高等教育質量問責路徑依賴的化解

朱守信，楊 頡

(上海交通大學a.高等教育研究院；b.規劃發展處，上海200240)

高等教育質量問責路徑依賴的化解

朱守信a，楊 頡b

(上海交通大學a.高等教育研究院；b.規劃發展處，上海200240)

高等教育質量問責路徑依賴的核心是對問責主體的依賴，本質是問責權力的集中。突破高等教育質量問責路徑依賴的束縛，關鍵在于消解問責權力的單一化運作。因此必須擴大問責權力的來源，改善問責權力的分配結構，更新問責權力的運行范式。

高等教育；質量問責；路徑依賴；權力

高等教育社會化階段中，問責作為政府和其他社會公共部門監督高等教育辦學質量的重要方式，已成為提高教育質量和實現教育目標的必要手段。然而，我國高等教育質量問責的本質是政府對高校的行政問責，這種單一路徑下的問責體系存在較大局限性。“總體來看，我國高校問責制被鎖定在一種低效率的路徑之中，在行政模式的軌道上逐步演進。”(周湘林，2010)我國高等教育質量問責效力低下的主要原因就在于對政府行政問責的路徑依賴，因而在促進高等教育適應社會變化，保障高等教育質量和優化高等教育結構等方面作用不明顯。

高等教育質量問責作為一種制度安排，其發展變革同樣受到路徑依賴規律的制約。路徑依賴理論強調歷史的重要性，認為制度變遷一旦進入某一路徑，就會沿著既定方向在以后的發展中實現自我強化，初始制度的選擇和安排會對未來決策過程和系統變遷路徑產生巨大影響。與西方國家高等教育的質量問責相比，我國高等教育由于長期受制于傳統行政問責的路徑依賴，只在較為有限范圍內對高校辦學質量提升產生影響，并未發揮其應有功能和效用。借助路徑依賴理論可以為我們分析當前高等教育質量問責的生成發展及現狀提供新的解釋框架。

一、質量問責路徑依賴的歷史敘事

1. 問責路徑依賴的形成

我國大學先天缺乏大學自治與學術自由的基因，高等教育一直奉行自上而下的行政管理方式。建國初期，我國高等教育遵行蘇聯模式，建立了與計劃經濟相適的高校辦學管理體制，其主要特點就是國家對高等教育實行嚴密控制。該體制下，政府與高校為行政隸屬關系，政府直接負責監督和管理高校辦學行為，形成了以行政配置資源為主的高等教育管理運行機制。政府對高等教育的強大控制力促成了政府與高校的上下級關系，高校進入行政序列并對應一定行政級別，成為政府下屬的事業單位，在身份上是準行政部門或行政部門的延伸。因而高等教育質量問責只能依附于整個行政問責體系之上，政府作為上級對高校辦學質量進行監督、檢查和評判成為理所當然和分內的職責。政府和高校這種初始問責狀態為后來的質量行政問責奠定了制度起點和基調。進入新時期后，蘇聯模式雖然被摒棄，但這種國家控制模式卻一直延續下來并形成強烈的路徑依賴，導致政府行政問責成為最具權威性的質量問責，行政性問責至今仍是我國高等教育質量問責的主要形式。

2. 問責路徑依賴的表征

我國高等教育對行政問責路徑依賴主要表現在問責主體、問責內容和問責方式三個方面。其中問責主體決定了問責的內容與方式，質量問責路徑依賴的核心是對問責主體的依賴。當前市場經濟體制下我國高等教育仍實行“上問下責”式的行政問責，政府作為單一的質量問責主體，高校的主體性被抹殺，缺少社會多元利益相關者的參與機制。盡管已經出現了社會公共性問責，但政府行政問責仍居主導地位，很多問責社會基本沒有參與。政府作為單一問責主體必然導致問責內容和問責方式的依賴。

