“食藥警察”漸行漸近

羅燕

3月28日，在國家食藥總局和公安部聯合發布會上，公安部治安管理局副局長華敬鋒確認，要成立一個專門的食藥犯罪偵查局，以加強打擊食藥犯罪的力量。目前有關部門正在協調，很快會有結果。

國家將成立專門的食藥犯罪偵察局的消息傳出后，“食藥警察”這一新警種很快便引發各方關注。

作為專門的食藥犯罪偵查人員，“食藥警察”將成為從中央到地方、覆蓋全國的打擊食品藥品犯罪的專業執法隊伍。

醞釀一年

“苦等一年，‘食藥警察’終于千呼萬喚始出來了。”長期從事食品藥品安全監管研究的國家行政學院副教授胡穎廉在微博上說。

胡穎廉告訴《民生周刊》記者，早在食藥機構改革啟動時，當時的食品安全辦、食品藥品監管局等相關部門就考慮過設立“食藥警察”，一些學者也提出了建議。

“食品藥品主要違法犯罪手段以非法添加為主，添加的物質越來越不易檢測，添加的手段越來越隱蔽，給監管執法帶來一定困難。”國家食藥總局稽查局局長毛振賓坦言。

他發現，近年食藥違法犯罪呈現新的特點，食品藥品制假售假逐步由原來實體店面、固定場所等傳統渠道向網絡銷售等新型渠道、平臺轉變。

這為食藥監管帶來三大難題。毛振賓總結，一是案源追溯難。不法分子利用網站發布食品藥品信息，難以追溯。二是調查取證難。由于取證權限、取證能力、取證手段的限制，行政執法部門難以獲取關鍵信息和證據。三是因物流、網上購物等產業的發展，食品藥品違法犯罪分子通常為跨區域作案，客觀上加大了案件查處的難度。

據統計，2011年全國食藥監系統擁有行政管理人員5.3萬人，但技術支撐隊伍僅有3萬余人，其中有專業檢查員資質的只有1.5萬人。執法人員與行政管理人員數量嚴重“倒掛”。食藥機構改革之后的數據統計還沒有完成，但胡穎廉認為不會發生本質的變化。

“公安機關要拿出相當一部分精力來打擊食品藥品這些新型的犯罪，而這項工作專業性又很強。”華敬峰說。目前，從全國來說，公安機關還沒有從上而下建立一個專門的隊伍。“從打擊力量來說，是不夠的。”

胡穎廉發現，食藥監管執法中普遍存在“以罰代刑”、“有案不移”、“有案不立”等現象，“用行政罰款代替刑事責任，該立案的卻因為各種原因不立案，事實上降低了監管對象的違法成本”。

在他看來，設立“食藥警察”可以解決食藥監管執法中這些行刑銜接不暢的問題。

他援引美國食品和藥物管理局（簡稱FDA）為例，總部實施行政管理的職能，相當大一部分人是做技術支撐的，最多的是基層執法人員。

食品安全法修訂專家組成員、中央財經大學法學院教授高秦偉告訴《民生周刊》記者，設立“食藥警察”體現了中央重典治亂的思路，食品安全法修訂之初，也討論過“食藥警察”的相關內容，但最終沒寫進去。

“主要是還有一些反對的聲音認為，從精簡機構的角度考慮，多設一個部門，有沒有必要？除了處罰違法分子之外，食藥總局更重要的是促進行業發展，要充分利用企業自身的的作用，不能完全依賴處罰。”高秦偉說。

地方試水

“食藥警察”漸行漸近，但其具體歸屬哪個部門，一直沒有定論。

在相關部門的討論方案中存在三種可能模式。第一種是作為食藥監管部門的內設機構，改組現有的稽查局，賦予有專業基礎的食品藥品稽查人員以刑事執法權；第二種是食藥監管稽查局與公安部門人員合署辦公；第三種是將專業的食藥偵查機構直接設在公安部門內。

雖然沒有定論，但不少地方已開始了探索。

湖南長沙市公安局治安管理支隊食品安全執法大隊于2009年6月18日正式掛牌，是全國首支食品安全公安執法隊伍。據《民生周刊》記者統計，截至今年3月，全國已有遼寧、河北、重慶、山東、上海五地在省級公安機關成立食品藥品犯罪偵查總隊。另外，北京、廣州、武漢、蘇州、沈陽等城市公安部門也成立了食品藥品偵查支隊或大隊。

在胡穎廉看來，這些都是地方政府的制度創新，也是結合實際工作開展的探索，值得鼓勵。

成立于2011年7月15日的北京市公安局食品藥品案件偵查支隊（以下簡稱“食藥支隊”），有編制60名，隸屬于經偵總隊，現在共有40名民警。“他們都是從經偵、刑偵、治安、派出所等系統選拔上來的，個個是偵察破案的業務尖兵。”北京市公安局食品藥品案件偵查支隊隊長謝文魁說。

北京市的十六個區縣也在經偵部門下增設了食品藥品案件偵查中隊。據謝文魁介紹，市局食藥支隊專門從事食藥案件偵查工作，但各區的食藥中隊有時還要承擔其他經偵工作，只能做到“相對專”。“北京整個食藥案件偵查隊伍不超過150人，遇到重大案件，往往需要多警種聯動”。

