我國能源立法監(jiān)管問題研究
——基于美國能源法的比較分析

栗 楠

（鄭州大學(xué)法學(xué)院 河南鄭州 450001）

我國能源立法監(jiān)管問題研究
——基于美國能源法的比較分析

栗 楠

（鄭州大學(xué)法學(xué)院 河南鄭州 450001）

1977年8月4日，美國在卡特時(shí)代通過《國家能源法》，從此能源法逐漸被國際社會(huì)認(rèn)同為一個(gè)專門的術(shù)語。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，美國形成了以能源生產(chǎn)和效率、國家安全和環(huán)境為核心的能源政策，使美國在能源利用立法方面，成為國際社會(huì)能源利用立法管理學(xué)習(xí)的榜樣。我國能源法體系尚不完備，在立法目的和處理能源利用與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系之間存在偏差。要解決好這個(gè)問題，就要重新思考、定位能源立法目的及其價(jià)值取向的選擇。

美國能源法；中國能源立法；能源利用；常規(guī)能源

美國和中國都是世界上能源消耗的大國，同時(shí)也是能源生產(chǎn)和儲(chǔ)存的主要國家。而兩者對(duì)待能源利用的態(tài)度——表現(xiàn)在能源利用規(guī)劃，能源開發(fā)研究，能源使用的社會(huì)立法，以及政府在能源利用之中的作用等方面，存在很大的差異。由于我國具有地大物博資源豐富的特點(diǎn)，導(dǎo)致長時(shí)間以來中國政府對(duì)待環(huán)境問題和能源問題的忽視。尤其是地方政府，缺乏宏觀社會(huì)發(fā)展的大局觀，地區(qū)之間能源壟斷成為一種常態(tài)。隨著全球能源供應(yīng)日益緊張的趨勢(shì)，我國政府在本世紀(jì)已經(jīng)逐漸將能源問題納入到宏觀視野之中，充分認(rèn)識(shí)到能源問題的重要性。

一、我國能源立法的實(shí)效問題

我國對(duì)待能源立法呈現(xiàn)慢熱的另一個(gè)原因是我國是社會(huì)主義國家，實(shí)行公有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式。反思環(huán)境能源問題進(jìn)入到立法視野的動(dòng)力，是環(huán)境問題和能源經(jīng)濟(jì)問題帶來的發(fā)展痛楚的壓力，而不是出于對(duì)能源安全、環(huán)境安全或者經(jīng)濟(jì)利益分配等壓力。我國能源主體往往是壟斷性質(zhì)的國有企業(yè)，比如中石化、中石油與中海油等能源巨頭，將國內(nèi)能源市場(chǎng)壟斷。因此在能源立法上缺少對(duì)抗政府的意見主體，導(dǎo)致立法呈現(xiàn)大而不夠具體、政府主導(dǎo)而忽略其他主體的現(xiàn)狀。同時(shí)當(dāng)前我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府還并沒有完全從“家長式”的管理之中轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。所以如果對(duì)能源利用問題進(jìn)行立法，會(huì)進(jìn)入到政府對(duì)自己進(jìn)行立法的怪圈子之中。在國內(nèi)能源市場(chǎng)之中，政府的行政力量處于絕對(duì)的支配地位。正是這個(gè)原因立法的緊迫性也就被普通的公眾忽略。這實(shí)際上是政府取代了市場(chǎng)主體，直接割裂了社會(huì)大眾對(duì)能源問題在市場(chǎng)失效的認(rèn)識(shí)。這是公有制基礎(chǔ)上的市場(chǎng)經(jīng)特點(diǎn)削弱了立法緊迫性的假象。我國目前還沒有正式的能源法，官方文件僅僅有修訂的《節(jié)能法》和能源法意見稿。前者將主導(dǎo)、監(jiān)督和責(zé)罰的權(quán)力完全交由政府，依賴政府缺乏現(xiàn)代社會(huì)對(duì)能源利用的具體指導(dǎo)作用。實(shí)際上節(jié)約能源僅僅是能源立法之中的一小部分。對(duì)于能源利用的長遠(yuǎn)、宏觀設(shè)計(jì)并沒有決定性的作用。國際社會(huì)已經(jīng)普遍認(rèn)識(shí)到能源對(duì)于國家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要性。我國相應(yīng)的立法還停留在起步的階段，明顯的是立法上的遲緩。