政府作為問責主體，其問責的內容必然只看重與政府教育資源投入相關的產出質量，偏向外在可顯現和可測量的績效結果，因此數量化和指標化的評價方法也就成為當前質量問責的主要手段和方式。“在新公共管理的問責中，為了避免繁瑣的、專業的、過程性的控制，將所有活動都簡化為可測量、可比較的表現指標，以實現管理層對專業工作的控制，當這種以表現指標為標準的問責走向極端便是表現主義。”[1]政府行政問責通常借助表現性指標的方式，在簡化高等教育復雜質量內涵的同時，也使現行的問責手段單一，缺乏靈活性和多樣性。以行政問責為主的質量問責方式必然走向工具理性的表現性問責，高等教育質量問責自然演變成政府依據一定指標體系對高校進行質量檢查的一種行政行為。

3. 問責路徑依賴的弊端

行政問責路徑依賴容易引發問責主體越位，問責對象缺位和問責價值錯位，進而導致質量問責作用范圍有限和程序不公等問題。這種問責體系下，政府對高校的控制力不減反增，在責任權下放的同時保留了更多的控制權。政府主導的行政問責會帶來官僚主義、管理主義等弊端，使政府與高校二元對立的局面更加凸顯。政府作為問責主體，高校視為問責對象，高校的社會多元利益相關者被排除在外，高校的主體性和社會的參與性得不到彰顯。在高等教育質量問責活動中，當行政權力過于集中時，就會阻礙社會公共權力和高校學術權力在質量問責中的發揮。行政問責同時容易導致高校內部權力結構的行政化，使高校成為政府行政權力鏈條的延續，這與當前去行政化的趨勢相背離。

政府主導的行政性問責，其結果直接關乎學校的資源、聲譽和生源，因此學校不得不唯政府的各項硬性規定和指標馬首是瞻，對真正影響高等教育辦學質量的學科建設和人才培養等軟性指標普遍忽視。高校在這種問責體系中處于被動地位，主體觀念意識淡薄，僅僅是被動應付整改，難以對辦學質量起到很好的促進作用。當前問責體系中政府對高等教育的控制十分強大，形成了巨大的制度慣性。“一旦一個國家或地區的制度沿著一種軌跡運動，其逆轉成本是非常高昂的，也許會出現其他制度選擇， 但原有的制度安排會防止對初始選擇的輕易扭轉。”[2]路徑依賴的存在會增加制度創新和變革的成本，在沒有內部深刻危機和外部強大壓力下，制度變革的動力要遠遠小于其受到的阻力。整齊劃一的問責標準和刻板單一的問責方式具有很大的局限性，極大地消解了高校的個性特色和首創精神，成為束縛高等教育質量問責制度變遷的阻礙。

二、質量問責路徑依賴的化解

路徑依賴理論告訴我們，制度變遷一旦陷入鎖定(lock-in)狀態，脫身或跳出將變得十分困難，不引入外生變量就難以實現制度創新。高等教育質量問責制度運行的核心在于權力，擁有問責權力的主體有權對高校進行問責，按照自身利益對高等教育發展施加影響。質量問責路徑依賴的本質是問責權力的集中，解決問責路徑依賴的關鍵在于消解問責權力單一化運作，這就需要從問責權力的來源、分配和使用三個方面入手。

1. 問責的邏輯：權力的來源

權力來源說明的是問責邏輯問題。政府“問責有理”的原因在于其對教育資源的提供，當前高等教育質量問責的權力基礎是資源提供與使用的邏輯——教育資源使用者必須對資源提供者負責。政府為主體的問責屬于上級對下級的問責模式，其合法性源于資源所有關系而產生的權責關系。高校維持其生存與發展所使用的資源，主要來自政府的投入，因此政府有權對資源的使用效率和效果進行監督和要求問責，這是質量問責產生的合法性來源。資源提供者的單一化直接導致問責主體的單一，政府之所以成為高等教育質量問責的主體，正是因為政府在高等教育資源分配中占據絕對地位。在我國，政府作為高等教育資源最大的擁有者和提供者，自然產生對資源使用效果的最大問責權。高等學校辦學相關的人、財、物等資源仍主要掌控在政府手中，因而表現出“向上競爭”和“對上負責”的垂直性問責關系。

