我國行政法院設置的模式選擇和制度設計

■王 誠

近年來，行政訴訟陷入困境，舉步維艱的現狀已得到普遍承認。學界對造成這一狀況的成因進行了全面、深入的分析并提出了各種改革措施，這其中亦有反思現行行政裁判體制并主張建立行政法院的呼聲。事實上，早在《行政訴訟法》頒布之前便已有設立專門的行政法院的觀點出現。[1]此后在《行政訴訟法》制訂及施行過程中，針對訴訟實踐中暴露出的諸多弊病，類似聲音仍不絕于耳。2013年12月23日，十二屆全國人大常委會第六次會議對《行政訴訟法修正案(草案)》進行了審議，設立行政法院的改革方案卻遺憾地沒有出現在本次草案內容中。根據十八屆三中全會決定的內容和精神，我國的司法體制改革將在未來一段時間在多個領域展開，“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”即是其中之一。因此，就行政法院的設立問題，仍然有必要從必要性、制度模式選擇以及具體制度設計等方面，對這一行政訴訟的重大體制性問題作出學理上的探討，以期能推進認識上的升華并對立法的修改有所裨益。

一、行政法院設置的必要性爭議及其評析

(一)司法改革的突破口：單獨設立行政法院的構想

有關行政裁判體制的選擇并非是一個新問題。早在民國初年，圍繞行政裁判體制究竟應采用英美法系的一元制還是大陸法系的二元制，政界學者間便已展開過激烈爭論。最終，單設行政法院的“二元制”模式為民國政府所采納，并被后續的南京國民政府沿襲。[2]新中國成立后，尤其自改革開放恢復社會主義法制以來，學界和司法實務界中設立單獨的行政法院以推進政府依法行政的吁求就一直未曾中斷。在《行政訴訟法》頒布之后，行政訴訟實踐中遇到的種種難題和困境，促使人們更多地從行政審判體制這一深層次來分析成因。多數學者認為行政法院的設立能夠從根本上改變行政訴訟所面臨的窘困局面，甚至成為我國司法制度改革的突破口。

具體而言，設置行政法院的有利之處在于:

1.擺脫地方政府對司法的控制，克服司法地方化和行政保護主義。現行司法體制下，各級地方法院在人事管理、財政經費來源、工資福利等方面受制于地方政府，這種權力結構上的隸屬和依附關系，使地方法院無力抗衡地方政府的干預。[3]與民事和刑事訴訟相比，以行政機關為被告的行政訴訟無疑會承受來自政府的壓力。在這種環境下，要求作為法院內部一個業務庭的行政審判庭對具體行政行為進行審查裁斷，無疑是強人所難。因此，多年來行政訴訟不僅受理的案件數目少，立案后的撤訴率之高更是令人瞠目結舌。[4](P61－85)理論上，建構人事、財政獨立于地方政府的行政法院模式將有益于打破司法權行政化、地方化的畸形狀態，實現司法統一和司法獨立。

2.保證法官的行政專業知識素養，提高行政審判能力和效率。一般認為，行政事務富于專業性與技術性，對審判人員的行政專業素養提出了很高的要求。現有的行政裁判體制下，行政審判人員缺乏必要的專業培訓和行政管理的實踐經歷，欠缺行政方面的專業知識，無法勝任行政審判工作的實際需要。另一方面，法院內部的輪崗機制也使行政審判人員不斷交流到其他業務審判庭，難以積累辦案經驗，不利于提高其專業素質和審判水平。[5]有學者認為，從專門法院的角度看，設立類似于海事法院的行政法院，是加強法院行政審判專門化，解決“外行審理內行事務”難題的有效途徑。[6]觀諸域外國家的經驗，法德等國設立行政法院的重要原因同樣是為了提升行政審判的專業化。以德國為例，獨立的行政法院之所以從普通法院體系中脫離出來，主要是因為司法專業人員被指責為沒有足夠的公法上的專門知識，在公法事務中更多地涉及事實問題而非法律問題。[7](P53)而這些國家在設立行政法院后，上述問題得到了較為滿意的解決。

