土地資源的刑法保護研究

鄧亞崇

（上海大學法學院 上海 200444）

土地資源的刑法保護研究

鄧亞崇

（上海大學法學院 上海 200444）

土地是人類社會賴以生存和發(fā)展的物質基礎。這一物質基礎與我們的生活息息相關，“堅決守住18億畝土地紅線”的規(guī)定更顯示出了土地保護的重要性。本文是從土地類別入手，研究刑法對土地資源的一般保護和特殊保護，展望土地刑法保護的立法前景。

一般保護；特殊保護；土地刑法保護

一、土地犯罪刑法保護的重要性

土地是人類賴以生存和發(fā)展的重要物質基礎，隨著改革開放的不斷深入和經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，土地這一基本的物質生活資料越發(fā)凸顯其重要性。我國地域面積排名世界第三，但由于我國人口眾多，人均占有土地面積卻排名世界100名以后，這充分說明了我們的人地關系日趨緊張，除人均農(nóng)地、林地、牧地逐漸減少外，突出表現(xiàn)在土地資源的短缺和土地退化兩方面，根據(jù)國務院頒布的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》，到2020年我國要保住18.05億畝耕地。從現(xiàn)在到2020年，我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，耕地轉為建設用地不可避免。如何有效的保護土地資源，保護我們賴以生存的基礎。緩解我國正面臨的土地危機是一個亟需關注的問題。

土地是一種自然資源，我們討論保護土地，是因為它是人類生存的基礎，反之，離開人的存在、人類社會的存在，對土地的任何討論都將是沒有任何意義的。作為保護公民利益的利器，刑法的嚴厲性是保護土地資源的重要屏障。任何觸犯法律的人都要承擔相應的法律后果。刑法與其他部門法相比，其強制性最為嚴厲。因此，用刑法同危害土地資源的犯罪行為作斗爭，其特有的強制性能夠產(chǎn)生巨大的威懾力，不僅對犯罪行為進行有效懲治之外，還可以提高公民保護土地資源的意識。

二、土地犯罪的刑法立法概況

(一)國外立法

不同的國家，土地政策也是不同的，相應的刑法的保護范圍也有所區(qū)別。大致有幾類：

1.保護土地私有權為核心內(nèi)容的日本刑法。日本刑法典第323條規(guī)定，侵奪他人的不動產(chǎn)的，處十年以下懲役。日本刑法的侵占不動產(chǎn)罪保護的核心就是土地的私有權。《日本國土利用計劃法》中規(guī)定：未得到許可簽訂土地買賣等合同者，應受到3年以上徒刑或100萬元日元以下的罰金。可以看出日本的土地所有權的轉讓并不是完全的自由，須得到許可后才能進行。

2.以保護土地使用功能為代表的國外刑法。英國刑法將破壞土地的犯罪歸類于“毀壞或損壞他人財產(chǎn)罪”之中。《英國刑法》規(guī)定“沒有合法的理由，故意毀壞或損壞他人的財產(chǎn)或造成他人財產(chǎn)的毀壞或損壞，或由于疏忽大意而造成這些財產(chǎn)的毀壞或損失，即為犯罪”。法國刑法將對土地的犯罪列入“對人不具有危險的毀壞、破壞、損壞財產(chǎn)罪”。《法國刑法典》第332—2條第3款，毀壞、破壞已分類定級或已予登記之動產(chǎn)或不動產(chǎn)，或者是保留或存放在屬于公法人或負責公共事業(yè)服務或公認的公益事業(yè)之公法人的博物館、圖書館或檔案館內(nèi)的物品或考古發(fā)現(xiàn)物品，處3年監(jiān)禁并科30萬法郎罰金。

綜上所述，可以看出國外刑法對于土地資源的保護側重點不同，因而保護方法也不相同。這些對于我國完善土地資源刑法的保護具有借鑒意義。

(二)國內(nèi)立法

我國現(xiàn)行刑法對土地資源的保護集中體現(xiàn)在以下幾個罪名中：第228條非法轉讓、倒賣土地使用權罪，具體是指以牟利為目的，違反土地管理法規(guī)，非法轉讓、倒賣土地使用權、情節(jié)嚴重的行為。第342條非法占用農(nóng)用地罪，是指違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的行為。第410條規(guī)定的非法批準征用、占用土地罪，是指國家機關工作人員徇私舞弊、違反土地管理法規(guī)、濫用職權，非法批準征用、占用土地，情節(jié)嚴重的行為。非法低價出讓國有土地使用權罪，指國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權，非法低價出讓國有土地使用權，情節(jié)嚴重的行為。

