市場增進理論與政府主導文化旅游產業發展——臺兒莊古城案例

邢衍棟

（中國人民銀行棗莊市中心支行，山東 棗莊 277100）

近年來，文化旅游產業在促進國民經濟發展和社會進步中的戰略性功能和綜合性帶動效應日益突出。2009年國務院發布了《文化產業振興規劃》，標志著文化產業已經上升為國家層面的戰略性產業。各地普遍將發展文化旅游產業作為轉方式、調結構的重要依托，并圍繞如何推動文化產業發展進行了大量積極探索。山東棗莊通過“政府引導、企業出資、市場化運作”成功推動了臺兒莊古城的重建，帶動了文化旅游產業的發展和資源型城市轉型。作為較成功的文化旅游開發項目，我們對臺兒莊古城重建案例進行分析，這對探討新興文化旅游項目發展規律及政府在文化旅游產業發展中的作用具有重要的理論價值。

一、文化旅游產業發展中的政府行為理論分析

文化旅游業是我國服務行業中的重要龍頭行業。與多數行業不同，文化旅游產業往往兼具公益性和商業性，且更多時候公益性色彩更為濃厚。基于較強的公共產品屬性，文化旅游產業的發展離不開政府的支持。目前，政府促進文化旅游產業發展的模式劃分主要依據政府參與市場的深度和廣度。世界經合組織旅游委員會認為政府參與文化旅游產業發展可分為三個階段：一是啟動階段，在旅游業的發展早期，各國政府為啟動產業發展，參與了旅游業的各個領域，通過建設基礎設施、旅游企業國有化運動、政府主導促銷國家形象，發揮了觸媒和催化作用。二是發展階段，隨著旅游業的增長，多種利益主體也開始投資旅游經營領域，政府通過制定法律措施、規范市場競爭秩序，推動旅游業的健康發展，起著規制與服務作用。三是成熟階段，旅游業成為國民經濟主導產業或支柱產業，政府在旅游業發展中主要扮演著協調者的角色，鼓勵企業發展，保護消費者權益，進行調控和協調工作，提高旅游業的發展質量和綜合效益，發揮著協調和中介作用。

近年來，國內不少學者對政府在推動文化旅游產業發展中的作用進行了大量研究。陳倩倩（2012）認為，文化產業的發展需要政府主導、市場運作來實現，政府的責任主要體現在運用政策引導和扶持上，應通過經濟的、法律的、行政的、道德的手段根據社會利益對文化市場進行宏觀調控。楊光（2012）認為重視文化旅游業的發展必須重視政府的作用，要大力營造旅游業發展的文化環境、市場環境、生態環境，同時，注重市場效率，發揮市場的主體作用，鼓勵社會資本參與旅游業發展。霍媛媛（2012）通過對臺兒莊古城重建案例的研究認為，政府主導下的旅游與文化創意產業共生融合模式，即通過政府戰略謀劃，從產業培訓階段就著手促進旅游與文化創意產業的融合，使得旅游產業與文化創意產業形成共同生長、融合發展的關系。目前看，多數學者對旅游產業發展中政府角色的研究主要從一般層面入手，對不同發展階段、不同類型旅游產業發展中的政府角色還缺乏深入分析，對一些成功案例模式能否推廣、適合在什么條件下推廣還沒有給出研究結論。為此，本文將通過對臺兒莊古城重建的案例分析，力圖找到不同發展階段的新興文化旅游產業發展的普適性經驗，以更好推動文化旅游產業的發展。

二、棗莊市臺兒莊古城重建的實踐

（一）臺兒莊古城重建的背景

山東省棗莊市是我國最早開發的煤礦城市之一，已有120余年開采歷史，煤炭行業長期占據全市經濟總量的80%以上。進入21世紀以來，隨著煤炭資源的逐漸衰減，棗莊市經濟結構失衡、民生矛盾尖銳、生態環境惡化等問題日趨突出，財政、就業、生態環境保護等社會矛盾的激化已成為棗莊城市發展面臨的直接壓力。資料顯示，截至2006年末，棗莊煤炭可采量不足6億噸，按年開采3000萬噸計算，不到20年棗莊將面臨“礦竭城衰”的危機。2009年3月，棗莊市被國務院確定為第二批資源枯竭型城市，也是山東首個列入“資源枯竭型”名單的城市，棗莊城市轉型已迫在眉睫。

