論我國獨立學院產權政策的調整

萬 衛

(湖北工業大學高等職業教育研究中心，武漢430068)

論我國獨立學院產權政策的調整

萬 衛

(湖北工業大學高等職業教育研究中心，武漢430068)

我國獨立學院產權政策的主要特點是重視法人財產權，忽視出資者的所有權。這嚴重地制約了產權功能的發揮，阻礙了獨立學院的發展。獨立學院產權政策的調整，可以通過構造產權主體、優化產權結構、謹慎分割產權等策略，實現明確出資者的所有權，落實法人財產權的目標。

獨立學院；產權政策；調整

產權制度是產權關系的制度化。政策屬于正式制度，現代國家常通過調整政策來降低交易費用。我國獨立學院的發展離不開各種交易。總的看，產權政策已嚴重阻礙了獨立學院的發展。為了降低交易費用，應對獨立學院的產權政策進行調整。

一、 獨立學院產權政策的特點

自《關于社會力量辦學的若干暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)起，民辦教育產權政策的基本精神得以延續。鄔大光教授指出，捐資辦學是我國制定民辦教育政策的基本假設前提[1]。事實上，民辦教育產權政策確實呈現了這樣的特點：重視法人財產權，忽視出資者所有權。獨立學院同樣如此。

(一)重視法人財產權。民辦學校擁有法人財產權，是國家一直試圖解決卻又沒有解決好的問題。法人財產權對于民辦學校的意義不言而喻。沒有法人財產權，民辦學校就失去獨立承擔民事責任的經濟基礎。如此，它將極大地損害學生和教師的利益，影響社會福利。為此，國家一直重視民辦學校的法人財產權。獨立學院興起后，國家同樣強調它應該擁有法人財產權。1985年中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》后，各地紛紛興辦民辦學校。然而，問題也迅速產生。例如，部分人將民辦學校當作營利的工具。為此，1987年我國出臺的《暫行規定》在第十六條規定：“社會力量舉辦學校的全部收入以及固定資產，歸學校所有”。這就明確規定了民辦學校法人擁有法人財產權。1997年，我國出臺《社會力量辦學條例》也作了類似的規定。它指出，“教育機構在存續期間，可以依法管理和使用其財產，但是不得轉讓或者用于擔保”。2003年頒發的《民辦教育促進法》明確：“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權”；“民辦學校存續期間，所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占”。為了使法人財產權得以延續，國家一直努力完善民辦學校的法人治理結構。于是，董事會領導下的校長負責制進入了決策者的視野。1997年的《社會力量辦學條例》及2003年的《民辦教育促進法》對此均作了明確規定。20世紀90年代末，國有民辦二級學院在江浙一帶興起，并在全國迅速發展，成為我國高等教育的一支重要力量。然而許多國有民辦二級學院辦成了“校中校”。這嚴重地損害了教育公平。為了規范此類學院的發展，國家出臺了“8號令”，核心思想就是構建獨立學院的法人財產權。它指出，“試辦獨立學院要一律采用新的辦學模式。獨立學院……獨立進行財務核算，應具有獨立法人資格，能獨立承擔民事責任。”“8號令”的出臺，有利于獨立學院的健康發展。為了進一步規范獨立學院的發展，2008年國家又出臺了“26號令”，延續了“8號令”的基本思想。它強調：“獨立學院舉辦者的出資須經依法驗資，于籌設期內過戶到獨立學院名下”；“獨立學院存續期間，所有資產由獨立學院依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占”。同時，國家也在完善獨立學院的法人治理。“26號令”明確：“獨立學院設立理事會或者董事會，作為獨立學院的決策機構”；“獨立學院院長負責獨立學院的教育教學和行政管理工作。”