社會主義市場經濟時期，我國高校已不再是政府的附屬機構，但政府依然是我國高等教育的主要投資者。社會各界投資高等教育的路徑和渠道問題沒有解決，高等教育資源的社會化和市場化不夠明顯，因此社會參與大學治理的積極性一直較低。“政府對于高等教育這種準公共物品壟斷性地生產提供，不僅使得高等教育公共資源難以得到有效配置，而且產品或服務的質量也無法滿足公眾的需求。”[3]目前我國高等教育公共市場機制尚未建立，高等教育資源在政府的控制分配下難以形成真正的市場競爭，決定高校運行發展的主要力量仍在政府而不是社會。高校依然圍繞著政府辦學，大學之間競爭的實質是對政府滿意度的競爭，更高的政府滿意度意味著更多的高等教育資源投入。

美國高等教育質量問責之所以形成廣泛的社會參與機制，與其高等教育資源的市場化配置有著很大關聯，社會而非政府成為高教資源的主要提供者。“當高校較少的依賴政府資源，較多的依賴自籌資源時，會使高校從一個被動的行政下屬組織變成一個更有自主創業精神的組織，這將根本性地改變原有的組織與管理模式。”[4]投資主體的多元化必然導致問責主體的多元化，資源權力的分散則將帶來問責權力的分散。打破對政府行政問責的依賴，須從多元籌資開始，不斷增加高等教育經費籌措的多種渠道，減少高校對政府資源的依賴，才能為社會和市場參與高等教育質量問責開辟空間。

2. 問責的結構：權力的分配

權力分配解決的是問責結構問題。問責權力在高等教育不同利益相關者之間的分配，是決定高等教育質量問責制度發展與完善的關鍵。傳統的行政問責屬于“上問下責”式的垂直型問責結構，高校的主體性被遮蔽，社會的參與性不強。權力平衡是高等教育質量問責制度建構的核心問題，只有政府權力、社會權力和高校權力三種問責權力相互制衡，才能形成合理的問責三角結構。隨著高校法人地位的逐步確立和辦學自主權的進一步落實，政府與高校關系日益變化，高等教育問責也面臨新的變遷。高校不應只作為問責客體和監督對象，而應同時賦予問責主體權力。外部問責只有通過高校內部的問責體系，才能轉化為高校提高辦學質量的決策與行動，才能真正實現問責的目標與價值。構建新的問責結構必須突出高校自身的問責權力，通過自我監督、自我檢查、自我評價等方式，把實現高校在問責中的主體權力作為路徑重造的努力方向。

社會作為一種外部力量參與質量問責能夠幫助高校克服問責路徑依賴，改變政府單一的垂直型問責，增加對高校的平行問責，建立高等教育公共治理結構。計劃經濟背景下，大學和政府部門同屬于單位性質，然而在市場經濟時代，大學是屬于政府和市場之外的第三部門組織，向社會提供公共產品及公共服務。高校不僅僅與政府相聯系，還廣泛地與市場和社會相連接，社會作為高校的重要利益相關者必然要參與對高校的質量問責。當前存在的一些具有社會性的問責，無論是從影響范圍還是作用力大小來看，都難以與政府行政問責相提并論。因此，政府在自身介入高等教育質量問責的同時，還應該組織好高等教育其他利益相關者參與問責，在高等教育多元利益主體不同訴求的基礎上，形成一個相對統一和有著內在一致性的問責整合結構。

