農地整理項目中農民受益支付與受損補償

摘要： 農地整理項目實施中農民的受益與受損研究對完善農地整理項目投資政策和補償政策具有重要參考作用。以湖北省5個縣區為例，利用農戶問卷調查數據分析農地整理實施中農民受益類型及其支付意愿、農民受損類型及其受償意愿。研究表明：農民的受益類型包括灌排水更方便、通行更便利、投勞收入、耕地質量提升、增加耕地面積等類型，前三者較顯著，后兩者不明顯；農民受益后的支付意愿是，絕大多數受訪農民愿意為受益而義務投工或出錢，但也有少數受訪農民拒絕支付；即便農民意愿采取同種支付方式，但農民之間的支付額度仍存在差別。農民利益的受損類型主要包括耕地被占用、青苗損失、耕地質量降低、田塊分割、塘堰被填、祖墳遷移、房屋拆遷等損失類型，前四者的發生比例很大，后三者的發生比例較??；農民利益受損后的受償意愿是，100%的利益受損農民認為利益受損應獲得補償；不同的利益受損類型，農民期望的受償方式存在較大差別；不同的利益受損方面，農民意愿接受的受償額度存在較大差距。在調整和改進農地整理項目投資政策和補償政策時，應以農民需求和農民意愿為導向，提高農地整理項目的農戶滿意度。

關鍵詞：農地整理項目；農民利益；支付意愿；受償意愿

中圖分類號：F301.2文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2014）05-0028-05

引言

農地整理是指在一定區域內，根據土地利用總體規劃與土地整理專項規劃，對田、水、路、林、村實行綜合整治，調整土地關系，改善土地利用結構和生產生活條件，增加有效耕地面積、提高土地利用率和產出率的活動[1]。在外國，農地整理被認為是改進土地耕作效益、控制土地景觀侵蝕、處理保護自然和環境問題[24]、促使城市發展合理化和管理農村發展[57]的有效工具和措施。在我國，農地整理的功能主要包括增加耕地面積、提高耕地質量、改善生產條件、修復生態受損的土地和提高土地產出效益。特別是近些年我國農地整理取得了顯著成績，2001～2011年全國共增加耕地面積305.33萬公頃，整理后農地生產成本平均降低5%～15%，參與農地整理的農民人均收入在“十一五”期間增加700余元[8]，新增耕地率為5%～8%，農田產出率提高10%～20%[9]。但也有研究認為，農地整理后項目區的總體生態效益是增加的，而景觀格局指數和環境服務功能指數卻有所下降[10]。張正峰和趙偉以北京市大興區為例，研究農地整理的增產和增地效益，結果表明大興區農地整理的資源經濟效益相當可觀。可見，我國農地整理對經濟社會的整體影響為正向，即增加了社會整體福利[11]。吳九興等則利用博弈論探討了農村土地整治項目的收益分配問題，認為利益分配必須體現要素貢獻、公平和效率原則[12]。從以上文獻回顧可知，現有研究文獻側重于農地整理帶給社會受益方面，忽視研究農地整理帶給農戶利益受損的方面。事實上，全面探討農地整理項目對農戶的影響應包括受益和受損兩方面：一方面，若對農地整理中受損農民的補償不到位，這些農民可能會產生抵觸情緒，甚至會采取過激行動阻擾項目的實施；另一方面，有限的財政資金不能滿足廣大農民對農地整理項目的巨大需求。而分析農民在農地整理中的受益情況和支付意愿，不僅可以在一定程度上緩解目前農地整理的供需矛盾，還可以充分調動農民參與農地整理項目的積極性。本研究利用湖北省5個縣區390份農戶問卷調查數據，分析農地整理給農民帶來的利益受益類型及其支付意愿、利益受損類型及其受償意愿，為政府調整和改進農地整理項目的投資政策和補償政策提供參考依據。