二、能源立法之中的監(jiān)管

(一)美國能源立法中的行政監(jiān)管

美國的能源法立法與實(shí)施，主要由美國行政機(jī)構(gòu)(Administrative Agency)實(shí)現(xiàn)。美國政府重視能源問題，專門設(shè)立一個(gè)內(nèi)閣級(jí)部門，其使命是以各種方式提供可靠的能源供應(yīng)并同時(shí)實(shí)現(xiàn)能源利用的節(jié)約監(jiān)督，我們一般稱其為能源部(DOE)。在DOE之中設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)(FERC)。美國各個(gè)州與能源問題有關(guān)的行政程序都受制于該機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)在聯(lián)邦范圍內(nèi)能源利用的高效、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。美國能源立法與執(zhí)法都積極主動(dòng)的建立了公眾參與監(jiān)管機(jī)構(gòu)機(jī)制，包括消費(fèi)者和環(huán)境保護(hù)主義者在內(nèi)的外部利益集團(tuán)也能夠接觸到監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這樣使行政監(jiān)管能夠有效的形成最佳意見。

(二)我國能源立法中的行政監(jiān)管

根據(jù)我國《節(jié)能法》“第11條國務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)節(jié)能工作的領(lǐng)導(dǎo)，部署、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查、推動(dòng)節(jié)能工作； 第12條縣級(jí)以上人民政府管理節(jié)能工作的部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，加強(qiáng)對(duì)節(jié)能法律、法規(guī)和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，依法查處違法用能行為”，我國也采取行政監(jiān)管模式。對(duì)比上文我們討論過的美國相關(guān)立法不難發(fā)現(xiàn)兩個(gè)問題。

監(jiān)督主體的一元化。在立法之中僅僅體現(xiàn)出政府作為監(jiān)管主體的存在，而不體現(xiàn)外部利益力量參與監(jiān)管決策。這樣的監(jiān)管模式很容易陷入到監(jiān)管的形式化。對(duì)于政府自身能源利用的監(jiān)管缺乏有效的外部制約將會(huì)導(dǎo)致政府監(jiān)管的失效。我們可以參考美國的行政監(jiān)管模式，積極鼓勵(lì)外部力量參與到監(jiān)管之中，而不僅僅是形式化的聽證會(huì)。監(jiān)督方式的多樣化。在公布的《能源法》(意見稿)之中，監(jiān)管部分分為：人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、獲取文件、資料、現(xiàn)場(chǎng)檢查、強(qiáng)制措施、高耗能企業(yè)信息強(qiáng)制公開、重點(diǎn)能源企業(yè)的監(jiān)管。盡管方式多樣化，但有一個(gè)共同的特點(diǎn)就是行政主體作為直接或者最終的監(jiān)管力量。根據(jù)對(duì)美國行政法監(jiān)管的對(duì)比，是否可以考慮將監(jiān)管方式固定化確定監(jiān)管責(zé)任主體，這樣有利于將監(jiān)管具體落實(shí)。在上述的監(jiān)管模式之中，資料公開，強(qiáng)制措施以及對(duì)重點(diǎn)企業(yè)的監(jiān)管分類，是否具有必要性，這樣的分類是否科學(xué)還存在值得商榷之處。

