高等教育公共性的制度障礙及其破解

馮永剛

(山東師范大學教育學院，濟南250014)

高等教育公共性的制度障礙及其破解

馮永剛

(山東師范大學教育學院，濟南250014)

當前社會中一些深層次的制度障礙構成了阻抑高等教育公共性發展的瓶頸，其所帶來的負面效應毋庸諱言。要消除高等教育公共性的制度障礙，需彰顯制度設計的公共精神，培植高等教育公益性的土壤；優化高等教育資源配置制度，努力促進教育公平；營造開放性的制度環境，廣辟高等教育共享性的平臺。

高等教育；公共性；公共產品；制度障礙

公共性是高等教育的基本特征和內在屬性。高等教育公共性的發展程度是衡量高等教育現代化水平的重要指標與尺度。進入21世紀以來，高等教育的公共性引起了世界各國的廣泛關注與高度重視。然而，隨著我國經濟體制轉軌與社會轉型的加快，由于制度安排不當與制度實施過程中的漏洞，致使高等教育的公共性呈現出弱化或衰退的不良情形，抑制或延緩了高等教育的扎實推進。因此，從制度分析的視角關切與審理高等教育的公共性就顯得日益緊迫。

高等教育的公共性是歷史發展的客觀必需。通過對高等教育歷史嬗變的全面梳理與考察，不難發現，在高等教育的精英化階段，高等教育維護的是個別或少數人的利益，其價值、目的以及功能等更多地以私人的形式為導向，教育的公共性被邊緣化。之后，高等教育從精英化向大眾化的跨越以及漸趨邁向普及化的發展歷程表明，高等教育逐步擺脫了私人或私域遮蔽的囹圄，肩負起關涉社會整體利益、履行公共職能與提供公共服務的職責，成為面向社會全體成員、拓展公共福祉、擴大社會公益的實踐活動，展現出顯著的公共性意蘊。這意味著，高等教育既能促進個體身心的發展，又能促進社會的繁榮與進步，因而具有使個體與社會均能從中獲益的雙重屬性。《中華人民共和國高等教育法》明確規定：“設立高等學校，應當符合國家高等教育發展規劃，符合國家利益和社會公共利益，不得以營利為目的。”[1]倘若高等教育以營利為目的，必將侵害個人權益，犧牲公共利益，偏離公共精神與公共利益的軌道，無以體現高等級教育培養人才、科學研究與社會服務的初衷，危害高等教育的可持續發展。

一、高等教育公共性面臨的制度障礙

目前，我國的高等教育已邁入大眾化的門檻，正朝著普及化的方向前進，高等教育的公共性也日漸顯現。但不容忽視的是，隨著改革開放與市場經濟的深入發展，一些新情況與新問題也日漸暴露出來，使得高等教育的公共性面臨嚴峻挑戰，尤其是來自制度方面的桎梏，不同程度地導致了高等教育公共性的弱化乃至缺失。

(一)功利化的制度價值取向了僭越了高等教育的公益性

就其本性而言，教育是一種公益事業。作為教育的有機組成部分，高等教育自不例外。作為規范與指引高等教育活動的行為準則或社會規則，制度具有降低高等教育的不確定性、消解高等教育的矛盾糾紛、拓展高等教育的公益性等功效，對高等教育理性思維的培養以及價值目標的實現具有明確的指引作用。在德國社會學家馬克思·韋伯看來，人有兩種理性：一種是價值理性，一種是工具理性或計算理性。前者是指人們共同生活所應遵守的社會準則或道德規范，以及人們對生存意義與終級價值的關懷。后者是指人們在活動中對成本與效益、投入與產出、付出與回報的一種權衡與考量。二者在高等教育中的相涉相融、相得益彰，是高等教育的應有之義。然而，自20世紀中葉以來，我國高等教育改革被打上了深深的科學主義烙印，高等教育中的價值理性被疏遠而工具理性或計算理性日漸抬頭并呈上升趨勢，尤其是在制度設計上滑向了工具理性與技術至上的深淵，制度價值取向上表現出濃郁的功利化色彩。在功利主義思想的驅使下，高等教育更多地青睞于經濟效益的市場導向，而忽視公共利益追求的價值取向，我國高等教育的公益性受到嚴重侵蝕。突出地表現為，高等教育行政部門要的是政績，高校要的是名次、排位與評分，高校教師以自我為中心而滋生大量短期行為，學生要的是名牌或重點大學的入場券，將接受高等教育當做攫取私人利益的服務工具，帶來的負面影響是極為深遠的。一如北京大學教授錢理群在“理想大學專題研討會”的深沉感觸：“我們的一些大學，包括北京大學，正在培養一些‘精致的利己主義者’，他們高智商，世俗，老到，善于表演，懂得配合，更善于利用體制達到自己的目的。這種人一旦掌握權力，比一般的貪官污吏危害更大。”[2]

