評深圳市碳排放權交易相關規定之進步與不足

朱 玲 夏少敏

（浙江農林大學法政學院，浙江臨安 311300）

1992年聯合國政府間談判委員會通過了全球首個以控制溫室氣體排放，遏制氣候變暖為目的的國際公約——《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC) 。該公約明確規定：對于發達國家，要求其率先采取減排措施；對于發展中國家，須綜合考慮其經濟水平和基本國情，即遵循“共同而區別”原則。目前，我國已成為第一大溫室氣體排放國，排放總量超過經濟發展水平遠高于我國的美國，因此，愈來愈多的國家要求我國承擔減排義務。為落實“十二五”規劃關于建立國內碳排放權交易市場的要求，十八屆三中全會明確提出“實行資源有償使用制度和生態補償制度”，碳排放權交易試點已在廣東省、湖北省、北京市、天津市、上海市、重慶市和深圳市初步建立。2010 年中國政府提出了國內溫室氣體減排的目標，并在 2011年德班氣候變化大會上承諾愿意有條件接受2020 年后的量化減排協議。①聚焦德班氣候大會:中國愿有條件承擔減排義務［EB/OL］.( 2011－12－07)［2012－01－07］.http:∥www.ccgp.gov.cn/jrcj/gjcjyw/201112/t20111207 _1914852.shtml.2013年全國首部碳排放管理地方法規《深圳經濟特區碳排放管理若干規定》的出臺和《深圳碳排放權交易管理暫行辦法》的公布，標志著深圳特色碳交易法律制度體系的形成。

一、 《深圳經濟特區碳排放管理若干規定》的基本制度

“綠色低碳”是深圳經濟特區新時期的顯著標志和亮麗名片，“總體設計，分布實施”是深圳碳交易市場建設和市場監管遵循的基本原則。《深圳經濟特區碳排放管理若干規定》主要涵蓋了以下制度：碳排放權管控制度、配額管理制度、抵消制度、交易制度、第三方核查制度。

（一）碳排放管控制度

碳排放管控制度是指，具有碳排放控制權力的管控單位積極履行職責，對重點碳排放企業的碳排放量予以管理控制，合理地控制能源消費總量，以達到節能減排的目的。根據《深圳市碳排放權管理暫行辦法》的規定，納入碳排放管控體系的對象包括：1.年碳排放總量5000噸二氧化碳當量以上的企事業單位；2.建筑面積20000平方米以上的大型公共建筑和10000平方米以上的國家機關辦公建筑；3.自愿加入并經主管部門批準納入碳排放控制管理的企事業單位或建筑；4.主管部門指定的其他企事業單位或建筑。對于其他的非重點排放企業，鼓勵其自愿加入碳排放管控體系。

（二）碳排放權配額管理制度

“正義是社會的首善。”②趙志華.從倫理維度看羅爾斯的正義論[D].重慶:西南大學,2006.配額分配是碳交易市場高效良性運轉的基石，是碳排放權交易流轉的前提。深圳市配額分配采用無償分配模式和有償分配模式。比較醒目的一點是，《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》規定，在2013年——2015年第一個交易期內，無償分配的配額須占總配額的90%以上。深圳要求采取拍賣方式出售的配額數量低于當年度配額總量的3%。納入碳排放管控體系內排放企業單位必須在其特定的碳排放額度范圍內進行排放。碳排放權交易主管部門對碳排放額度的確定，應以總量控制為前提，以公正公平原則為指導，謹遵合理科學的理念，綜合考慮國家政策、產業結構、行業屬性及碳排放量等因素。

（三）碳排放抵消制度

碳排放管控單位可以利用經市政府碳排放權交易主管部門核查認可的碳減排量（以下統稱核證減排量）抵消其一定比例的碳排放量。核證減排量的來源、范圍、類別以及抵消比例等由市政府另行規定。①碳交易網.深圳經濟特區碳排放管理若干規定全文細則[N].深圳商報,2012-11-10.

（四）碳排放權交易制度

碳排放權交易包括碳排放配額交易和核證減排量交易。在管控對象明確，配額分配明晰的條件下，碳排放配額、核證自愿減排量和經過碳排放權交易主管部門批準的其他交易品種為深圳市碳排放權的交易品種；電子競價、定價點選、大宗交易、協議轉讓等方式為深圳市碳排放權的主要交易方式。碳排放權交易是一項復雜的系統工作，牽扯到多個主體、多個部門，從而需要有一個良好的信息溝通和工作協調平臺來落實提高政策的實施效率。②周文波,陳燕.論我國碳排放權交易市場的現狀、問題域對策[J].江西財經大學學報,2011(3):17.深圳市碳排放交易所統一負責交易清算和交收，是深圳市碳排放交易的平臺。交易就意味著風險，所以交易監管、風險的防范警示以及價格機制等制度亟需建立抑或完善。