謝文魁有著30年警齡，從事過多個警種的工作，其中最特殊的便是這個“食藥隊長”。

食藥民警常被朋友戲稱為“夜游神”。“我們的工作‘見不得光’，假冒偽劣食品藥品的生產、運輸多在晚上進行，我們只好調整自己的生物鐘，晝伏夜出。”謝文魁說。

謝文魁記得一次打擊假酒團伙的案件，接到線索后，偵查員每天晚上6點準時到涉案的三里屯酒吧街集結，查找送酒的車輛及人員，然后跟蹤送酒的車輛，找到制造假酒的窩點。接著又到窩點外蹲守，遠遠跟隨送酒的車輛，進而發現銷售假酒的酒吧商店。凌晨2點，嫌疑人往酒吧送完假酒，回窩點熄燈睡覺了，偵查員的一天的工作才算結束。

持續近三個月后，偵查員掌握了制售假酒團伙的詳細情況，食藥支隊協調集結總隊及分縣局警力60余名，抓獲了12名制售假酒的涉案人員。

現場的抓捕雖然緊張，但在謝文魁看來，僅僅是辦案工作的三分之一。“更重要的是前期偵查和后期審查。”

食藥支隊的偵查員有時會混在北京食藥局的執法隊伍里，不亮明身份，跟他們一起調查。謝文魁告訴《民生周刊》記者：“因為行政部門在取證過程中可能會驚動犯罪分子，造成案件移交后取證困難，所以對涉嫌犯罪的線索，我們實行刑事執法前置。”

另外，定期會商、實時研判等也是他們正在探索的行刑銜接工作機制。

“來食藥支隊之前，在食藥知識方面，我是白紙一張，但現在也能算半個食藥專家了。”謝文魁笑著說，這三年，他們經歷了40多場專業培訓，學習如何鑒別食品、藥品真假，訓練“火眼金睛”。

在食藥支隊辦公室外的走廊，展柜里擺放了一些假的食用油、飲料、酒、保健品、藥品，一摸、一看、一聞辨真假，是他們常做的功課。

2012年，北京市食安辦為食藥支隊配備了一臺食品快速檢測儀，幫助他們進行一些初步判斷。不過，最終的鑒定還是由相關檢測機構進行。

模式選擇

大多數地方的“食藥警察”機構都跟北京一樣，直接設立在公安部門內，而陜西渭南在公安部門成立了食品監察大隊、中隊，與食藥監局聯合辦公，有固定人員派駐在食藥部門。一旦出現食品違法犯罪案件，可以直接出警。

在食品安全監管改革試點中，陜西渭南開展的職能整合曾被稱為“北方模式”，國家的食藥機構改革充分吸取了渭南的經驗。

這次“食藥警察”的模式會選擇哪種呢？

胡穎廉認為，最理想的是設在食藥部門。“行政機構協調的成本很高，如果直接設在食藥部門里，能極大地減少這種成本，并且有利于行政效能的提升。”

他曾到各試點地區調研，發現很多地方普遍存在兩個問題，一是刑事執法隊伍專業技能欠缺，畢竟公安干警不是食藥專業出身。二是實際的偵查辦案中，線索分享不夠順暢，部門分立，很難分享。即便有時候開展一些專項行動或聯合執法，但都是運動式的，很難長效。

“優勢互補才是根本的解決辦法，如果能把兩支隊伍進行有機銜接，甚至集合成一支隊伍，就不會存在這種問題了。”胡穎廉說。

在胡穎廉看來，大多數地方由公安機關開始改革是因為這樣更順暢，容易推行。但中央和地方體制可以兩條線，中央層面的食藥犯罪偵查局可以設在食藥總局，地方的食藥偵查隊伍可以設在別的部門。

警察具有人身、財產強制權，設立“食藥警察”，意味著食藥監管執法隊伍將擁有比過去更強的權力。

“這個機構的設立要慎重。不能輕易讓執法隊伍擁警察權力。森林警察其實有地理上的特殊性，但食藥警察廣泛地面向社會，容易引發矛盾。”北京大學政府管理學院副教授白智立說，“如果賦予食藥監管執法隊伍警察權力，但寄于另一套系統中，彼此之間會有一個制衡。”

食藥總局相關人士透露，“食藥警察”畢竟還是警察，由公安部門主導的可能性比較大。

“公安機關在體系內設立專門的食藥偵查部門是不違背法律的，其內部本來就有經偵、網偵等警種。”高秦偉說。但他有些擔憂，其他領域的問題也很多，如環境、校園安全等，都要設立相應的警察嗎？

“不管設在哪個部門，相關的監督必須加強。總的來說，食藥安全需要回歸到社會共治，企業、消費者都要參與其中。”胡穎廉強調。

機構設置之后，待解之題依然很多。胡穎廉說，“作為獨立的警種，‘食藥警察’必須跟經偵、治安等警種進行有機的銜接。還有部門間權力配置的問題，農業、衛生等部門也有相關的職權，如何分工協調？”