三、土地犯罪刑法保護的種類

土地犯罪中刑法所保護的客體，學界有不同的觀點，一部分學者把行為人侵犯的客體視為“國家對土地資源的管理制度”，另一部分學者將土地犯罪的客體視為“破壞社會主義的土地關系”。上述兩種主流觀點都試圖揭示出土地犯罪中刑法所保護的客體，然而都具有一定的片面性。刑法保護土地的內(nèi)容不僅包含土地資源，其內(nèi)在含義還應具有合理利用和開發(fā)土地以及國家對土地的監(jiān)管關系。因此，國家土地管理部門對土地使用權流轉、用途的改變、土地使用權取得的審批制度，審批的權限這都應該是刑法針對土地犯罪所保護的對象。《憲法》第9條和第10條的規(guī)定，我國的土地屬于國有或集體所有。結合土地類型不同，分為廣義的土地，即所有土地；特定的土地，如農(nóng)用地、國有土地使用權。由此確定刑法對土地保護的范圍大小，可以分為一般保護和特殊保護。

(一)一般保護

“土地”一詞起源已久，主要有三種含義：一是領土；疆域；二是土壤，田地；三是測量地形。現(xiàn)行法律中對土地有很明確的定義，《土地管理法》中第4條明確規(guī)定，國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。

《刑法》第228條規(guī)定的非法轉讓、倒賣土地使用權罪和第410條規(guī)定的非法批準征用、占用土地罪。這兩個罪名所保護的土地是廣義的土地，即所有的土地，包括農(nóng)用地、建設用地和未利用地。《土地管理法》第九條規(guī)定，國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。

1.非法轉讓、倒賣土地使用權罪中刑法保護的土地范圍可以分為兩大類：一是以國有土地使用權為對象的非法轉讓、倒賣。轉讓國有土地使用權的前提條件是通過出讓和劃撥取得國有土地使用權。包括兩種情況：(1)合法取得國有土地使用權，違反法律規(guī)定進行轉讓。具體有：無書面合同的轉讓，未達到投資總額最低百分比而轉讓，未辦理登記而轉讓等情形。(2)沒有合法取得國有土地使用權而轉讓的。具體有：無國有土地使用權證而轉讓，違反規(guī)定暗箱操作等方式轉讓，轉讓權屬有爭議的土地等情形。二是以集體土地使用權為對象的非法轉讓、倒賣。也包括兩種情況：(1)合法取得集體土地使用權的。如按照土地使用規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合法取得的土地使用權外，其他方式轉讓集體土地使用權的。(2)沒有合法取得集體土地使用權而轉讓的。如未辦理相關征收手續(xù)而轉讓集體土地使用權的。

2.非法批準征用、占用土地罪中刑法保護的土地范圍也是所有土地。2001年全國人大常委會通過并發(fā)布實施的《關于刑法第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條的解釋》中，明確規(guī)定了，非法批準征用、占用土地罪中土地是指耕地、林地等農(nóng)用地以及其他土地。這是從土地的用途上來進行的劃分，包括農(nóng)用地，建設用地和未利用地等一切土地。非法批準征用、占用土地罪主要是針對國家工作人員的公權力行使的規(guī)范，防止土地資源的流失。任何用途的土地的流轉、變更權屬都需要經(jīng)過法定的程序，按照法定的程序、審批權限進行規(guī)劃、批準之后才能流轉。

(二)特殊保護

《刑法》第342條規(guī)定的非法占用農(nóng)用地罪和第410條規(guī)定的非法低價出讓國有土地使用權罪中，刑法所保護的土地都是特指的。

1.非法占用農(nóng)用地罪中的土地特指農(nóng)用地。農(nóng)用地指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、園地、林地、草地、畜禽飼養(yǎng)地、設施農(nóng)用地、農(nóng)村道路、坑塘水面、養(yǎng)殖水面、可調(diào)整養(yǎng)殖水面、農(nóng)田水利用地、田坎、曬谷場等。司法實踐中，非法占用農(nóng)用地的情形主要有：(1)未經(jīng)批準而擅自占用農(nóng)用地，(2)采取以提供虛假手續(xù)等手段騙取批準占用耕地，(3)超過批準的數(shù)量占用農(nóng)用地，即部分農(nóng)用地是經(jīng)過合法批準程序的，剩余農(nóng)用地的占用未經(jīng)過批準，(4)非法批準、使用的農(nóng)用地應當歸還而拒不歸還。上述幾種行為侵害的都是任何類型的農(nóng)用地。