就業是棗莊城市轉型面臨的最急迫的社會壓力。據有關部門測算，10年內棗莊將有20萬人需要轉崗，加上現有下崗工人14萬，短期內棗莊社會就業壓力將急劇飆升。在認真考察后，棗莊市委市政府決定將發展文化旅游業作為城市轉型的重要戰略選擇。據國家旅游局測算，旅游產業每增加一個直接就業機會，將增加社會就業五到七個；且文化旅游業依托自然人文資源，具有產業關聯度高、環境能耗小、可持續發展能力強的獨特優勢和永續發展潛力，這些方面都是棗莊城市轉型最為關鍵、有效的發展方向。文化旅游產業發展成功與否已成為決定棗莊城市轉型的關鍵。

豐富的旅游資源稟賦是發展文化旅游業的基礎。與周邊濟寧、徐州等地市相比，棗莊旅游資源無論在知名度還是在文化底蘊方面仍顯不足，如何打造出具有棗莊特色的文化旅游品牌成為棗莊文化產業發展面臨的一項重大課題。為此，棗莊市對全市旅游資源情況進行了專項摸底。在調研中發現，棗莊市不僅擁有臺兒莊大戰紀念館、臺兒莊古城等歷史遺跡保護良好的人文景觀，微山湖紅荷濕地、抱犢崮、熊耳朵山、嶧城石榴園等風景秀麗的自然景觀也不勝枚舉，棗莊市并非缺乏旅游資源，而是缺乏對旅游資源的開發、整合和包裝宣傳，多數旅游資源“待字閨中”而無人相知。特別是作為一座歷史悠久的運河名城，臺兒莊經歷近2000多年發展，在明清時期達到繁榮頂峰，并在清乾隆年間獲得“天下第一莊”的美譽。盡管這座美麗古城毀于1938年抗擊日寇的臺兒莊大戰炮火，但至今仍保留著京杭運河上唯一的一段古運河河道和13個明清時期的古碼頭，完整的運河風貌、暢通的水系系統，以及堤、岸、壩、門、口等各色遺存，纖夫村等“活著的運河特色生活”也是臺兒莊獨一無二的資源優勢。作為南北文化的交匯地，臺兒莊顯示出較強的多元性、包容性和開放性，運河文化、宗教文化、城邦文化等多種文化相互融合形成了一種“五方雜處”的鮮明地域文化特色。另外，臺兒莊還因是中國八年抗戰史上第一次正面大捷的發生地而聞名中外，被列為全國百個紅色旅游景區。在充分調研論證的基礎上，棗莊市委市政府認為，基于豐富的旅游資源和良好的社會知名度，應將臺兒莊古城重建作為推動棗莊文化旅游產業發展的主要突破口，并以此帶動棗莊城市轉型。

在文化旅游產業發展日益受到重視、市場日臻成熟情況下，臺兒莊古城重建面臨著有利的政策及市場條件。2009年，中央臺辦批準全國首家海峽兩岸交流基地設在臺兒莊古城，通過臺兒莊古城重建，打造中國第一座二戰城市紀念地，對促進對臺工作、凝聚民族精神無疑具有重要的歷史價值和現實意義。另外，臺兒莊古城區位及市場條件優越，臺兒莊150公里半徑內擁有4個機場、三大港口，隨著京滬高鐵的開通，國內旅游市場主要客源輸出地京津城市群和長三角城市群與棗莊的距離被進一步縮短，山東省內文化休閑消費市場需求也在穩步提升，臺兒莊古城重建具有較好的市場基礎。在充分考察論證的基礎上，2009年，棗莊市政府開始啟動了臺兒莊古城重建工作。

（二）臺兒莊古城恢復重建的歷程

作為棗莊城市轉型的重要依托，棗莊市高度重視臺兒莊古城重建項目。為此，臺兒莊古城重建聚集了百位國家頂級文史專家和古建專家歷時一年繪制了6000余張設計草圖，并集中了百余支國內最好的古建隊伍，使復原的古城最大限度地接近本原和真實。根據規劃，臺兒莊古城首期工程投資預算9.80億元，二期工程投資預算20.06億元，總投資預算29.86億元。由于項目投入大、風險高，在市場化運作初期，民間資本對介入該項目缺乏積極性，資金實力雄厚且具有政府背景的國有資本無疑成了推動古城重建的最佳選擇。為此，棗莊市政府按照“政府引導+企業出資+公司運作”的模式，引導轄內7家國有大型煤炭企業共出資50萬噸煤折價4億元，入股成立了棗莊市臺兒莊運河古城投資股份有限公司，牽頭負責臺兒莊古城恢復重建工作。為做好古城重建的相關配套工作，棗莊市政府還先后成立了古城房地產投資有限公司、古城園林古建有限公司、古城旅游發展有限公司等法人企業，分別負責古城用地拆遷及相關房地產開發、古城建設和綠化、古城旅游開發等工作。