3.能夠恰當融合行政審判的專業性與獨立性需求。在行政審判中，法院解決爭議始終會面臨專業性與獨立性的矛盾和統一。專業性要求法院必須了解行政爭議的主題和當事人情況，獨立性則要求法院避免出現偏見，不被一方當事人和有關證據迷惑而失去判斷力。專業性和獨立性的需求有時會產生內在的張力，因為專業性需要法院了解行政，與行政有適度的接觸，而獨立性卻要求法院與行政保持足夠的距離，以免喪失司法的公正面貌和公信力。有學者認為，就獨立性而言，盡管在對待獨立的方法和起點上有所不同，英美法系由普通法院審理行政爭議的模式和大陸法系單設行政法院的模式相比堪稱難分高下。但就恰當融合、協調專業性與獨立性這一點而言，卻顯示出行政法院模式的特色和內在精神，也是這種模式在今天能夠成功并廣受認可的重要原因。[8]

(二)走入誤區：行政審判體制改革的方向性錯誤?

在幾乎是一邊倒地支持行政法院模式的論調中，也不乏反對與批判之聲。在反對者看來，將行政訴訟走出困局的希望寄托在行政法院的設立上，無法從根本上解決問題，實質上是陷入了改革的誤區。反對者的主要理由在于:

1.應直接著眼于司法體制改革的整體推進。行政審判中出現的問題很多是司法體制面臨的共性問題，在民事和刑事訴訟中也同樣存在。設立行政法院的單兵突進思路雖然對擺脫司法的地方化、行政化有一定意義，但與其繞著彎子給予行政訴訟“特殊待遇”，還不如從提高整個司法體制的獨立性和司法機關的地位入手，對整體司法改革進行制度設計，以免事倍功半。[9]

2.頻繁的制度變更會傷害人們對現有行政訴訟制度的認同。行政法治的形成需要時間以形成秩序，過多的變法反而會摧毀法治，破壞法的安定性。行政訴訟制度在近十多年來已經有很大變化，如果再作裁判體制上的重大調整，可能會對人們逐漸形成的對行政訴訟的制度認同更為不利。[10]

3.無法解決深層次的制度問題。設立行政法院的最主要目的是保障司法免受行政權及地方政府的不當干預，然而，如果設立行政法院后仍然不能實現這一目標，則行政審判體制改革將喪失其最主要意義。對于這一點，反對行政法院模式者持有很深刻的懷疑。此外，反對者亦認為改革應首先在現有制度框架內實施，如果對現有行政訴訟制度進行改良后可以獲致與設立行政法院相同的效果，則更無必要大動干戈。

除了上述主要的反對意見外，主張設立行政法院者至少還面對其他一些現實障礙，如法律依據的問題、新增機構的編制與成本問題等等。

(三)行政訴訟困境的破局——對行政法院模式的總體性評價

針對行政法院模式的改革所引發的爭議，可以發現雙方最關鍵的分歧點在于，行政法院的設立能否達到走出行政訴訟困境的改革目標?筆者認為，反對意見盡管有一定的合理性與價值，但仍失之偏頗，不足以否定設立行政法院后可能帶來的積極作用與效果。總體而言，如果能借助《行政訴訟法》修改的有利契機，合理設計行政法院的組織體系與制度模式，很大程度上能有助于在行政訴訟中阻斷行政權力的不當干預，將是一次成本低、收益大、效果好的司法體制改革與創新。

首先，從方法論意義上來看，司法體制改革選擇整體推進的思路還是選取某個方向或領域率先突破的思路并無高下之分，兩者皆有其優勢和局限性。但如果綜合考慮啟動改革的難易程度、風險控制以及中國改革的路徑依賴思維等一系列復雜因素，選擇在某一個領域開展司法改革的試點，取得成功經驗后再作推廣的模式顯然更易為改革者所接受。[11](P13－16)因此，針對行政權過度干預司法權的這一頑疾，通過設立行政法院來“先行先試”，或為一種更具說服力的改革策略。如改革能取得成功，其示范性效應自然可以延伸至其他類型訴訟，從而順利推動司法體制的整體改革。