(二)失衡的資源配置制度腐蝕了高等教育的公平性

高等教育的公共性表明，每一個進入高等教育領域的學生均應享受同樣的教育資源，接受相同的高等教育。教育公平意味著任何高校或學生，不論地域、民族身份、家庭背景等存在的現實差異，都應當充分享有教育資源，而這需要以建立與完善公共教育資源公平配置制度為前提。目前我國高等教育領域中資源配置制度主要有兩種：一種是政府式資源配置制度，另一種是市場式資源配置制度。然而，由于深受傳統高度集中的經濟體制與政治體制的影響，政府式源配置制度奉行的是“效率為先”、“城市中心”的立場，給予重點高校以及發達地區更多的資源優勢及政策傾斜。一些辦學質量較高的大學如985、211以及部屬院校獲得更多的可支配教育資源，包括物資資源、人力資源與財力資源。這使得辦學層次與水平較低的學校、師生員工處于劣勢地位，難以獲得應有的發展資源，導致教育資源分配不均，拉大了區域與校院之間的差距，加劇了不平等，阻礙高等教育事業的均衡發展，危害教育的公平與正義。資源配置制度不合理，“就其實質而言是政府在公共教育資源供給或配置過程中有意無意背離了‘應得’原則，損害了‘相稱’關系，使得有限的公共教育資源特別是優質的公共教育資源沒有得到平等、均衡、合理安排與有效利用。”[3]此外，為了增強高等教育活力，提高資源的使用效率，高等教育引入了市場競爭機制及市場式資源配置制度。但是，市場機制的介入，其所實行的優勝劣汰只眷顧競爭的獲勝者，崇奉的是占有式資源配置制度，滋生違法收費、高收費、教育腐敗等有悖教育資源公平配置的溫床，無法也不可能從根本上解決高等教育機會不均等、不公平、亂收費等公共性的缺失問題，尤其是市場間的惡意競爭或不正當競爭，拉大了區域之間、城鄉之間的差別，致使教育資源空間分布不公、受教育者擁有教育資源不公，妨礙了教育資源公平與公正配置的步伐。特別是由于目前我國統整政府與市場的相應制度資源配置機制還不夠健全，因而存在單純的市場行為和政府行為，二者的各自為政所引發的諸多矛盾濃縮在高等教育領域，其所導致的直接后果是高等教育資源配置失衡，高等教育公共性的式微。與之相適應，教育公平問題暴露無遺并日趨緊張。

(三)封閉式的制度環境與高等教育的共享性相抵牾

高等教育的公共性決定了高等教育具有巨大的外部效應，其制度安排必須立足于公共領域，向所有公眾開放，為公眾服務，不得帶有輕視性、獨占性或排他性。然而，新中國成立后我國高等教育的體制結構調整經歷了較長時期的自我封閉階段，直到十一屆三中全會以后，這種條塊分割、自成體系、封閉辦學的格局才被打破，但發展步伐蹣跚。迄今為止，我國高等教育的開放性程度依舊不夠，封閉僵化的制度環境依然存在。主要表現在，高等教育尤其是高校基于保護學校內部資源和環境的制度設計思維，將隔離政策、非透明的教育信息公開制度以及封閉的學習方式等奉為圭臬，人為地將高校與社會阻隔開來，無法與外界社會環境有效地交換信息與能量，構筑起抵抗高等教育共享的封閉靜態的防范體系與制度系統。早在20世紀20年代，陳獨秀先生就對此進行了尖銳的抨擊：“新教育對于一切學校的觀念，都是為社會設立的，不是僅僅為一部分學生設立的。自大學以至幼稚園，凡屬圖書館、試驗場、博物院，都應該公開，是社會上人人都能夠享用，必如此才能夠將那個教育與社會打成一片，必如此才能夠使社會就是一個大的學校，學校就是一個小的社會，必如此才能夠造就社會化的學校，學校化的社會。現在各學校門首大書特書的‘學校重地閑人免進’，明明白白的是要把學校與社會截為兩段。”[4]其結果必然消解與顛覆高等教育的公開性，致使高校遠離社會現實，師生員工的精神生活變得越來越狹隘。

二、破解高等教育公共性制度障礙的路徑選擇

沖破高等教育公共性制度障礙的囹圄，是高等教育必須面對的一個重要議題。為此，應盡快探索培育、維護及保障高等教育公共性的發展路徑。借鑒當前高等教育公共性的已有經驗以及目前存在的突出問題，需認真做好以下三項工作，以適應高等教育公共性的吁求。