(二)忽視出資者的所有權。與此相反，國家一直忽視出資者的所有權。盡管投資辦學是民辦教育的基本特征，但捐資辦學卻是政策制定的假設前提。既然是捐資辦學，出資者就沒有理由主張所有權。在此背景下，出資者只能通過掌握民辦學校的控制權來獲得收益。當然，出資者也沒有動力將資產過戶到民辦學校名下，直接影響了民辦學校法人財產權的形成。獨立學院同樣如此。所有權是法律意義的，它的目的就是為了獲得收益。無須諱言，出資者投資舉辦民辦學校，其主要目的就是為了獲得收益。當然，出資者應該尊重教育的公益性，否則將嚴重損害社會福利。然而，民辦學校出資者的剩余索取權(即對資本剩余的索取)一直沒有得到認可。1997年的《社會力量辦學條例》規定：“教育機構的積累只能用于增加教育投入和改善辦學條件，不得用于分配，不得用于校外投資。”《民辦教育促進法》作了一些修改：“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資者可以從辦學結余中取得合理回報”。應該指出，“合理回報”并不是出資者的剩余索取權，只是出資者獲得的獎勵。同樣，獨立學院的出資者也沒有獲得剩余索取權。2008年“26號令”指出：“獨立學院在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必需的費用后，出資者可以從辦學結余中取得合理回報。”

二、獨立學院產權政策調整的指導思想

(一)堅持鼓勵與引導。2012年，中國共產黨在“十八大”報告中提出，“鼓勵和引導社會力量興辦教育”。這是我國政府對待社會力量辦學的基本態度。“鼓勵”意味著政府應該對其提供一定的優惠政策和獎勵措施，“引導”則表示政府應該出臺一系列的政策規范其辦學行為。這些政策的實施，將對吸引社會力量舉辦教育產生積極影響。改革開放后，我國政府對待社會力量舉辦教育的態度呈現出階段性特點：(1)1978～1996年：以鼓勵為主。1987年，《暫行規定》指出，“各級人民政府及教育行政部門應鼓勵和支持社會力量舉辦各種教育事業，維護學校的正當權益，保護辦學積極性”。(2)1997年至今：以引導為主，兼顧鼓勵。1997年的《社會力量辦學條例》強調，“國家對社會力量辦學實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針”。自此以后，這一方針一直被沿用。然而事實上，多數民辦教育舉辦者反映政策實施時，政府更注重規范而忽視鼓勵。我們認為，政府應在鼓勵的基礎上，對社會力量辦學行為進行引導。只有如此，才能促進我國民辦教育的繁榮。社會力量辦學離不開政府的鼓勵與引導。為此，國家應該出臺更具激勵性的政策。

(二)合理配置產權。經過十多年的發展，獨立學院取得了巨大的成績，但也面臨著諸多問題。據統計，2010年我國共有獨立學院323所，在校學生兩百多萬人。應該說，獨立學院具有自身的優勢。它將“公辦”、“民辦”兩種辦學體制結合起來，在較短的時間內實現了跨越性的發展。但是，受多種因素的制約，這種優勢也影響了它的發展，并使其飽受批評。獨立學院的發展，有賴于產權的合理配置。從根本上說，其產權配置具有一定的合理性。目前，獨立學院分配辦學收益的主要依據是出資比例。當然，其中的“資”，既有無形資產，也有有形資產。人們根據出資比例的多少，獲取辦學收益。顯然，這里根據的是“誰投資，誰受益”的原則。如此，將有利于發揮產權在資源配置方面的功能，為獨立學院的發展注入“動力”。