其次，認為頻繁的行政訴訟制度變更會不利于人們對現有制度認同的觀點，存有邏輯上的錯誤。這一結論以人們認同、支持現有制度為前提，但是從行政訴訟制度運行的實踐看，目前行政審判在公眾心目中的公信力很低，無法發揮定紛止爭的裁判作用，民眾大量通過申訴、信訪等其他渠道來尋求行政糾紛的救濟。[12]基于這一尷尬現實，奢談改革會“傷害”人們對制度的認同恐怕難以成立。相反，如能及時調整現有制度模式，并通過公正有力的判決扭轉人們對行政訴訟制度的固有認知，重塑公眾的信心和行政審判的公信力，才有可能使行政訴訟走向重生，真正發揮其制度效用。

第三，行政法院的設立，對于行政審判擺脫來自行政權及地方政府的不當干預具有重要作用。事實上，在行政審判中濫用行政權妨礙司法的行為，多數發生在市縣一級基層政府，如能打破行政區劃來設立行政法院體系，對于抑制司法地方化和行政保護主義將產生立竿見影的效果。例如，浙江法院率先開始試驗的“行政案件異地交叉審理”和“相對集中管轄”制度，便因其良好效果而為最高法院的司法解釋(法釋〔2008〕1號)所肯定。但在改革調研中也發現，上述試驗措施仍然無法解決某些問題，如相對集中指定管轄制度中，相對固定的對應管轄可能造成新的行政干預。[13]這充分說明在現有行政審判制度框架下改革空間已非常有限，需要推出更為徹底的改革辦法，如建立行政法院的巡回審判制度。

第四，行政法院模式在融合專業性與獨立性上的優勢，使其受到越來越多國家的重視和效仿。針對行政法院的獨立性優勢，如一國法院能做到公正和獨立審判，則其是否設立單獨的行政法院確實不是問題的關鍵。但如果借助行政法院的設立而能夠解決或部分解決行政審判的獨立性問題，則行政法院在一國的設立就具備了特別的意義。同時，就其專業性優勢而言，不可忽視的是，即便在英美法系國家，行政法院的成功也給它們帶來了相當程度的影響，并促使這些國家根據本國情形作出相應的制度調整，以因應不斷增長的行政糾紛對審判人員專業能力的要求。例如在美國，立法機關、行政機構和法律界從1929年開始就有持續不斷的呼聲要求設立行政法院，最終雖未成立，但卻促成了美國的行政法法官制度。[14]英國從2000年10月2日起，將“皇室辦公室名單”(Crown Office List)更名為“行政法庭”(Administrative Court)，作為特別法庭隸屬于高等法院的皇座法庭之下，專門負責司法審查事務，以及對其他依各種法規提起的起訴或上訴、人身保護令及引渡的審查。[15](P5)

二、行政法院制度的模式選擇

在明確行政法院設置有其必要性及其之于當下行政訴訟困局破解的積極意義之后，接下來要解決的自然是如何設置與構建符合我國行政訴訟現實需求的行政法院制度。具體而言，它包括兩個層面的問題:行政法院制度的模式選擇和具體制度設計。

在已設立行政法院的國家中，法國與德國的行政法院制度各有特色且在世界上影響較大，因而形成了行政法院制度中的法國模式與德國模式。這兩種模式各有特色，在法院擔負的職能、與行政法學的淵源關系等方面均有所差異，但最關鍵的區別還是在于行政法院相對于行政機關的獨立程度不同。

(一)法國模式：行政法院與行政的高度融合

法國是行政法的母國，同樣也是行政法院的母國。在法國學者看來，是行政法官創造了行政法，而不是由于專門行政法的存在才創造了行政法官。[16](P233)由于法國獨特的政治思想背景和歷史背景，從國家參事院演化而來的最高行政法院最終完全取得了行政糾紛的審判權力，形成行政審判由行政法院系統管轄，而行政審判之外的司法審判歸屬于普遍法院管轄的雙軌審判制。也正是出于歷史淵源，法國的最高行政法院至今還兼具咨詢與審判的雙重職能，并且它自身就是法國行政機關的一部分，其成員全部為公務員。[17](P72)以專業性和獨立性的眼光來評判，法國模式的行政法院制度顯然在專業性上有其突出優勢，但獨立性卻顯得有所不足，行政法院與行政部門的關系過于密切，易于引發人們的誤解。