(三)立法層面的監(jiān)管混亂

我國能源監(jiān)管在立法層面較為混亂，其一大特征是法律授權(quán)的監(jiān)管主體頻繁變動(dòng)。“自1949年成立燃料工業(yè)部到1954年撤銷該部， 我國的能源管理機(jī)構(gòu)分分合合的大幕開始拉開， 迄今為止我國能源管理體制經(jīng)歷了十幾次變革， 但仍處于不穩(wěn)定狀態(tài)， 目前還在繼續(xù)調(diào)整過程中”。這樣的管理體制之下，在宏觀上不利于我國能源的利用監(jiān)督。另一方面監(jiān)管權(quán)力也相應(yīng)的分散。各個(gè)主體得到法律授權(quán)之后，在自身權(quán)力的基礎(chǔ)上設(shè)定監(jiān)督權(quán)力。因此監(jiān)督權(quán)較為混亂，權(quán)利設(shè)定之間存在諸多監(jiān)管的空白，對(duì)資源利用監(jiān)管、資源戰(zhàn)略布局造成了制度上的一些列問題。比如煤炭資源的管理和監(jiān)督。在可以查到的法律性質(zhì)文件之中，有多個(gè)部門參與管理，而這些部門之間并不是協(xié)調(diào)監(jiān)督，而是根據(jù)自身的權(quán)力只能設(shè)置，設(shè)立監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。這樣對(duì)煤炭的監(jiān)管體現(xiàn)在文件之中就是“多人管事而多人管不到”的現(xiàn)象。所謂的“九龍治煤”結(jié)果導(dǎo)致了煤炭資源利用的浪費(fèi)現(xiàn)象。現(xiàn)實(shí)中我國的能源管理的各項(xiàng)管理職能分散在國家發(fā)改委、能源局、商務(wù)部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、科技部、環(huán)境保護(hù)總局等部委或國務(wù)院派出機(jī)構(gòu)中。 而且各個(gè)能源領(lǐng)域的分工又有所不同，各部門之間局限于傳統(tǒng)的“各司其職”本位思想，有心發(fā)揮自身能動(dòng)作用而力不足以踐行，監(jiān)管稍微越位必然引起權(quán)力主體之間的不愉快。因?yàn)楦鞅O(jiān)管主體都依照法律和政策在自身的范圍內(nèi)行使權(quán)力，使協(xié)調(diào)合作成為被動(dòng)選項(xiàng)。在這種情況下立法層面監(jiān)管權(quán)力的統(tǒng)一賦予顯現(xiàn)出了客觀的必要性。

三、我國能源立法的反思

關(guān)于能源立法，不是一個(gè)可以一蹴而就的工程。我們必須首先從思想上轉(zhuǎn)變對(duì)待能源利用的態(tài)度，從整體上重視和把握能源利用在國家戰(zhàn)略發(fā)展中的重要地位。審視我國能源領(lǐng)域的立法，散布著幾個(gè)重要的立法文件——《礦產(chǎn)資源法》、《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等數(shù)部能源立法。這暗合了中國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中，根據(jù)自身的探索需要，逐漸納入到立法視野的一個(gè)立法過程。但是經(jīng)過與歐美發(fā)達(dá)國家對(duì)比之后發(fā)現(xiàn)，我國的能源領(lǐng)域立法還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠全面。這決定于對(duì)待能源利用的態(tài)度還遠(yuǎn)未提升到與能源本身重要性相匹配的高度。轉(zhuǎn)變思想重視能源戰(zhàn)略安全的重要性，是能源立法在主觀上的第一個(gè)重要課題。

其次，尋找并確定自身的能源立法價(jià)值取向。法國著名的公法學(xué)者莫里斯·奧里烏在其一百年前的著作中寫道:“只有存在足夠發(fā)達(dá)的行政制度時(shí)，才能有真正的行政法”。從性質(zhì)上來講，能源立法更多的是體現(xiàn)政治制度本身的價(jià)值取向。而實(shí)際上有些已經(jīng)陳舊的立法價(jià)值觀過多的受到政治因素的主觀影響，已經(jīng)不能夠體現(xiàn)出能源立法在我國科學(xué)的價(jià)值低位。比如我國《礦產(chǎn)資源法》第1條規(guī)定: “為了發(fā)展礦業(yè)，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)利用和保護(hù)工作，保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的當(dāng)前和長遠(yuǎn)的需要，根據(jù)中華人民共和國憲法，特制定本法。” 我國當(dāng)前的政治體制存在需要改革的地方。針對(duì)這些需要改革的部分，能源立法主體應(yīng)當(dāng)提前對(duì)這些部分進(jìn)行立法上的預(yù)判，結(jié)合自身國情和特點(diǎn)確定立法的價(jià)值取向，避免重新回到舊有的立法邏輯之中——行政力量主導(dǎo)立法價(jià)值選擇。因此需要有一大批相關(guān)的學(xué)者在這一領(lǐng)域做出科學(xué)而超前的判斷。國內(nèi)學(xué)者肖國興教授認(rèn)為，“從我國的現(xiàn)實(shí)需要看， 在立法技術(shù)上走綜合能源法之路切實(shí)可行，但應(yīng)以能源戰(zhàn)略與政策的制度設(shè)計(jì)為主”。我國能源立法其次需要明確的證實(shí)政策的設(shè)計(jì)者所秉持的價(jià)值觀選擇——是環(huán)境發(fā)展還是經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，究竟是行政本位思想占據(jù)主導(dǎo)還是科學(xué)的環(huán)境立法思想取得立法的決定權(quán)權(quán)。

