淺析建設新型城鎮化面臨的問題及對策

李仙子

（中國人民銀行延邊州中心支行，吉林延吉 133000）

一、吉林省延邊州城鎮化發展現狀

（一）城鎮化水平較高，比全國平均水平高出15個百分點

2012年，吉林省延邊州戶籍總人口為218.21萬人，其中，農業人口69.87萬人，占總人口的32.02%；非農業人口148.34萬人，占總人口的67.98%。以人口學角度講，延邊州城鎮化率由2005年的64.73%到2012年達到67.98%，比全國平均城鎮化率52.3%高出15.3個百分點，比吉林省平均城鎮化率53.70%高出14.2個百分點。

而且，延邊州轄內八個縣（市）城鎮化率均超過全國平均城鎮化率52.3%的水平，其中，延吉市的城鎮化率最高，達86%；安圖縣城鎮化率最低，為53%，但也超過全國平均水平。

（二）加大城鎮基礎設施建設，城市化功能進一步增強

近年來，延邊州不斷加大城鎮基礎設施建設力度，增強城市化功能。2012年，延邊州完成城鎮固定資產投資535.6億元，比上年增長28.1%，其中，環境和公共設施管理業投資72.3億元，比上年增長61.5%，超過城鎮固定資產投資增速33.4個百分點。自2005-2012年七年間，城鎮固定資產投資由91.68億元增加至544.31億元，增長約5倍多；其中，環境和公共設施管理業投資由4.17億元增加至71.54億元，增長16倍以上。

隨著城鎮建設特別是基礎設施的投資力度加大，中心城鎮和小城鎮道路、公共交通、水電氣供應、網絡覆蓋、教育、醫療、衛生、環境保護等城鎮市政基礎設施設施不斷完善，城市面貌發生了巨大變化。

（三）整合延龍圖三市資源，擴容延吉市中心城市建設

自2006年延邊州政府提出以“推進延龍圖一體化發展、建設中心城市的戰略”后，整合延吉、龍井、圖們三個城鎮資源，加快了延吉市中心城市建設步伐。

截止目前，延龍圖一體化實現突破。金融、固話同城運行，開通延龍公交，整合有線電視網絡，朝陽川鎮和州屬新興工業集中區劃入延吉市，延吉西部新區開發啟動，三市建設發展納入統籌規劃，“一核、兩級、三支點”的圖們江區域城市群架構初步形成。延吉-龍井一級公路市政化改造工程已通車，延吉大橋、延吉中環路三期、延吉西出口等重點工程建設順利推進，部分工程已交付使用。

（四）以實現“8個同城”入手，加快小城鎮建設步伐

按照中小城鎮協調發展的原則，以大帶小、以城帶鄉、以鎮帶村、以點帶面的城鄉協調發展框架基本形成，積極構建中心鎮為骨架的城鎮體系，加快了8個小城市發展步伐。加快吉琿客運專線建設,琿春市、汪清縣城市污水處理工程現已投入使用。進一步抓好城市保障性住房和廉租房建設，加快城市棚戶區改造進度，以老城區為重點，完成部分城市供熱、供水、供電管網改造，完善城市垃圾、污水處理設施，增強城市功能，提升了城市綜合承載能力，傾力打造宜居城市。

（五）經濟較快發展，提高城鎮居民收入，改善生活水平

隨著特色城鎮化進程的快速推進，有力推動延邊州經濟社會持續快速健康發展。全口徑財政收入由2005年的32.3億元增加至2012年的314.1億元，七年間累計增幅3倍多；城鎮居民可支配收入由2005年的8185元增加至2012年的22013元，七年間累計增幅1.68倍。

1、城鎮居民收入高于全省平均水平。2012年延邊州城鎮居民人均可支配收入比吉林省城鎮居民人均可支配收入20208元高出1805元延邊州城鎮居民恩格爾系數（30.2%）比吉林省城鎮居民恩格爾系數35.3%低5.1個百分點。

2、城鎮居民消費水平提高，生活質量明顯提升。2005-2012年七年間，城鎮居民人均消費性支出由5630元增加至16956元，增長2倍多；人均住房面積由每人21.25平方米增加至33.56平方米；每百戶城鎮家庭擁有電冰箱由28臺增加至96臺；擁有洗衣機由57臺增加至94臺；擁有熱水器由1臺增加至90臺。