實質上，法國的行政法院制度對于獨立性的理解和詮釋，正是其最為突出的制度特色。首先，法國的制度模式并非不強調行政法院的獨立。法國曾通過其憲法委員會的裁決將行政法院的獨立性晉升為“共和國法律確認的基本原則”。在行政法官的組成、地位和職權上，法國也非常強調行政法官與在職行政官員的分離。[18](P750－753)但必須指出的是，法國人所理解的行政法院獨立性，更多是強調行政法院之于其他行政部門的獨立性，而不是徹底獨立于行政之外。因此，法國的最高行政法院不但保留了參與行政活動的行政角色，而且通過大量派遣或借調其成員到政府部門任職的方式來加強與行政機關的互動和交流。最高行政法院的法官始終“沉浸于行政情境之中”，能充分認識到困擾政府的特殊問題，他們是行政領域的專家，深為法國行政官員信服并得到廣泛尊重。[17](P74)由此可見，法國行政法院的獨立性是有限度的，它對于獨立性的理解，更多是體現在個案審判中法官不受行政的干預以及職務上不能同時兼容，而不是旨在建立一道防火墻以徹底隔絕行政法院與行政機關之間的關聯。這種制度安排，符合法國人對行政法的理解和法國的政治文化，即行政法是在行政系統內部發展起來的、使行政活動獲得有效性和正當性的支持性規則，而不是一種從外部強加給行政部門，旨在控制行政權的限制性規則。[19](P94)同時，它也保存和體現了法國行政法院模式的制度優勢，即在保證裁判機關公正和獨立的前提下，最大限度發揮行政法院解決行政糾紛的專業性特長。

(二)德國模式：以高度獨立性保障公民權利

作為模仿法國制度的結果，德國的行政司法早期也是一種行政的自我監督。到19世紀中葉，在司法與行政分離的原則下，以獨立的法院來有效監督國家行政活動的呼聲日益高漲。在學者的影響下，最終的妥協方案是行政法庭從行政機構中脫離出來，以法院的形式進行組織，但同時也獨立于普通法院系統。[20](P22－24)德國行政法院的這一模式在二戰后為《聯邦基本法》所確認，從而徹底解決了有關行政法院獨立性和行政自我監督的爭議。

具體而言，德國行政法院的獨立性表現在法院組織上獨立于普通法院系統及行政機關，以及法官人事獨立三個方面。首先，從古羅馬法發展而來的德國法上的公法與私法區分的觀念，使德國人認為由普通法院處理公法方面的事務是不適當的。因此，行政法院與行政裁判權必須與普通法院和普通裁判權相分離。其次，在德國一切具有司法性質的爭議都被認為是司法權管轄的范圍，基本法賦予了人民就爭議向法院起訴的基本權利并專門規定了獨立的行政裁判權。1960年的《行政法院法》因而進一步作出規定，行政裁判權應由與行政機關相互獨立且與行政機關分離的法院行使。再次，法律禁止行政法院執行任何行政職能，因而行政法院的法官不得從事任何立法與行政工作，而行政機關或立法機關的成員也不得擔任法官職務，[21](P191－193)從而在人事上完全杜絕了行政法院與其他國家權力部門的關聯，較為徹底地保障了行政法院的獨立性。

總之，德國在構建行政法院制度時，通過使行政法院獨立于普通法院系統確保了行政審判對專業性的要求，又通過明確其司法機關的地位使其完全獨立于行政部門，有效保障了受行政機關侵害的公民請求救濟的權利。應當指出的是，這種雙重獨立性是德國對行政法院制度功能定位的結果。作為公民權利的保護人和捍衛者，德國的行政法院更加側重于從保障個人權利、反對行政越權的角度來審查行政機關活動的合法性。