一、調查區與數據來源

近年來，湖北省農地整理事業取得了很大進展，2001～2011年共實施了900多個農地整理項目，其中約68.92%的項目集中在武漢城市圈。本研究以武漢城市圈為研究區域，最終選定武漢市江夏區、武漢市蔡甸區、咸寧市嘉魚縣、鄂州市鄂城區和鄂州市華容區7個農地整理項目區作為本研究的調查區域。項目區情況介紹可見吳九興和楊鋼橋[13]論文。

本研究農戶問卷調查包括預調查和正式調查。2012年4月23日進行預調查，地點選擇武漢市江夏區金口鎮，采取面對面的封閉式問卷調查方法。根據預調查發現的問題，對預調查問卷進行修改完善得到正式問卷。2012年4月25日～4月28日進行正式調查，調查組14人先后到江夏區、嘉魚縣、鄂城區、華容區和蔡甸區開展調研，采用隨機抽樣調查方法，每個項目區發放問卷40～110份。據統計，正式調查共發放問卷407份，獲得有效問卷390份，問卷有效率95.82%。其中，江夏區41份，蔡甸區89份，嘉魚區43份，鄂城區108份，華容區109份。

二、農地整理項目農民利益受益及支付意愿

（一）農民利益的受益狀況

對農民而言，農地整理可能帶來的益處是多方面的，包括增加耕地面積、歸并擴大田塊、改善灌溉與排水、完善田間路網、改良生態與保護環境和增加農民的收入等等。有學者將農地整理的功效歸納成增加耕地面積，提高土地利用率；提高土地質量，提升土地產出；配套基礎設施，改善生產條件；完善農田林網，改善生態環境；協調人地關系，促進社會和諧等5個方面[14]。在全國層面上，農地整理為我國新增耕地面積約26.6萬公頃/年，提高土地產出率為10%～20%，使農業生產條件大有改善[15]。本課題組對7個農地整理項目區的390個農戶進行問卷調查，得到農民對農地整理帶來利益的感知。

農戶調查結果顯示：在受益感知層面，認為自身沒有從農地整理中受益的農民占5.64%；認為自身在農地整理中受益的農民占94.36%，主要表現在田間灌排水、道路通行方面，分別占67.69%和77.18%；認為自家耕地質量變好的農民有49人，所占比例為12.56%；認為耕地面積增加的農民有14人，所占比例為3.59%；有66位受訪農民表示參加過施工勞動并獲得工資收入，占16.92%；認為其他方面受益的農民的比例為3.59%。在權利分享層面，農民對國家法律、政策賦予的權利享有情形如何？農戶問卷調查發現，81.54%（318戶）的受訪農民認為自己享有了知情權，57.44%（224戶）的受訪農民認為自己享有了參與權，占33.08%（129戶）的受訪農民認為自己享有了表達權，14.62%（57戶）的受訪農民認為自己享有了監督權，10.00%（39戶）的受訪農民認為自己享有了評價權，0.77%（3戶）的受訪農民認為自己沒有享有過任何權利。

（二）農民受益的支付意愿與支付方式

近些年，有學者對農地整理中農民的投工、投資行為作過一些探討。王璦玲等在山東省惠民縣等8個縣的調查表明，有32.00%的農民愿意義務投工，但沒有農民表示愿意直接投資[16]；趙謙的調查研究顯示，僅約20.30%的農民表示愿意“出錢”，占21.28%的農民表示愿意“義務投工”[17]。本課題組對湖北省5個縣區7個農地整理項目區390份農戶問卷調查結果顯示，絕大多數的農民表示愿意為農地整理所帶來的好處予以支付（投工、資金），所占比例為96.67%，其余的受訪農民則拒絕支付，所占比例為3.33%。在愿意支付的377位受訪農民當中，多數受訪農民傾向于義務投工，所占比例為77.45%，少部分受訪農民表示愿意出錢，以代替投工，所占比例為22.55%。