（六）城鎮就業容量擴大，有效緩解了就業壓力

隨著城鎮化的不斷推進和二、三產業的快速發展，城鎮就業功能不斷擴大，城鎮化建設對就業貢獻度穩步提高。2011年城鎮就業人口53.9萬人、2012年城鎮人就業人口60.4萬人；2013年11月末，就業人口66萬元。

城鎮就業容量擴大，有效地緩解了城鎮就業壓力，在城鎮人口大幅增加的同時，失業率保持平穩下降態勢，2011年延邊州登記失業率3.82%、2012年登記失業率2.89%。

二、延邊州在推進新型城鎮化過程中面臨的主要問題

（一）產業結構升級較慢，對城鎮化拉動作用有待提升

實現城鎮化不是簡單的城鎮人口增加，而是城鎮的產業快速發展帶動人口流入與就業。從工業化和城鎮化的一般規律看，技術進步和產業結構升級會促進經濟發展，消化和吸收農村剩余勞動力。但延邊州產業競爭力不強，對城鎮化的拉動作用不明顯，無法創造和吸引就業崗位，而且，目前延邊邊州農業現代化和產業化水平不高，對城鎮化推動有限，難以使更多的農村人口成為真正的城市市民。

從三次產業對就業的吸引看：2012年末，第一產業從業人員占比為39.6%，比2005年下降15.1個百分點；第二產業從業人員占比為19.9%，比2005年提高3.9個百分點；第三產業從業人員占比為50.4%，比2005年提高11.1個百分點。這說明，自2005年以來，延邊州第三產業發展較快，緩解了城鎮就業難的問題，但從第三產業產值比重看，其發展明顯落后于第二產業發展。

從延邊州產業結構看，仍以第二產業主導，第三產業發展仍較緩慢。2012年末，延邊州生產總值中，三次產業比例分別為：第一產業占比為8.9%，比2005年下降4.3個百分點；第二產業占比為51.5%，，比2005年提高14.9個百分點；第三產業占比為39.6%，比2005年下降10.9%。這說明，第三產業產值增長明顯緩慢，在生產總值的比重明顯下降，而第二產業增長明顯加快。

（二）城鎮化建設融資模式單一，導致財政風險和金融風險加大

一是城鎮化建設資金融資模式單一。一是城鎮化基礎設施建設需要巨額資金，而財政投入一直是城鎮基礎設施建設的重要資金來源，但是從延邊州情況看，政府財力薄弱，投入到城鎮化建設之中的資金十分有限。這就是說，城鎮化建設資金缺口大部分通過外部來融資來解決，如地方政府投融資平臺貸款或者是發行地方債券，但這些外部融資最終都會形成地方債務。

2012年末，地方政府融資平臺貸款余額為11.95億元，其中用于城鎮化建設（水利設施、水氣熱及管網建設、污水處理、拆遷舊城改造和保障房建設、其他市政基礎設施等）貸款10.23億元，占比為85.61%。而且，地方政府融資平臺貸款方式看，信用貸款占比為40.51%、保證貸款占比為43.09%、抵押貸款占畢業6.40%。可見，城鎮化基礎設施貸款基本以政府信用獲得融資。2012年末，延邊州共有8家地方政府融資平臺企業，負債總計為11.92億元，比上年增加1.47億元、增長14.03%，從地方融資平臺負債結構看，銀行貸款約占六成。而地方融資平臺貸款的還本付息主要是依賴地方政府土地出讓收入和政府財政補貼。從延邊州2012年政府平臺貸款情況看，還款來源為土地出讓收入的占比為40%以上。以土地出讓收入和地方政府補貼作為主要城鎮化建設資金的來源，這本身具有不穩定性，而且在短期內加大城鎮化建設更可能帶來地方政府的財政風險和系統性的金融風險。

二是缺乏多元化的投融資機制。延邊州還未形成多元化的投融資機制，雖然地方政府不斷創新投融資機制，拓寬融資渠道，引導社會化資金介入城鎮化建設，但是與快速擴大的城鎮規模相比，公共服務體系建設與城鎮軟環境承載能力明顯滯后，出現了交通擁堵、污染加劇的情況。