(三)我國的選擇：以保障獨立審判為制度目標

通過對法國模式和德國模式行政法院制度的剖析與評價，可以看出是行政法院制度的功能定位決定了制度的具體內容及其特色。因此，在選擇我國的行政法院制度模式時，應首先確定這一制度的功能定位。必須指出，行政法院的制度功能定位應服務于行政訴訟的功能定位。就行政訴訟自身而言，其制度功能主要體現在糾紛解決、監督行政機關和公民權利救濟上。現行行政審判體制出現種種問題的主要癥結，就是審判機構的獨立性缺失，司法權處處受制于行政權力。在此情況下，行政審判人員即便再具專業性，也無法切實發揮行政訴訟應當承擔的上述制度功能。為此，現階段改革的目標和宗旨，應當以保障行政審判機關的獨立性為第一要義。換言之，面對當下行政訴訟步履維艱的困境，設立行政法院這一改革方案之所以優于其他方案，關鍵在于它能借助制度的重新設計或調整為行政審判提供更為充分的獨立性。

基于上述判斷，在行政法院的兩種主要模式中，強調爭議解決機構獨立性的德國模式，顯然比注重公共行政專業化和行政獨立的法國模式更為適合我國。德國模式中諸如行政法院在司法體系中的地位、行政法院的組織結構、行政法官人事以及行政審判事務等方面的獨立性和相應的制度保證，都值得我們在具體的制度建構過程中予以學習和借鑒。[22](P209)反觀法國模式的行政法院制度，其行政職能與司法職能混同的做法很難為其他國家所復制，甚至在憲政理論上都是難以邏輯自洽的。塑造這一制度的因素除了法國人對于行政管理和行政法的獨特理解之外，一個嚴格遵循職業倫理和法律規則的公務員共同體同樣不可或缺。在這些經過嚴格培訓和選拔而產生的法國社會精英的身上，雙重職能的混同非但沒有造成利益沖突，還提高了他們審理行政案件的業務能力。但是，這種立足于法國傳統和獨特國情之上的制度特色，是很難為中國乃至其他國家所效仿和移植的。

當然，在制度模式上選擇德國模式并不意味著要完全照搬德國的整套行政法院制度，畢竟中德兩國的國情有巨大差異，憲政體制也迥然有別。所謂選擇德國模式，主要是指制度設計過程中應強調行政法院之于行政機關和普通法院的獨立性，即建立一個與普通法院系統分離的行政法院體系，并保證行政法院在組織、財政、人事和審判事務上免受行政部門的掣肘和干預。至于具體的制度細節，仍應在我國憲政體制框架下遵循相關法律并綜合考慮行政審判的現實狀況予以落實。同理，法國模式雖然在整體上難以借鑒，但其某些制度細節，如行政法院法官的招錄、交流制度等，對我國行政法院制度構建亦不乏啟發意義。

三、行政法院制度的具體設計

建立行政法院制度，還有必要對其法律依據、組織體系以及獨立性的制度保障等重要問題作出回答，進一步明確制度改革的可行性。

(一)憲法和法律依據

對于行政法院設立的法律依據問題，學界早已提出根據《憲法》第124條和《人民法院組織法》第2條的規定，可將其界定為審理行政案件的“專門法院”，與軍事法院、海事法院等其他專門法院并列。但反對者則認為行政法院一旦設立，在數量、職權范圍和社會影響上都遠遠超出其他專門法院，不經修憲或立憲方式而徑直設立是不妥當的。筆者認為，僅以社會影響等理由否定現行憲法和法律所提供的“專門法院”這一制度接口，缺少必要的論證過程，其觀點難以令人信服。通過解釋《憲法》中有關人民法院設置的相關規定，也無法得出建立行政法院制度會面臨憲法體制性障礙的結論。相反，我國現有的海事法院等專門法院的設立過程，卻可以為行政法院的設立提供現實的經驗參照。如以盡快啟動改革論，由全國人大常委會以具有法律效力的“決定”方式設立行政法院，并在“決定”中對行政法院的設置原則、領導體制、管轄權劃分以及人事任免制度作出規定，是較為理想的解決辦法。當然，該“決定”應與《行政訴訟法》的修改配套作出，并及時對其他法律、法規中涉及行政案件審判機關的條款進行修改，以保證法律體系的內在一致性。在行政法院建立并實際運轉一定時間后，可以在積累經驗、改進問題的基礎上，再由全國人大組織起草《行政法院組織法》對行政法院制度作出全面規范。