最后，我認(rèn)為通過對(duì)美國能源法的比較，中國能源立法應(yīng)當(dāng)重視兩點(diǎn)。首先能源立法應(yīng)充分考慮到市場(chǎng)化的能源現(xiàn)狀和未來。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體對(duì)美國能源立法的影響正是通過市場(chǎng)主體之間的博弈達(dá)成，國家在立法之中應(yīng)當(dāng)充分考慮到具有影響能力的市場(chǎng)主體。我國政治制度與美國并不一致，在宏觀調(diào)控力量強(qiáng)大而私人領(lǐng)域的力量相對(duì)薄弱的客觀社會(huì)環(huán)境下，能源立法更應(yīng)當(dāng)考慮到市場(chǎng)因素，否則在行政力量支配之下的能源法將會(huì)遠(yuǎn)離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而陷入到計(jì)劃能源之中。其次必須明確能源法在相關(guān)法律體系之中的核心地位，嚴(yán)肅能源利用的態(tài)度，將能源法律法規(guī)的社會(huì)實(shí)效凸顯出來。一方面，當(dāng)前的能源利用主體對(duì)待能源利用的態(tài)度是松散的。另一方面，環(huán)境資源等權(quán)利受到損害，我國至今沒有明確的救濟(jì)辦法。2013年11月，環(huán)境保護(hù)法修訂案(草案)進(jìn)入三審，通過“限定”國家立法規(guī)定環(huán)境公益訴訟的訴訟主體，從“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)”一家獨(dú)大到“有條件”的允許其他全國性社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟。但是，將“環(huán)境公益訴訟資格”限定在“需要在國務(wù)院民政部門登記，要求從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上、信譽(yù)良好”，還必須是“全國性社會(huì)組織”(五條“門檻”)，“這樣‘苛刻’的要求恐怕沒有幾家組織或機(jī)構(gòu)符合”。這就間接的阻礙了環(huán)境權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。只有在享有權(quán)利的情況下，社會(huì)主體才有積極性去履行義務(wù)。如果資源保護(hù)過程中，大部分主體不享有訴訟并保護(hù)自己的權(quán)利，那么希望嚴(yán)肅對(duì)待資源立法的社會(huì)效力似乎就不合邏輯。因此，必須嚴(yán)肅的落實(shí)能源立法的法律效力，保障能源利用權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，設(shè)計(jì)可行的訴訟制度是制定能源保護(hù)制度的必要內(nèi)容。

[1]Thе 1998 Еnеrgу Роl(xiāng)iсу Асt,Рub.L.Nо.102.486;100 Stаt.2776(1992).

[2]Stеоhеn Вrrеуеr, Rеgulаtiоn аnd Its Rеfоrm, Наrvаrd Univеrsitу Рrеss, 1984.

[3]Riсhаrd В.Stеwаrd,Thе Rеfоrmаtiоn оf Аmеriсаn Аdministrаtivе Lаw,88 Наrv. L. Rеv.1667,1975.

[4][法]莫里斯?奧里烏.鄭戈,譯.行政法與公法精要[М].春風(fēng)文藝出版社,1999.

[5]張磊,黃雄.我國能源管理體制的困境及其立法完善[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版).

Study on energy legislation regulation in China -- Comparative analysis based on USA energy law

Li Nan

(Law School of Zhengzhou University, Zhengzhou Henan,450001, China)

In August 4, 1977, America through "National Energy Law" in the Carter era, the energy law has been recognized internationally as a special term. With the development of society and economy, American formed to energy production and efficiency, the national security and the environment as the core energy policy, the USA become the example of international community energy legislation management in energy legislation. China's energy law system is not complete, there is deviation between the legislative purpose and processing energy use and environmental protection. To solve this problem, we need to reconsider, position energy legislation purpose and value orientation.

USA energy law; China energy legislation; energy utilization; regulate energy

D901

A

1000-9795（2014）03-0478-02

［責(zé)任編輯：陳懷民］

2014-01-17

栗 楠（1988-），男，河南登封人，從事環(huán)境保護(hù)法學(xué)方向的研究。