三、獨立學院產權政策調整的目標

(一)明確出資者的所有權。所有權是指產權主體把客體視為自己的專有物，排斥別人侵奪的權利。顯然，排他性是所有權的主要特征。如果排他性是鮮明的，那么所有權就是清晰的。反之，所有權就是模糊的。從經濟學的角度看，產權包括多項權利，如所有權、占有權、處置權和使用權。其中，所有權是所有權利的基礎。如果沒有所有權，其他權利就無法得到保障，產權的功能也就無法得到發揮。因此，要想發揮獨立學院產權的功能，就應該明確出資者的所有權。首先，明確出資者的剩余索取權。剩余索取權是所有權在經濟上的實現形式，所有權以實現剩余索取權為存在目的。獨立學院是出資者投資建立起來的，因此出資者應該獲得剩余索取權。其次，明確出資者的破產索償權。所謂破產索償權，是指出資者有權獲得企業破產清償后剩余資產的權利。破產索償權是所有權的重要表現。從企業的角度看，它生活在一個充滿競爭的環境中，既然有競爭企業就可能面臨著破產的窘境。在股份制企業中，它有效地降低了出資者所要面臨的風險。當企業破產時，出資者以自己的出資承擔企業的債務。如果企業資不抵債，出資者也只以自己的出資償還債務。然而，如果企業償還所有債務后還有剩余資產，出資者就可以依據出資比例進行分享。如此，可以迫使出資者關注企業的發展。同樣，獨立學院生活在一個充滿競爭的環境中，那么獨立學院也就面臨著破產的風險。為了促進獨立學院的發展，應該明確出資者的破產索償權。只有如此，出資者才會關注獨立學院的發展。

(二)落實法人財產權。長期以來，我國政府都重視獨立學院的法人財產權。2003年，我國政府頒布了“8號令”，提出了“五個獨立”的基本主張。其中，獨立學院具有獨立的法人資格是其重要內容。這一主張被“26號令”所沿襲。它指出，“獨立學院應當具備法人條件”，“獨立學院舉辦者的出資須經依法驗資，于籌設期內過戶到獨立學院名下”。為了合理行使獨立學院的法人財產權，“26號令”還規定了獨立學院的法人治理結構，它主要由董事會(理事會)和院長組成。法人財產權對于獨立學院的發展具有極其重要的意義。大致說來，主要表現在以下幾個方面：首先，它是獨立學院獲得法人資格的物質基礎。如果沒有法人財產權，獨立學院就無法以自己名下的財產去承擔民事責任。此時，獨立學院類似于“校中校”。因此，出資者必須將出資部分過戶到獨立學院的名下。馮向東教授指出，“……將所有應當歸屬于獨立學院的資產經過評估后從各類投資者手中過戶到繼續存在的辦學實體名下，就是國家這次推行強制性制度變遷所要完成的首要任務”[2]。 其次，它是獨立學院自主辦學的經濟基礎。在“8號令”頒布前，獨立學院沒有成為嚴格意義上的法人，嚴重依附于母體高校。就人才培養模式而言，獨立學院簡單復制母體高校的已有經驗。然而由于生源的差異，獨立學院的學生比較難以適應。隨著法人財產權的取得，獨立學院將積極探索自身的辦學模式。總的來看，獨立學院已經獲得了市場的認可，學生和家長愿意選擇到獨立學院去求學。再次，它有利于維護出資者的利益。依據投入獨立學院的出資額度，出資者享有相應的權利，并承擔一定的責任。其中，出資者的權利包括終極所有權、重大事項決策權、剩余索取等。其中，剩余索取權是出資者最重要的一項權利，其他權利都為其服務。如果招生困難，獨立學院就可能出現嚴重虧損，出資者的權益就會面臨風險。如果獨立學院明確了法人財產權，就可依法讓其破產，出資者只以自己的出資額對獨立學院的債務承擔有限責任。否則，出資者就將承擔無限責任。這是對出資者利益的有效保護，降低了出資者所需承擔的風險。

四、獨立學院產權政策調整的原則

(一)總體穩定。“總體穩定”是指產權政策保持一定的延續性，以保障獨立學院的穩定發展。一般而言，人們將制度變遷分為兩類，即誘致性和強制性。誘致性制度變遷和強制性制度變遷在許多方面都具有差異：前者的主體是基層，而后者是政府；前者的程序是自下而上，而后者是自上而下；前者的性質是增量革命，而后者是存量革命；前者的改革路徑是漸進的，而后者是激進的。獨立學院產權政策的調整，應該主要選擇誘致性的制度變遷，以保障獨立學院的穩定發展。這是由我國獨立學院面臨的現實條件決定的，如高等教育需求旺盛、高等教育經費短缺、產權主體的多元化、辦學模式的多樣化等。因此，在一定的歷史時期內，宜將“三分法”作為我國獨立學院產權分割的辦法。它是我國獨立學院產權政策的頂層設計，也是一種比較務實的做法。潘懋元教授等指出，我國民辦高教需要更多的發展路徑，政府應該允許民辦高校走“第三條道路”[3]。