為推動臺兒莊古城項目建設的順利進展，除臺兒莊運河古城投資股份有限公司4億元注冊資本金外，省、市、區等各級政府還分別以財政轉移支付等方式給予支持。資料顯示，省級以上財政先后為臺兒莊古城撥付扶持資金2.43億元；臺兒莊區財政局為臺兒莊古城重建撥款800萬元，提供周轉金1.18億元，累計提供區級市政設施投資1.8億元。另外，棗莊市財政2012年至2016年每年還安排2.2億元市級財政作為文化產業發展專項資金，支持文化產業發展。基于良好的市場預期及隱性的財政擔保，各金融機構普遍加大了對臺兒莊古城重建的信貸投入。在農業發展銀行率先對古城重建發放貸款7億元后，各銀行已累計為臺兒莊古城項目發放貸款15.9億元，截至2013年末，相關配套貸款余額13.9億元，為臺兒莊古城重建提供了有力的資金支持。在古城重建后期，為滿足古城內商戶多樣化信貸需求，各金融機構還按照“一類一品、一企一品”原則先后推出了無形資產抵押貸款、門票收費權抵押貸款、非物質文化遺產產業化貸款、旅游船抵押貸款等金融創新產品，為古城的商業化運行提供了有效的資金支持。

在完成古城的基建后，為推動臺兒莊古城項目盡快步入運作正軌，棗莊市政府加大了招商引資力度，力圖將其打造為“文化古城”、“休閑古城”。目前，古城內有稅史、私塾、驛站、奏折、票號等100多個專題博物館、展示館，引入了柳琴戲、運河大鼓、魯南皮影、伏里土陶、曹縣面人等30多個非物質文化遺產，積淀了深厚的傳統文化底蘊。古城內的酒吧，臨河而筑，客人在古香古色的房間里可以斗酒說唱、隔岸對歌；古城內的商鋪，“一店一品”，產品都是具有傳統、民族、地域特色的手工藝品。通過文化植入突出了古城文化特色，大大增強了古城對游客的吸引力。在古城項目建成后，如何迅速擴大景區知名度、積聚人氣成為臺兒莊古城項目運作成功與否的關鍵。為此，棗莊市財政局先后為臺兒莊古城建設撥款7000萬元在全國范圍內開展大規模廣告宣傳，棗莊市政府也專門成立了以市長擔任組長的“二日游活動”領導小組，按照距離遠近、人口總量、交通狀況及經濟總量、消費能力等指標，將全國66個主要客源城市細分為三級客源市場，進行有針對性的宣傳促銷，以臺兒莊古城為龍頭的“江北水鄉、運河古城”的旅游品牌日益響亮。

（三）臺兒莊古城重建的社會經濟效應

基于共同的文化基因（運河文化、大戰文化、宗教文化和城邦文化），棗莊市通過臺兒莊古城的重建強化了旅游與文化產業的融合，旅游產業與文化創意產業共生關系進一步強化，并直接帶動了第三產業的發展。2010年，臺兒莊古城榮膺新世紀“齊魯文化新地標”榜首；國慶黃金周7天接待游客25萬人次，超過蓬萊閣、泰山、“三孔”山東三大傳統景區游客人數的總和。目前，棗莊市已形成以臺兒莊古城為龍頭，以棗莊二日游為依托的旅游品牌，全市旅游及相關行業從業人員10萬余人；服務業新增就業人員7萬人，占全市新增就業人員的80%以上。目前，臺兒莊古城已建和在建五星級酒店5家，2010年，全市三產投資增幅32.7%，是二產投資增幅的2倍；三產投資占規模以上投資的比重達到42%；服務業提供稅收占地方稅收的比重為42.6%，臺兒莊古城重建對棗莊城市轉型的帶動效應已初步顯現。