(一)彰顯制度設計的公共精神，培植高等教育公益性的土壤

高等教育中的制度由人設計與安排，是人的精神氣質與意志品質的產物。從高等教育的公共性出發，人們在高等教育中創設制度并不是為了維護某些區域、某個高校或某些人的利益，而在于拓展公共利益并增進全民福祉。假若僅是為了功利需求而漠視高等教育的公益性，則制度本身違背了其在高等教育中的精神指向與積極意義，于高等教育的公益性漸行漸遠。為此，高等教育中的制度供給必須沖破功利化的藩籬，使高等教育回歸公益本性。一方面，應加強體現公共精神的制度設計，培育公民的公共精神。制度與公共精神密不可分。就其本性而言，要求大家共同遵守的社會制度本身就孕育著公共精神，只不過是在不同的歷史時期有所側重而已。與我國傳統的臣民教育與標榜私人利益的社會制度有所不同，當前的公民教育與保障公共利益的社會制度為公民公共精神的傳播、公共性質的不斷增長提供了沃土。在現代社會制度條件下，公民既是利益選擇的主體，亦是高等教育公共性建構的主體。然而，“公民在履行法律上的規定、參與教育公共性建構的過程中，多少都帶有一定的被動性，這種被動性在一定程度上會對教育公共性的建構起到阻滯作用。與法律上的規定不同，公民在以一種倫理上的精神參與教育公共性建構的過程中是主動的、積極的，公民這種主動性與積極性的存在會更加有利于教育公共性的建構與形成。”[5]因此，要通過制度引領，塑造公民健康的公共精神與制度倫理，使之成為推進高等教育公益性的精神支撐與理性選擇。另一方面，植根教育公益性的沃土，凸顯個人與社會均能受益的制度安排。高等教育應通過制度設計，建立符合社會利益與公共利益的制度，扭轉違反公共原則或公共福利而追逐私益的錯誤觀念，在保障個體合法利益的基礎上推進公共利益的最大滿足。“現代教育是由政府向社會成員提供，可以為每個社會成員消費的最基本的教育服務的總稱。它是從多種觀點出發，有目的、有計劃地加以組織和運籌的，目的是實現廣大國民的教育福利。”[6]為此，政府應從教育去功利化做起，在教育政策制定與教育制度安排上，應以促進公共利益為出發點與落腳點，明確高等教育的公共產品屬性，以充分保障高等教育公益性的實現。

(二)優化高等教育資源配置制度，努力促進教育公平

從理論上講，高等教育資源具有非競爭性。即每一個符合條件的個體享用高等教育資源的同時并不影響、抵制與阻礙他人對該資源的享用，也不會由此消解其他人享有高等教育資源的機會與權利。但從實踐層面而言，按照美國經濟學家薩謬爾遜的說法，于人類的實際需求而言，資源具有稀缺性與有限性的特質。探索充滿活力的資源配置方式，將有限的教育資源在不同使用者之間進行公平合理的分配，是高等教育資源配置制度的重要內容。確保高等教育資源配置的科學、公正與合理，一方面，政府要始終站在公共性的立場上，加大財政性教育投入，建立體現公共、公正的教育資源配置制度。政府要出臺穩步增加高等教育投入的保障制度與實施機制，切實建立起政府投入為主的教育籌資制度。在此基礎上，要規范公共教育資源的配置，提供優質的資源配置制度，維護和促進教育機會均等，為落實教育公平提供制度保障。高等教育的公平“關注的是在教育實踐領域中如何貫徹應用‘公正’這一價值原則，從而使得教育機會、資源、條件、利益等分配能夠符合某些‘應得’原則并在不同的群體之間實現某種‘相稱’關系。”[7]政府要采取有力措施加強宏觀調控，保障每一個進入高等教育領域的個體能夠接受應有的教育，制裁一些高校利用自身優勢對公共資源尤其是優質資源的不合理侵占，確保教育資源的公平配置。另一方面，在充分發揮市場在高等教育資源配置中的基礎性作用的同時，應制定完善相應的教育法規，引導市場良性競爭，降低教育資源配置成本，提高市場配置資源效率。按照教育經濟學的觀點，在高等教育資源總量一定且并不充裕的情形下，追逐利益的市場競爭必然導致優勝劣汰，倘若缺乏有效的制度設計或制度保障，其結果必然是教育公平性的式微。因此，要加強市場的監管制度和實施機制建設，維護市場經濟秩序，有效防范在高等教育資源分配中剝奪一些人應有的權利，破壞教育機會均等，形成“貧者越貧，富者越富”、“強者愈強，弱者愈弱”的馬太效應，產生嚴重的兩極分化，導致教育公平萎縮的不良格局。