(二)適度微調。“適度微調”是指對產權政策進行較小幅度的調整，以促進獨立學院的快速發展。目前，產權政策存在的問題，提高了獨立學院的交易費用。例如，出資者維護產權的費用還比較高。由于所有權不清晰，出資者為了防止財產出現風險，于是他們采用多種方式抽逃獨立學院的資產。因此，我們應該對獨立學院的產權政策進行調整。然而，調整的幅度不宜太大。當然，這僅僅具有比較的意義。目前，多數人主張采用“兩分法”對民辦教育進行分類管理。如果從制度變遷的角度看，這屬于強制性制度變遷，改革的路徑比較激進。他們希望一勞永逸地解決我國民辦教育的產權問題，具有積極意義。然而，“兩分法”有著自身的適應條件。筆者認為，宜選擇漸進的改革路徑，對獨立學院的產權政策進行調整。

(三)因地制宜。“因地制宜”是指各地政府根據自身的情況制定相關政策，促進獨立學院的發展。其前提條件是，各地政府具有相應的權力。應該說，隨著中央政府進一步的簡政放權，地方政府的權力正在加大。近年來，地方政府對于民辦教育的政策也屢有創新之處，“改善民辦高校辦學條件，規范民辦高校辦學行為”[4]，促進了當地民辦教育的發展。我國獨立學院產權政策的制定，應該堅持因地制宜的原則。這是由我國的基本國情決定的。眾所周知，我國區域發展極度不平衡。在這樣的條件下，如果采取“一刀切”的辦法，政策就很難執行。

(四)分類指導。“分類指導”是指政府根據獨立學院的類別，分別制定管理辦法。從產權的角度看，我國獨立學院主要存在兩種類別，即出資者不要求獲得合理回報和出資者要求獲得合理回報。出資者不要求獲得合理回報的獨立學院，主要由母體高校與地方政府等共同舉辦。據不完全統計，目前這些舉辦者提取了合理回報，以彌補辦學經費不足或償還銀行貸款。然而，已經有相當一部分舉辦者表示，會在不久的將來放棄合理回報。出資者要求取得合理回報的獨立學院，主要由母體高校與民辦企業共同舉辦，約占總數的1/3。對于出資者不要求取得合理回報的獨立學院，與捐資舉辦的民辦學校一樣，依法享有與公辦學校同等的稅收與其他優惠政策；對于出資者要求取得合理回報的獨立學院，按照國家有關稅收規定執行。但是，國家應該提供優惠政策，使兩類學校都得到較好的發展。

五、獨立學院產權政策調整的策略

(一)構造產權主體。構造產權主體，是擺在我們面前最為迫切的任務。從理論上說，獨立學院屬于投資辦學，出資者和獨立學院法人是獨立學院的產權主體。然而從實踐來看，兩者都不具備主體地位。首先，出資者沒有獲得主體地位。根據“誰投資，誰所有”的原則，出資者應該獲得終極所有權和剩余索取權。然而從政策的角度看，這兩項權利都不歸出資者所有。沒有終極所有權，意味著出資者無法實現產權的流轉；沒有剩余索取權，意味著出資者的投資辦學等同于捐資辦學。其次，獨立學院法人沒有獲得主體地位。獨立學院雖然注冊為法人，但其法人資格形同虛設。究其原因，多數獨立學院法人沒有自己的財產。沒有法人財產權，獨立學院就無法以自己的財產來承擔責任。從這個意義上說，獨立學院沒有產權主體。獨立學院應該盡快構造產權主體。第一，明確出資者的所有權。獨立學院是出資者投資建立起來的。那么，在保持教育公益性的基礎上，出資者應該享有終極所有權和剩余索取權。如果出資者的所有權不明確，出資者很難有動力將資產過戶到獨立學院。第二，界定獨立學院的法人財產權。沒有法人財產權，獨立學院就無法獨立地承擔民事責任，利益相關者的風險也會比較大。馮向東教授指出，從法律上界定獨立學院的法人財產，是獨立學院繼續發展必須解決的核心問題[5]。關鍵在于，獨立學院必須盡快完成資產過戶。那么，首先就要進行清資核產。第三，協調產權主體之間的關系。利益訴求的不同，導致獨立學院的產權主體存在著博弈。由于獨立學院法人尚未成為真正的主體，出資者之間的博弈是其主要方面。它們之間的博弈，可能造成難以估量的損失。這就需要完善獨立學院的法人治理。