(二)組織體系

依據《憲法》和《人民法院組織法》的規定，最高人民法院有權監督專門人民法院的審判工作。因此，在不修改現行憲法的前提下，作為專門法院的行政法院尚無法完全獨立于普通法院系統。較為合理的安排，是將最高人民法院的行政庭整體劃分出來設立高級行政法院 (或最高行政法院)，并仍舊設置于最高人民法院之內，代表最高人民法院行使行政案件的終審權。相比于在全國人大之下設立行政法院及隸屬于國務院的行政法院的構想，此方案顯然更為符合我國的憲政體制及行政審判體制改革的宗旨。其他層級的行政法院，則應直接隸屬于高級行政法院管轄，與地方的普通法院系統完全脫離。

在自身的組織系統上，考慮到目前行政訴訟案件數量較少的因素，行政法院在堅持二審終審制的原則下宜參照法、德等多數國家采用的三級行政法院體系，從中央到地方設立三個層級，即高級行政法院、中級行政法院和基層行政法院。為保證司法的權威性，基層行政法院應設置在設區市或自治州一級。

中級行政法院和基層行政法院雖然設置于地方，但必須打破司法管轄區與行政區劃一一重合的舊有做法，否則不足于擺脫司法地方化的弊病。根據經濟發展狀況、人口稠密程度以及行政案件收案數量等指標，鄰近的兩三個省級單位可設立一個中級行政法院，全國共設立10個左右中級行政法院。按同樣原則，鄰近的幾個地級行政區內可設立一個基層行政法院。我國目前共有409個中級人民法院，將其行政審判庭歸并后，全國可設置100－120個左右的基層行政法院。2012年，全國法院新收一審行政案件的數量是129583件，[23]如分攤到每個基層行政法院上，大約為1100－1300件。即使考慮行政法院成立后案件數量增長的因素，一個基層行政法院年度收案量也不大可能超過2000件，這對于一個基層行政法院而言是完全可以接受的案件負擔。另外，為了便利民眾行使訴權，基層行政法院還應考慮設立巡回審判庭，定期在本司法管轄區內展開巡回審判。[24](P351)

(三)獨立性的制度保障

保障行政法院獨立行使行政審判權，決不能僅限于空洞的宣示排除非法干預，而應通過具體的制度規定予以落實。如果行政法院的獨立性無法保證，行政權依然能影響甚至指揮行政審判，則行政法院的設立將毫無意義。保障行政法院獨立性的關鍵，在于使行政法院的人事和財政體制與行政部門脫鉤，尤其是與地方政府分離。

人事制度上，行政法院的法官必須保證其薪酬和地位的穩定。鑒于司法管轄區已經與地方的行政區劃相脫離，行政法官的任免不應再由地方人大決定。較為合適的做法，是由高級行政法院設立專門的遴選機構負責行政法官的提名，由全國人大或其常委會批準任免。行政法官非因法定事由不得調任、轉任或去職。對行政法官的監督，由上一級行政法院具體負責，對于違紀違法的行政法官，應由高級行政法院提出處理意見后報請全國人大或其常委會作出最終決定。

財政體制上，行政法院的經費應由國家財政直接撥付，與地方財政完全脫鉤。各級行政法院的經費預算，可考慮由行政法院內設的司法預算委員會根據上一年度本院的財政支出情況進行編制，并逐級上報到高級行政法院匯總，由最高人民法院統一報送至國務院財政部納入中央財政預算。財政部無權對報送的預算作出調整或刪減，在全國人大批準預算方案后，再由財政部門統一向各級行政法院撥付經費。[25]當然，根據《立法法》第8條，以上涉及行政法院人事制度和財政體制的相關規定，亦應由全國人大以決定或決議方式訂定之。

總體而言，從設立的法律依據、組織機構的制度保障及行政訴訟的實踐經驗等諸多方面來看，在我國建立行政法院制度的時機已臻成熟，且與執政黨深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度精神高度吻合。立法者在修訂《行政訴訟法》時，理應對行政法院的制度設計做通盤的體系化考慮，以免在未來徒增掣肘。

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