建立合理有效的資源配置機制，就要整頓與規范市場競爭體系，打造規范有序、公平公正的市場競爭體系，在制度設計中堅決抵制與杜絕制度設計者利用自己擁有的特殊權力設租尋租，力戒壟斷和惡性競爭，走出資源擠占、資源閑置以及資源浪費的怪圈。此外，要加強兼顧政府戰略與市場選擇的彈性制度的設計，形成協調政府與市場在高等教育資源配置制度中的“緩沖區域”，在體現公平與民主的前提下，為政府與市場在省域之間、區域之間、同一區域內高校之間、同一高校內部之間的教育資源配置中提供更多的制度選擇，促使二者在互補中形成良性循環，促進各類教育資源之間的優化組合，維護每一個人平等的受教育權，使每一個大學生都能享有到標準不低于國家規定并與當地社會經濟發展水平相適應的教育資源，努力推進教育的均等化。一如《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》所指出，要“形成惠及全民的公平教育。堅持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的機會。建成覆蓋城鄉的基本公共教育服務體系，逐步實現基本公共教育服務均等化，縮小區域差距。”[8]

(三)營造開放性的制度環境，廣辟高等教育共享性的平臺

諾貝爾經濟學獎獲得者、新制度經濟學的代表人物諾斯在探討制度效率的分析框架中得出的重要結論是，封閉的制度一定是低效或無效的制度。高等教育的公共性并非靜止的、僵硬的、抽象的產物，也絕非狹隘封閉的自我空間，而是一個動態發展的過程。為此，一方面，高等教育應沖破固化封閉的“制度壁壘”，應面向社會，包括教育理念、教育內容、教育信息、教育過程、教育方法以及教育場所等都應向所有人開放，創設“一切為了人、為了一切的人、為了人的一切”的共享生成的教育制度環境與服務平臺。在開放性的制度環境下，建設無圍墻的大學。只有這樣，高校才能及時了解社會對高等教育的時代需求與發展動態，及時檢視與適時調整辦學思路、結構布局、發展戰略，增強社會責任感與使命感，不斷增強高校服務社會的發展水平與能力。另一方面，秉持開放性原則，積極引導個人或群體參與高校制度建設，突出各主體參與的廣泛性與深刻性。參與性是共享的重要內容，是增強高等教育開放性的有效渠道。開放、共享、公開的制度設計，不僅有利于推進高等教育的公共性，而且可以有效遏制高等教育領域中制度供給與需求脫節、制度僵化等弊病。為此，高校在制定、設計與出臺制度時，應采取學校邀請和自愿報名的方式吸納不同層次的教職員工、學生代表以及社會人士等參與，建立不同利益群體的多元表達機制，慎重考慮來自不同階層與不同職業的合理意見建議，在民主協商、集思廣益的基礎上建立透明的、清晰的、大家認可的制度體系，增強人們認可與執行制度的心理。“因為教育是公共生活的重要選擇，不但涉及公共福祉的擴大，而且涉及教育事務的正當性等，所以教育制度任何的安排或政策選擇，必須經過公共領域中的公民的理性討論，在公共域的范圍內得出我們的合理的教育制度和政策的結論。”[9]此外，從封閉式制度環境向開放型平臺的轉軌過程中，高等教育應“完善全方位的學習支持服務體系。加強由專業教師、志愿者、信息技術人員等組成的服務團隊建設，完善‘呼叫中心’和覆蓋全市的學習支持服務體系建設，提供線上、線下的多樣化學習支持，形成對學習者學習和成長的深度跟蹤制度。”[10]只有在開放性的制度環境中，才能增強高等教育的影響力、解釋力與公信力，方可為高等教育的公共性注入源頭活水。

[1]中華人民共和國高等教育法[N]．人民日報，1998-08-31(5)．

[2]胡印斌．大學的理想從何處開始迷失[N]．中國青年報，2012-05-04(2)．

[3][7]石中英．教育哲學[M]．北京：北京師范大學出版，2009：312.302．

[4]陳獨秀．新教育是什么[N]．廣東群報，1921-01-03(1)．

[5]蘇君陽．社會結構轉型與教育公共性的建構[J]．教育研究，2007，(8)：34-38．

[6][日]筑波大學教育學研究會．現代教育學基礎[M]．鐘啟泉，譯.上海：上海教育出版社，2003：664-665．

[8]國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)[N]．人民日報，2010-07-30(1)．

[9]汪 暉，陳燕谷．文化與公共性[M]．北京：三聯書店，1998：126．

[10]張德明．建設開放大學 探索開放的終身學習制度[N]．中國教育報，2011-07-04(4)．

(責任編輯邱梅生)

G640

A

1003-8418(2014)02-0001-04

馮永剛(1977—)，男，內蒙古察右中旗人，山東師范大學教育學院教授、教育學博士。

國家社會科學基金教育學青年項目“學校制度文化的育人機制研究”(CFA120121)。