然而，考慮到當前高等教育實際，僅僅由公民社會來組織高校問責也不具備現實條件和實踐可能。政府行政問責的舊路徑依賴如果突然消失，新制度供給若不能跟進則會引發制度缺位和制度真空，反而會導致更加混亂的局面。“原有的計劃經濟體制及其各項制度的存在造成了人們生活習慣、意識形態的路徑依賴，對這種制度權威的消除必然帶來人們對制度權威的無意識狀態與各種機會主義行為的盛行。”[5]社會公共問責機制的有效運行必須建立相應制度予以保障，政府還需要不斷完善相關法律法規。因此問責結構變革必須采取漸進主義策略，逐步擴大社會公共問責和減少對政府問責的路徑依賴，從政府行政問責走向社會公共問責，建立起以社會公共問責為基礎、高校自我問責為主體、政府行政問責為指導的高等教育質量問責結構。

3. 問責的范式：權力的使用

權力使用涉及的是問責范式問題。問責范式決定了問責權力的具體操作與運行，是問責主體、問責內容、問責方式的認識論和方法論基礎。我國高等教育中政府行政問責遵循的是實證主義范式，路徑依賴背后是問責范式的依賴。實證主義范式本質上是一元問責，即對目標的收斂性問責，問責范式的單一封閉是當前問責路徑依賴的工具表現。

在我國，以實證主義范式為基礎的質量問責一直居于支配地位。政府對高等教育問責依據實證主義的基本框架，問責主客體關系簡單對立，形成以政府為問責主體的單一化問責體制。而當代西方國家的高等教育質量問責卻多表現出建構主義范式特征。建構主義問責范式對應社會公共問責制度，把問責看成是社會建構過程，強調問責主體和問責對象在問責活動中的溝通與互動，既保障問責對象的主動性，又保障利益相關者的參與權。在認識論模型上，實證主義試圖用分析、還原和整合等認識工具來揭示事物關系；而建構主義則主張用協商、對話和共識等認識工具來建構事物關系。在政治論模型上，實證主義范式往往暗含著權威主義的理論前提，建構主義則在本質上反對權威主義，提倡一種參與的民主主義。從建構主義的視角來看，高等教育質量問責就是通過利益相關者多方的合作，讓高等教育辦學質量獲得更為廣泛和復雜的建構。

建構主義問責的真正意義在于對高等教育多元利益相關者的賦權，堅持互動、協商與共識的原則。而在以往的行政問責依賴中，政府強勢主體單方面主導了高等教育質量價值判斷標準，其他利益相關者缺少平臺表達自身訴求，極大地影響了他們參與高等教育質量問責的積極性。建構主義問責范式尊重多元利益相關者的主體意愿，充分吸取各方面意見和建議，調動各方面參與高等教育質量問責的積極性。因此其消弭了實證主義主客分離的問責立場，擴展了實證主義僅僅立足問責主體的視角。現有的高等教育質量問責體系必須做出戰略性調整，由實證主義范式向建構主義范式轉換，才能從深層次改變問責路徑依賴的現狀。

[1]Suspitsyna T. Accountability in American Education as a Rhetoric and a Technology of Governmentality [J]. Journal of Education Policy, 2010，(25): 567-583.

[2]Pierson P. Increasing Return, Path Dependence and the Study of Politics [J]. American Political Science Review, 2000，(2): 94.

[3]盛 冰. 高等教育的治理：重構政府、高校、社會之間的關系 [J]. 高等教育研究, 2003，(2): 47-51.

[4]劉獻君, 陳 敏. 院校研究與現代大學管理 [M]. 青島: 中國海洋大學出版社, 2006: 8.

[5]蒲 蕊. 政府與學校關系重建：一種制度分析的視角 [J]. 教育研究, 2009，(3): 81-85.

(責任編輯邱梅生)

G640

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1003-8418(2014)02-0028-03

朱守信(1988—)，男，安徽金寨人，上海交通大學高等教育研究院博士生；楊 頡(1972—)，男，江蘇南京人，上海交通大學規劃發展處處長、高等教育研究院研究員、博士生導師。