎn)效率的低下，就是管理型交易費用過高;另一表現(xiàn)是企業(yè)為了利潤最大化的目標，會產(chǎn)生過多的資本投資，使社會成本偏高，偏離最優(yōu)生產(chǎn)要素組合，對社會來說就是增加了交易費用。最后是管制成本的增加，管制成本屬于政治型交易費用。發(fā)達國家自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制成本的不斷增加，是對傳統(tǒng)管制政策反思很好的借鑒。激勵性管制借助于激勵機制設(shè)計理論，既可以有效降低投資回報率管制下受到限制的理性思考、機會主義傾向帶來的交易費用，也能夠降低管制機構(gòu)的信息收集成本、監(jiān)督成本等交易費用。

二、制度結(jié)構(gòu)與激勵性管制的實施基礎(chǔ)。

制度結(jié)構(gòu)是制度分析的基本概念。一種制度安排的有效運轉(zhuǎn)以其他制度安排的存在為條件，各種制度安排之間互相關(guān)聯(lián)、相互決定，由此構(gòu)成一個制度結(jié)構(gòu)。自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制是由各種制度安排構(gòu)成的制度結(jié)構(gòu)。該制度結(jié)構(gòu)不是制度安排的簡單集合，而是具有結(jié)構(gòu)特征的制度體系，反映了利益相關(guān)者的相互關(guān)系。激勵性管制作為一種新的制度安排，只有耦合在相應(yīng)的制度結(jié)構(gòu)中才能有效發(fā)揮作用。在該制度結(jié)構(gòu)中，產(chǎn)權(quán)制度、管制機構(gòu)組織制度以及管制監(jiān)督制度是最主要的方面。

產(chǎn)權(quán)制度是自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制轉(zhuǎn)型的微觀企業(yè)基礎(chǔ)。一般來說，產(chǎn)權(quán)明晰使得企業(yè)激勵機制得到改善，效率也會得到提高。發(fā)達國家在推行激勵性管制的同時，伴隨的就是以建立明晰產(chǎn)權(quán)制度為核心的民營化改革。發(fā)達國家應(yīng)用激勵性管制時，建立了完善的自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制機構(gòu)組織制度，主要是建立獨立性管制機構(gòu)，即管制機構(gòu)必須獨立于其他政府部門和被管制企業(yè)。同時，為了減少管制俘獲和提高管制承諾的可信度，發(fā)達國家應(yīng)用激勵性管制時，都建立了司法審查制度、公眾參與制度等管制監(jiān)督制度。司法審查主要是對獨立管制機構(gòu)自由裁量權(quán)的審查，以及對管制程序行為的審查。公眾參與一般包括管制調(diào)查、管制協(xié)商及管制聽證機制。

三、路徑依賴與激勵性管制的漸進應(yīng)用。

路徑依賴理論是制度變遷的重要分析方法。路徑依賴的制約作用使得制度變遷具有漸進性，因為利益相關(guān)者對制度變遷存在一個逐漸適應(yīng)的過程。由于投資回報率管制的長期應(yīng)用，路徑依賴作用客觀存在，決定了自然壟斷產(chǎn)業(yè)激勵性管制應(yīng)用的漸進性特征。激勵性管制的漸進應(yīng)用可以逐步融合投資回報率管制的運行特征，通過時間化解制度變遷的阻力，從而適應(yīng)相關(guān)生產(chǎn)要素的價格與管制政策的演變過程，實現(xiàn)新制度安排收益遞增的目的。發(fā)達國家激勵性管制的應(yīng)用，正是考慮到路徑依賴的影響而呈現(xiàn)出漸進性的特征，如激勵性管制方式價格上限管制在英美的應(yīng)用。英國價格上限管制應(yīng)用的漸進性首先表現(xiàn)為效率因子確定的漸進性，效率因子調(diào)整除了考慮技術(shù)變革、外部不確定性等因素外，在剛開始實行時還要設(shè)定一個較低的值，隨著管制經(jīng)驗的積累再逐漸提高。其次，不同產(chǎn)業(yè)應(yīng)用的漸進性，價格上限管制從1983～1990年逐步應(yīng)用于電信、煤氣、自來水、電力等產(chǎn)業(yè)。美國電信業(yè)價格上限管制應(yīng)用的漸進性更為明顯，1991年在實行價格上限管制時引入了利潤分享機制，期間利潤分享比例逐步調(diào)整，2000年完全廢除了利潤分享機制，采用純粹的價格上限管制制度。

四、新制度經(jīng)濟學視野下我國激勵性管制改革。

利用新制度經(jīng)濟學理論分析激勵性管制，對我國有較大啟示。從交易費用理論看，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)在投資回報率管制下，存在受到限制的理性思考、機會主義傾向和管制成本增加等帶來的高交易費用問題，這使得應(yīng)用激勵性管制非常必要。從制度結(jié)構(gòu)看，我國目前自然壟斷行業(yè)產(chǎn)權(quán)不夠明晰，管制機構(gòu)獨立性缺乏，監(jiān)督制度不夠完善。在這種情況下應(yīng)用激勵性管制，可能帶來更多的尋租、管制俘獲等問題，反而不利于激勵性管制功能的發(fā)揮。因此，應(yīng)用激勵性管制必須要構(gòu)建相應(yīng)的制度結(jié)構(gòu)。從路徑依賴看，考慮到管制改革目標、制度結(jié)構(gòu)問題等因素，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制改革需要在投資回報率管制基礎(chǔ)上漸進性應(yīng)用激勵性管制方式，從而健康有效地促進我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)管理方式的變革。

(王華新摘自《河南大學學報》2014年第2期《自然壟斷產(chǎn)業(yè)激勵性管制的新制度經(jīng)濟學分析》)