(二)優化產權結構。 產權結構合理，是產權主體發揮作用的重要保障。首先，出資者的所有權沒有明確。因為出資者的所有權不明確，所以出資者通過掌握獨立學院的實際控制權來確保自身的利益。從理論上說，實際控制權應由獨立學院法人掌握。其次，獨立學院沒有法人財產權。由于沒有完成資產過戶，獨立學院的法人資格形同虛設。沒有法人財產權，意味著獨立學院無法獨立地承擔責任。再次，法人治理結構不合理。例如，董事和院長既缺乏激勵，又缺乏約束。因此，應該合理配置獨立學院的產權結構。第一，可以借鑒股份制的組織形式。股份制的主要特點是兩權分離。對于獨立學院而言，實現兩權分離的時機已經成熟。第二，完善獨立學院的法人治理結構。對于獨立學院而言，應倡導多元共治的法人治理。

(三)謹慎分割產權。完成產權分割，是歷史賦予我們的使命。如果產權分割不合理，產權的功能就無法得到充分的發揮，資源配置的效率將大打折扣。因此，應該采取辦法，完成獨立學院的產權分割。目前，人們對于獨立學院的產權分割主要有兩種主張，即“兩分法”和“三分法”。“兩分法”的主張是，將獨立學院分成營利性和非營利性兩類。營利性的獨立學院注冊為公司法人，照章納稅，不能獲得任何政策優惠；非營利性的獨立學院注冊為民辦非企業法人，參照公辦高校享受相關優惠政策。“三分法”的主張是，將獨立學院分為捐資辦學、出資者要求獲得合理回報和出資者不要求獲得合理回報三類。盡管獨立學院是出資者投資建立起來的，但是部分獨立學院將來可能變為捐資辦學。對于捐資辦學的獨立學院，注冊為民辦非企業法人或者事業單位法人，參照公辦高校進行管理。出資者要求獲得合理回報的獨立學院，出資者享有終極所有權和剩余索取權，獨立學院享有法人財產權。出資者不要求獲得合理回報的獨立學院，出資者享有終極所有權，獨立學院享有法人財產權。筆者認為，“三分法”適用于獨立學院的產權分割，是一種謹慎的做法。它由獨立學院面臨的現實矛盾決定的，不以人們的意志為轉移。獨立學院面臨的現實矛盾是復雜的，包括高等教育需求強勁、高等教育經費緊缺、產權主體的多元化、辦學模式的多樣化等。“三分法”的施行，將使不同類型的獨立學院都能得到較好的發展。

[1]鄔大光.我國民辦教育的特殊性與基本特征[J].教育研究,2007,(1)：3-8.

[2][4]馮向東.處在“十字路口”的獨立學院[J].高等教育研究,2011,(6):36-41.

[3]潘懋元,鄔大光,別敦榮.民辦高教發展需要更多的路徑[N].中國教育報,2012-01-09(05).

[4]柯佑祥.民辦高教分類管理新政的設計方略[J].江蘇高教，2012，(03)：44.

(責任編輯顧冠華)

G648

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1003-8418(2014)05-0078-04

萬 衛(1979—)，男，湖南衡陽人，湖北工業大學高等職業教育研究中心、湖北職業教育發展研究院講師，教育學博士。

湖北工業大學博士科研啟動基金項目“政府責任視角下職業教育校企合作問題研究”(項目編號BSQD13070)。