三、政府主導文化旅游產業發展的經濟學分析

市場增進理論認為，“協調失靈”問題比“市場失靈”更具根本性，也更寬泛，政府的作用之一是補充培育民間部門的協調次序。作為與經濟體系相互作用的一個內在參與者，政府的作用代表了一整套的協調連貫的機制，其職能在于促進或補充民間部門的協調功能。在政府與市場重疊的中間區域，政府可以運用相機性租金、金融約束等引導民間部門的協調與合作，以增強民間部門解決市場失靈的能力，這可以較好地對臺兒莊古城重建中政府角色進行詮釋。

（一）啟動和培育旅游市場

在旅游市場發展初期，用于保證市場有效運作的制度是比較弱甚至是缺失的，而民間部門對經濟的協調能力有限，政府部門以行政、經濟等手段推動市場發展往往是必要而高效的。臺兒莊古城重建是一個龐大、復雜的系統工程，僅一期工程預算近10億元，除巨量資金投入外，古城重建還涉及房屋拆遷補償、古城規劃、招商引資等諸多現實問題。2008年以來，古城區域累計動遷居民5000多戶，拆遷面積達56萬平方米，在缺乏政府支持情況下，民間部門進行拆遷、重建的成本是相當高的。與民間資本相比，具有政府背景的國有資本在項目建設過程中將得到地方政府的全力支持，政府可充分調動其掌握的行政、政策、經濟等各類資源推動項目建設的順利開展。在古城招商過程中，具有政府背景的招商團隊也較民間資本更具權威性，更容易獲取投資商信任而提升招商效果。在旅游市場的培育上，與鳳凰古城、平遙古城等景點相比，臺兒莊古城缺乏先發優勢，在項目建設之初知名度較低，游客來源少，需要投入大量資金進行宣傳推介。與民間資本相比，政府部門除擁有更為強大的財力保證外，還可以充分調動自己擁有的各類行政、人脈等資源。為推動臺兒莊古城營銷，除成立由市長任組長的“二日游活動”領導小組外，棗莊市還組織了由副市長和各部門領導帶隊的旅游促銷團隊，舉全市之力進行集中營銷，大大提升了市場營銷的針對性和有效性，加快了市場培育進程。

（二）提供公共產品與服務

作為公共物品的生產者、提供者、安排者，與企業相比，地方政府具備降低交易費用、提高解決問題效率的優勢。政府部門可以運用公共財政手段提供公共產品和服務，憑借法律上的保障、經濟上的支持、政策上的制定來主導文化旅游市場的發展，以彌補旅游市場自我發展的不足和缺陷。在臺兒莊古城案例中，地方政府除直接推動臺兒莊古城的保護、開發、建設外，還負責編制古城恢復重建規劃，指導古城運營管理、文化遺產保護和治安管理工作，研究制定古城開發管理的發展規劃和年度計劃。如將這些完全交由民間資本進行市場化運作，必然導致其對古城資源的過度開發，降低古城發展的商業可持續性。另外，由于公共產品與服務具有非排他性、非競爭性和外部性，難以阻止“搭便車”行為，對民間資本而言，其對公共產品的納什均衡供給將小于帕累托最優供給量。而地方政府基于促進區域文化旅游產業發展的全局考慮，其對公共產品與服務的供給將是有效率的，且供給的規模將大于民間部門直至達到最佳投入量，這有利于最大程度發揮文化旅游產業發展對區域經濟的帶動效應。

（三）促進文化旅游產業相關資源融合

當前，大量的經濟金融資源仍被政府部門所掌控，而單純利用政府配置金融資源的效率又很低，銀行制度的介入較好整合了政府與市場的關系，并提高了金融資源配置效率。在臺兒莊古城重建的過程中，金融介入的模式可以概括為“政府選擇項目入口（即重建臺兒莊古城）→金融介入孵化→實現市場出口（古城實現商業化運作）”，其中“金融的介入孵化”最為關鍵。在臺兒莊古城項目建設之初，投資項目主體自身幾乎沒有現金回流，完全依靠國有資金、財政投入和政府的信用經營很難保證古城投入的連續性。在地方政府的介入下，基于良好的市場預期和隱性的財政擔保，銀行資金安全性得到了較好保障，這為金融介入提供了契機。自2008年起，農業發展銀行棗莊分行已累計為臺兒莊古城重建投入7億元信貸資金。在政策性金融支持下，臺兒莊古城逐漸完成重建并成長為獨立、成熟的市場主體，在標準化金融市場或金融機構的融資能力大大提高，金融機構對臺兒莊古城的信貸投入將在政策性金融“過渡”后找到一種新的金融均衡，這為金融支持古城的商業化運作提供了一個新突破口。而在古城項目運作成熟后，金融機構對古城項目支持的潛能將得到完全釋放，對古城的信貸支持對象也開始由古城本身轉向圍繞古城發展的各類私人部門，適時推出了文化創意預售版權質押貸款、非物質文化遺產產業化貸款、無形資產抵押貸款等多種金融創新產品，全方位、多層次的文化產業金融服務體系逐步完善。