2.非法低價出讓國有土地使用權罪中特指的是國有土地使用權。即城市市區(qū)的土地和法律規(guī)定的屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地。非法低價出讓國有土地使用權罪旨在保護國有土地使用權的合法轉讓。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，出現(xiàn)一個新名詞“城中村”。所謂城中村是指在城市高速發(fā)展的進程中，由于農(nóng)村土地全部被征用，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份轉變成居民身份后，仍居住在由原村改造而演變成的居民區(qū)。司法實踐中，隨著城市化的的不斷推進，位于城區(qū)邊緣農(nóng)村被劃入城區(qū)，土地被依法征收、征用建造大型的園區(qū)、大學城等。其土地權屬性質發(fā)生了變化，這部分土地被征收、征用后屬于國有土地使用權，隨后在低價流轉，屬于非法低價出讓國有土地使用權罪所保護的范圍，另一部分土地，主要是集體經(jīng)濟組織成員所居住的宅基地等，并沒有被征收、征用，其仍然屬于集體所有的土地。因此，并不在非法低價出讓國有土地使用權罪的保護范圍內(nèi)。

四、土地資源刑法保護的立法展望

(一)拓寬刑法的保護范圍

在非法占用農(nóng)用地罪中，農(nóng)用地僅僅是土地用途中的一種，還有建設用地和未利用地。在實踐中，往往存在占用他人住宅用地，破產(chǎn)國有企業(yè)廠礦，公共設施用地，能源、交通、水利、通信設施用地，旅游用地，軍事用地等情形，這些類型的土地也應歸入刑事法律所保護的范圍，建議可以擴大此條的保護范圍，改為非法占用土地罪。

(二)增設損害土地資源罪

我國的地域面積排世界第三，耕地面積排世界第四，但是由于我國人口眾多，人均耕地面積卻排在126位以后，人均耕地僅1.4畝左右，還不到世界人均耕地面積的一半。城鎮(zhèn)化建設的加快使得每年都有農(nóng)用地轉為建設用地，我國土地數(shù)量呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢。使得有必要設立損害土地資源罪。本罪具體的特征可以展望為：違反土地管理法規(guī)，將依法取得的土地使用權，不使用、不按規(guī)劃使用或不合理使用，情節(jié)嚴重的行為。這樣能有利于促進依法取得土地使用權的人合理的利用土地，不浪費土地資源，避免出現(xiàn)土地的荒蕪。

[1]С?史密斯,В?霍根.英國刑法[М].北京:法律出版社,2000:793-797.

[2]羅結珍,譯.法國刑法典[М].北京:中國人民公安大學,1995:122.

[3]熊永明,舒潔玲.簡論新刑法中的土地犯罪[J].南昌大學學報,2000(07):56.

[4]高銘暄,馬克昌.刑法學(第五版)[М].北京:北京大學出版社、高等教育出版社,2011:456,584,656.

[5]蔣蘭香.論我國土地資源刑法保護機制[J].時代法學,2005(04):37.

[6]朱謝群.論國有土地使用權出讓的法律性質[J].法律科學,1999(02):107.

Study on criminal law protection of land resources

Deng Ya-chong

(Law School of Shanghai University, Shanghai, 200444, China)

The land is the material basis for the survival and development of human society. This material is closely linked with our life, "resolutely defend the1800000000 acres of land red line" shows the importance of land protection. This paper starts from the general categories of land, for the protection of land resources study on criminal law and special protection legislation, prospect future land criminal law protection.

general protection; special protection; land criminal law protection

D914

A

1000-9795（2014）03-0452-02

［責任編輯：陳懷民］

2014-01-16

鄧亞崇（1987-），男，云南普洱人，從事刑法學方向的研究。