（五）第三方核查制度

第三方核查機構主要是對重點排污單位為申請碳排放配額而提交發改委的碳排放報告和報告數據進行審查，拆穿、避免排污單位虛報、謊報，確保排放報告數據的真實性。核查的范圍較廣泛，主要集中在以下幾個對環境資源損害嚴重的行業，熱力生產供應，火力發電、水泥制造、石化生產等領域。為保障碳排放權交易機制的高效運作，碳排放交易的有序進行，碳排放權交易核查機構的職能需科學、公正的展開。為保證碳排放權交易的公平公正，《深圳經濟特區碳排放管理若干規定》引入了第三方核查制度，明確規定了處罰方式（排放量超出排放配額的單位企業，以3倍的市場價予以處罰）。此外，鑒于第三方核查機構職能的特殊性和使命的重要性，對其核查工作的評估至關重要。所以，建立第三方核查機構信用評級體系已提上議程。

二、 深圳市碳排放權交易相關規定之進步

《深圳經濟特區碳排放管理若干規定》的正式出臺，使得我國碳排放權交易的的許多法律困惑得到突破性的進展。《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》相較于之前公布的上海、廣東、湖北的管理辦法在配額管理、量化報告、核查與履約、登記、監督管理等方面規定的更為詳盡，操作性更強。

（一）設計了“四種類型，三個板塊”的碳排放交易體系

“四種類型”指的是管控工業直接碳排放、工業間接碳排放、建筑碳排放和交通碳排放四種溫室氣體排放類型。“三個板塊”就是“四種類型”形成的工業、建筑和交通三個獨立運行的交易板塊。該碳排放權交易體系的設計將工業、大型公共建筑業和公共交通納為管控對象，以達到節能減碳的要求，應對氣候變化保護環境。另外，“準控排單位”是深圳市碳排放管控體系在管控對象上的一大特點，其他試點均無此規定。若某企事業單位在特定的區域內年碳排放量在3000噸——5000噸范圍內，則該企事業單位被稱為準控排單位。與控排單位相同，準控排單位亦要實行碳排放強制報告制度，同樣具有量化、報告以及核查的義務。準控排單位的這種強制規定，將更多的排污單位列為了管控對象，擴大了碳排放交易主體的范圍。

（二）開啟了企業碳排放核查的先例

第三方核查機構是碳減排監管以及碳排放權市場順利運行的重要制度安排。在碳排放權初始分配法律關系中，由于二者主導價值側重點不同，因此實施主體與接受主體之間存在較大摩擦。第三方核查機構對排污單位的碳排放報告進行核查，遵循獨立原則、公正原則和保密原則，通過對實施主體權力的制約來保護處于弱勢地位的接受主體的權利，以促進初始分配公平這一核心價值得到更好的實現。第三核查機構自身的獨立性，使核查報告的可信度有所保證，排污企業的利益得到保護，公眾的知情權得以實現。建立獨立的第三方核證機構，形成較完善的統計、監測、核查體系和監管制度等，確保碳交易產品減排量的真實可信。①碳交易面臨“三重門”［EB/OL］.( 2011－11－21)［2012－02－05］.http:∥news. 163.com/11/1121/00/7JBGNKJH00014AED.html.

（三）碳排放權初始分配方式的靈活化

碳排放權交易制度主要由污染物總量控制制度、碳排放權初始分配制度和碳排放權交易制度構成，初始分配是保證碳排放權交易順利展開的基礎。那么，怎樣的分配方式才能使得碳排放權交易公平且高效的進行呢？《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》明確指出，深圳市配額分配分為有償分配和無償分配兩種方式。無償分配的配額根據排污單位的歷史排放量、在所處行業中的排放水平和未來生產活動產出等因素來確定。主管部門在每年第一季度向控排單位簽發無償分配的配額。無償分配和有償分配這兩種分配模式均有其不可避免的缺陷：無償分配模式與“污染者付費原則”相悖，且由于分配機制自身的問題極易出現行政權力的濫用，“尋租”現象的頻現，從根本上造成了碳排放權交易市場的扭曲；有償分配符合“污染者付費原則”的理念，但是由于大小企業資金、競爭實力的懸殊，大企業利用自身的實力優勢對小企業進行市場打壓，長此以往使得小企業在市場中難以生存。拍賣也會使政府的管理難度增加，由于較之一次性的分配來說，拍賣次數會很多，這樣會增加政府的管理成本。②饒蕾,曾騁,張發林.歐盟碳排放交易配額分配方式對我國的啟示[J].環境保護,2009(9).隨著碳排放權交易的逐步發展，碳排放權交易市場的逐漸成熟，深圳市將無償分配和有償分配靈活地結合起來，使得分配方式不再單一。既遵循了環境法中“污染者付費”原則的理念，又保護了小企業的發展權；既促進了政府和市場間的相互溝通相互聯系，又實現了二者的相互平衡相互制約。需要強調的是，采用拍賣、定價出售等市場化政府經濟行為的有償分配方式還是要反映政府意志的主導性，這是由我國碳排放權交易市場的不成熟和交易制度的不完善所決定的。