進一步考察可以發現，即使同樣采取“義務投工”方式，農民之間仍存在投工量的差別。調查結果顯示，愿意投入5～6天的受訪農民有85人，所占比例為29.11%；愿意投入7～8天的受訪農民有83人，所占比例為28.42%；愿意投入2天以下的受訪農民有22人，所占比例為7.53%；愿意投入8天以上的受訪農民也有35人，所占比例為11.99%。農民投工天數的概率函數符合正態分布，其中選擇居于3～8天的農民占了總有效樣本的80.48%，可見低投入意愿和高投入意愿的受訪農民所占比例都較小。

農戶調查結果顯示，選擇以“出錢”方式來支持農地整理的農民，在被詢問“希望一次性為自家每畝耕地支付多少”時，其回答存在較大差異。其中：29.41%的農民選擇60～90元的支付標準；22.35%的農民選擇90～120元的支付標準；20.00%的農民選擇30～60元的支付標準；選擇30元及以下的支付標準的農民占18.82%；選擇120～150元的農民僅占9.41%?？梢?，農地整理項目區內受益農民的支付意愿總體上較低。

三、農地整理項目農民利益受損及其受償

（一）農民利益受損狀況

在實踐中，農地整理項目實施也會造成部分農民的利益受到損失，如耕地被占用、耕地質量降低、田塊被分割、祖墳遷移、青苗損失、房屋拆遷、塘堰被填、宅基地減少等等，這都會直接影響到農地整理項目區農民對農地整理的態度。根據我國現有農地整理相關政策，農民能夠獲得的補償主要包括祖墳遷移補償、青苗損失補償、房屋拆遷補償，但補償標準與農民的實際損失相差甚遠，使得整理區的農民對農地整理項目的實施心存不滿，甚至產生發起抵制或阻擾行為。

在390份有效樣本中，僅有30位受訪農民表示自身利益沒有受到損害，有360位受訪農民表示利益或多或少遭受過損失（見表1）?？梢?，雖然農地整理項目在整體上能給農民帶來利益，但在項目實施過程中也確實存在不少農民利益遭受損失的情況。從農民利益受損類型來看，耕地被占用、青苗損失、耕地質量降低和田塊分割四個主要方面，而祖墳被遷、房屋拆遷、塘堰被填等造成農民利益損失的比例較小。

（二）農民利益受損的受償意愿與受償額度

1.農民利益受損的受償意愿。從農民利益受損后的受償意愿看，100%的利益受損農戶希望獲得補償。實際上，農戶因農地整理項目實施而產生的利益損失受損大部分得不到補償，少部分利益受損獲得了補償，但補償標準偏低，農民對此意見很大。不同的利益受損類型，農民期望的受償方式也存在差別（見表2）。

2.農民利益受損的受償額度。不同的利益受損類型，農民意愿接受的補償額度存在差異。一部分農民可以接受的低標準補償，而另一部分則要求高標準補償（見表3）。

四、結論與啟示

本研究利用湖北省5個縣區390份農戶問卷調查數據，分析了農地整理項目實施中的農民受益類型與支付意愿、農民受損類型與受償額度，主要有如下研究結論：

1.農地整理項目實施中農民受益主要體現在灌排水更方便、通行更便利、投勞工資收入，但耕地質量提升、耕地面積增加兩個方面受益不明顯，還有部分受訪農民表示沒有受益。

2.從受益農民的支付意愿來看，絕大多數受益農民表示愿意為受益而義務投工或出錢，只有少數受訪農民不愿意支付。在支付額度方面，愿意采取同種支付方式的受益農民的具體支付額度仍存在差異，整體看來支付額度的概率函數服從正態分布。

3.農地整理項目實施中農民利益受損主要表現在：耕地被占用、青苗損失、耕地質量降低、田塊分割等4個方面，其發生概率很大；而塘堰被填、祖墳遷移、房屋拆遷等造成農民利益損失的比重較小。

4.從農民利益受損的受償意愿看，100%的利益受損農民期望獲得補償。不同的利益受損方面，農民愿意接受的受償方式存在差異。不同的利益受損方面，農民愿意接受的受償額度差別較大。農民利益實際的補償金額和受償意愿額度存在很大差距。