（三）交通擁堵等城市病開始出現給居民生產生活帶來壓力

隨著城鎮化快速推進，居民消費水平提高、消費結構日趨升級，城鎮機動車保有量快速增加，已經出現部分城市病“堵車”。目前，延吉市機動車保有量13.5萬多輛，人均道路面積不足6平方米。近三年來，延吉市區堵車現象是越來越嚴重，這對延吉市這個近50萬人口的小城市帶來了交通擁堵的煩惱和困擾。

三、推進新型城鎮化發展的對策建議

推進城鎮化，絕對不是簡單地從農村遷移到城鎮。在推進城鎮化建設中，遵循城市發展規律，促進城鎮化健康發展。包括堅持城鎮化的科學規劃和頂層設計，不斷提高城鎮化的質量和水平；加強城市基礎設施和公共服務設施建設，增強城鎮綜合承載能力，提高管理和服務水平；因地制宜，分步推進，把有穩定勞動關系并在城鎮居住一定年限的農民工，逐步轉為城鎮居民等等。具體而言，需要做好以下幾個方面的工作：

（一）加快發展地區產業和農業現代化，產業帶動就業，推進城鎮化

新型城鎮化不僅是人口聚集，更應該有較大規模產業，才能帶動一系列配套服務性產業，進而擴大就業，才能形成真正意義上的城鎮化。為此，一要應結合本地區域優勢和經濟實際，發展高科技、高附加值的特色產業和環保型的綠色產業。如，從長遠發展角度，向產業鏈上游發展，力爭實現產業的升級換代，而且發展城鎮醫療、衛生、教育、娛樂等服務性產業，從而增加就業機會，實現城鎮居民收入的穩步提高。通過發展生產和生活性服務業，吸納更多的人口向城鎮集聚；同時還要搞好城鎮化建設配套的基礎設施建設，促進城市功能完善，提高城鎮居民生產質量，建設“宜居”城市。

二是農業現代化與城鎮化相輔相成，要繼續推進城鎮化，農業現代化的基礎性作用不可忽視。所以，積極推動轉變傳統的農業發展方式，加快培育新型農業經營主體，發展農業集約化、組織化、規模化經營，促進農業的產業化發展。而且大力發展為農業生產、運輸、銷售服務的工業與服務業，滿足農業現代化的要求，加強農業、工業和服務業之間的相互聯系，進而推動城鎮化發展。

（二）建立多元化的城鎮化發展融資機制

城鎮基礎設施建設資金需求量大、建設周期和投資回報周期長。從積極穩妥的推進城鎮化發展出發，必須建立符合發展要求、可持續、穩定可靠的融資機制與之匹配，政府在搞好規劃、加強監督的同時，主要應為全社會的投資活動創造一個良好的投資環境。

一是政府財政在融資過程中應強調引導和杠桿作用，鼓勵和引導有實力的民間資本進入城鎮基礎設施建設，使民間資本成為基礎設施建設的重要力量。

二是建立政府、企業和個人三方共同參與的多元化融資機制，通過市場機制為城鎮化建設融資拓寬渠道。

三是積極創新項目融資模式，借鑒城市棚戶區改造的成功做法，有效發揮政府引導職能，統籌整合地方財政、土地、金融和政策等各類資源，將經營性項目和公益性項目有機組合，提升社會資金向公益性城市基礎設施項目投資的積極性，為引導商業金融和社會資本進入創造條件。

（三）制定完善的城鎮規劃且強化落實，發揮規劃的調控作用

一是新型城鎮化必須規劃先行，不斷完善區域城鎮規劃體系，堅持有序實施符合本地區的城鎮化進程。規劃一旦制定，就不得擅自變更，真正做到規劃一張圖、歸口一家管，建設一盤棋，切實落實規劃，而且政府應強化規劃的執法手段，積極支持規劃執法，嚴肅查處違章建筑等影響城鎮化發展的障礙，保證城鎮化規劃貫徹落實。

二是要充分發揮城鄉規劃的引導調控作用，確保國民經濟發展規劃、城市（村鎮）建設總體規劃、土地利用總體規劃精準對接，科學指導新型城鎮化的推進，確保規劃的權威性和嚴肅性，確保合法合規推進實施，防止盲目造城，處理好人和地、產業與環境、城市與生態的關系，不斷提高城鎮建設的質量和效益。

三是著力發展公共交通事業、拓寬城市道路、對交通繁華街道進行重新規劃，要求再建公共場所增設停車場地，逐步解決“停車難、行車堵”等問題，規范和凈化城鎮交通出行環境。■