（四）政府可調控碳排放市場價格

《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》規定，為防止碳市場出現較大幅度的價格波動，影響碳交易市場的正常運作。深圳市建立了兩種配額價格調控機制：一種是市場調節儲備配額制度，即當配額的市場價格達到一定高度時，政府為了維持價格穩定抑制價格快速上漲，將以固定價格向市場提供一定數量的配額，該配額的量亦是固定的；另一種是配額價格保護機制，即當配額的市場價格低到一定程度時，政府為了提高配額價格抑制價格急速下跌，將以固定價格從市場中回收買入一定量的配額。從上述兩種配額價格調控機制可以看出，政府是可以對碳市場的價格進行調控的。深圳市每年作為市場調節儲備配額和回收買入的配額數量的上限分別為年度配額總量2%和10%。循環經濟和節能減排專項資金、配額有償分配的收入、控排單位超額排放的罰款與社會捐贈是配額保護價格機制的主要資金源泉，是碳交易市場穩定調節資金。這部分資金，除了用于進行碳排放市場價格調整之外，在支持企業減排活動、資助市場服務機構以及推進碳排放權交易管理等方面也起到了一定的積極作用。

三、 深圳市碳排放權交易相關規定之不足

（一）交易主體的界定過嚴

環境權是一種基本人權，人人生而有之。碳排放權屬于人權這一范疇，一直以來被忽視，人類呼吸排出二氧化碳這一生理機能從根本上決定了碳排放權是一項基本人權。《深圳經濟特區碳排放管理若干規定》和《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》均將深圳市重點碳排放企業及重點碳排放單位確定為碳交易市場主體，這間接地否認了自然人與生俱來的碳排放權交易主體資格，也阻礙了并非以追逐經濟利益為目的的環保組織、環保投資者根本價值的實現。對交易主體——控排單和準控排單位的限定，就像一道無形的墻將一部分碳交易參與者隔離在外，這不利于碳排放權交易市場的健康發展。

1990年的美國《空氣清潔法》修正案、2002年的澳大利亞《電力供應法案》修正案早已將自然人和其他環保組織納入了碳排放權交易主體。2010年1月28日，北京環境交易所在我國開啟了個人碳交易的先河，自然人可以在環交所以35元每噸的價格購得碳減排指標，建立個人綠色檔案。借鑒國外的經驗，結合國內的實情，筆者認為：深圳市對碳排放交易主體的范圍應予以加寬，將自然人和其他組織納入碳排放管控體系。同時，環境行政主管部門必須依法依職權對碳排放交易主體的資格進行嚴格的審查。

（二）無償分配的配額量過大

《深圳市碳排放權交易管理暫行辦法》規定了兩種配額分配方式，即無償分配和有償分配。這兩種分配方式的結合打破了一直以來初始分配方式單一的瓶頸，但是，首個交易期內占配額總量90%的無償分配配額量，對碳排放權初始分配的公平和效率有一定的負面影響。無償分配，是環保部門在法定權限內將區域內的環境容量按照一定的標準和程序分配給排污主體的方法。企業通過無償分配零成本獲利，刺激了其節能減排的積極性，進而增強了碳減排的可實施性。毋庸置疑，該模式與環境法基本原則“污染者付費原則”相背離。在分配過程中，由于分配機制的不嚴密，使得行政權力的自主擴張，行政權力的濫用和“尋租”現象出現，初始分配的公平性較難得到保證。而《深圳市碳排放權管理暫行辦法》的無償分配配額量達90%之高，基于無償分配的內在固有缺陷。

在全球氣候變暖的大環境下，我國的年平均氣溫也處于上升通道中，預計到2020年，我國的年平均氣溫將比2000年時高出1.3℃—2.1℃，到2050年將再升高1℃—1.2℃。①國家發展與改革委員會.中國應對氣候變化國家方案［EB/OL］.(2009－12－20)［2010－03－10］.http:∥www.ccchina.gov.cn/WebSite/CCChina/Up File/Fi1e189.pdf.深圳作為“兩省五市”碳排放權交易試點中最早啟動的試點，其政策設計具有鮮明的地域特征。2014年，重點排放企業以及大型公共建筑的碳排放量占深圳市碳排放總量的40%。隨著碳排放交易市場的啟動，碳排放信息管理系統的建立、總量控制目標的確定、市場監管的加強以及交易系統規則的評估都應當與其保持同步，并且盡可能地將新能源公共交通的碳排放納入碳交易體系，以滿足時代的發展需求。碳排放權交易的各項制度的有效實施，碳減排對象隊伍的不斷壯大，交易品種的不斷豐富，交易涵蓋區域的不斷擴大，爭取早日形成制度健全、管理規范、兼具開放性、示范性和有效性的碳排放權交易市場。最終構建具備中國特色、輻射影響全國的碳排放權交易體系。■