據以上研究結論得到如下政策啟示：

1.因地制宜地開展農地整理，確保農地整理項目實施給農民帶來更多收益，充分調動農民參與農地整理項目的積極性。

2.可考慮在充分尊重農民意愿的基礎上，以農民需求為導向，采取模擬市場的方法確定農民參與農地整理項目投資的項目和方向，鼓勵農民在農地整理中投工和投資，解決當前農地整理項目供給不能滿足農民需求的矛盾。

3.須重視和關注農地整理項目實施可能給農民帶來的負面影響或利益受損。一是要采取有效措施盡可能減少農民遭受的利益損失，二是要創新農地整理項目實施中農戶利益損失的補償機制。針對耕地被占用、耕地質量降低、田塊分割等利益損失方面，受益主體集合應給予農戶公平合理補償。

本研究存在以下不足，沒有對農民受益類型作短期受益和長期受益之分，也沒有對農地整理項目可能造成農民的利益受損沒有區分暫時性的利益受損和長期的利益受損。

參考文獻：

[1]嚴金明，鐘金發，池國仁.土地整理[M].北京：經濟管理出版社，1998：3738.

[2]Gonzalez X P，Alvarez C J，Crecente R.Evaluation of Land Distributions With Joint Regard to Plot Size and Shape [J].Agricultural Systems，2004，82（1）：3143.

[3]Mihara M.Effect of Agricultural Land Consolidation on Erosion Processes in Semimountainous Paddy Fields of Japan [J].Journal of Agricultural Engineering Research，1996， 64（3）：237247.

[4]Uhling J.Land Consolidationagriculture and Environmental Protection [J].Berichte Uber Landwirtschaft，1989，67：426456.

[5]Quadflieg F.An Economist’s View of the Measures Introduced to Accompany the Change in the Agrarian Structure [J].Berichte Uber Landwirtschaft，1997，75：501514.

[6]Wittlingerova Z，Kriz L.The Effect of Anthropogenic Activities on the Chemical Properties of Groundwaters [J].Rostlinna Vyroba，1998，44：321324.

[7]Cay T，Ayten T，Iscan F.Effects of Different Land Reallocation Models on the Success of Land Consolidation Projects：Social and Economic Approaches [J].Land Use Policy，2010，27（2）：262269.

[8]吳海洋.農村土地整治：助推農業現代化[J].求是，2012（7）：5153.

[9]李倩.數量時代過去，產能時代到來[J].中國土地，2012（3）：811.

[10] 丁向華，姜照勇，羅良偉，等.基于生態環境保護視角的土地整理生態效益評價——以成都市三河鎮土地整理項目為例[J].資源科學，2011，33（11）：2 0552 062.

[11]張正峰，趙偉.土地整理的資源與經濟效益評估方法[J].農業工程學報，2011，27（3）：295299.

[12]吳九興，楊鋼橋，汪文雄.農村土地整治項目收益分配與投資博弈分析——以農村居民點用地整治為例[J].西北農林科技大學學報：社會科學版，2012，12（5）：3844.

[13]吳九興，楊鋼橋.農地整理項目農民參與現狀及其原因分析——基于湖北省部分縣區的問卷調查[J].華中農業大學學報：社會科學版，2013（1）：6571.

[14]高明秀，張芹，趙庚星.土地整理的評價方法及應用[J].農業工程學報，2011，27（10）：300307.

[15]金曉斌，周寅康，李學瑞，等.中部土地整理區土地整理投入產出效率評價[J].地理研究，2011，30（7）：1 1981 206.

[16]王璦玲，李占軍，張建國，等.農民參與土地整理現狀及政策建議[J].中國土地科學，2008，22（5）：4750.

[17]趙謙.構建中國農民參與農村土地整理制度之思考[J].中國土地科學，2011，25（7）：3744.