（四）確立和維護文化旅游市場規則

在臺兒莊古城重建案例中，地方政府作為與經濟體系相互作用的一個內在參與者，通過相機性租金的提供為民間資本介入提供了長期激勵。為加強對臺兒莊古城的保護管理，2013年山東省出臺了《臺兒莊古城保護管理條例》，從制度、機制上對臺兒莊古城的規劃、管理進行規范。為避免對臺兒莊古城的過度開發，除要求臺兒莊古城保護管理機構對經營場所和經營活動進行合理布局、總量控制外，重點加強了對臺兒莊古城的非物質文化遺產和民間手工藝產業的保護，這有利于推動古城商業集群的產生和產業發展。這種對古城規劃和商戶經營的保護將對入駐古城的商戶提供一種相機性租金，古城內商戶可以憑借對古城商業開發的限制性獲取商業保護甚至壟斷性商業地位，這種租金對商戶而言是明顯有利可圖的。如入駐商戶不按相機性租金行事將被剝奪租金機會，這就是政府的“專利權”。地方政府通過締造“專利權”——相機性租金創造了租金機會，這一機制將對商戶構成一種長期激勵，在保護古城不被過度開發的同時，也有利于推進古城項目的盡快成熟和集群化發展。

（五）政府部門在文化旅游產業發展中的行為邊界

在臺兒莊古城案例中，政府的作用并不是對市場的簡單替代或盲目補充，政府與市場的關系存在不同的組合方式和作用邊界。而這個邊界是由邊界收益等于邊界成本的均衡點決定的，這個均衡點決定了政府或市場發揮作用和調解職能的邊界或范圍。臺兒莊古城的規劃、建設和成長階段，政府在推動其商業運作方面具有明顯的效率優勢。而在臺兒莊旅游市場逐步步入正軌后，臺兒莊古城開展商業化運作的條件已經成熟，特別是以高端品牌的餐飲、客棧、酒吧、旅游商品和非物質文化遺產為主布局古城業態也已形成，重點打造的“百廟、百館、百業、百藝”實現了文化遺產的活態傳承，且已被評為國家級非物質文化遺產博覽園，臺兒莊古城的商業化運作已步入良性循環，以市場為主對資源進行基礎配置可以充分發揮市場的自發調節作用。

四、簡要結論

（一）在新興旅游市場發展特別是旅游產業發展初期，政府的行政推動在培育市場方面往往比市場本身更具效率優勢，這為政府介入文化旅游產業發展提供了政策依據。政府的作用除了提供文化旅游產業發展所需合理規模的公共產品與服務外，更多的是體現為一個“協調者”和“參與者”，通過自己的協調來協助民間部門發展，以此來解決市場失靈。

（二）政府組織優勢與銀行融資優勢的結合為金融介入旅游市場提供了契機。臺兒莊古城項目的實施過程也是旅游市場不斷形成、成熟的過程，金融機構對臺兒莊古城的信貸投入將在政策性金融“過渡”后找到一種新的金融均衡，為金融支持古城的市場化運作提供了一個新突破口。而政府對旅游項目相機性租金的提供不僅可以為旅游項目提供保護性開發，更重要的是為商業實體提供了租金機會，有利于增加其投資收益。政府應充分利用相機性租金推動旅游市場的盡快成熟。

（三）地方政府應準確把握旅游產業發展中政府行為邊界。政府與市場的邊界是由邊界收益等于邊界成本的均衡點決定的。在旅游項目發展成熟后，開展商業化運作的基礎已經完備，政府應主動退出，將精力放在彌補市場不足、解決市場無法解決的問題上來。

[1]王東.珠海市政府主導旅游產業發展戰略研究[D].吉林大學博士學位論文，2012.

[2]霍媛媛.以旅游和文化產業融合發展推動城市轉型[D].山東大學碩士學位論文，2012.

[3]張杰等.政府的市場增進功能與金融發展的中國模式[J].金融研究，2008，（11）.

[4]青木昌彥等.東亞經濟發展中政府作用的新詮釋[J].經濟社會體制比較，1996，（5）.