論土地征收中宅基地使用權的補償

摘要： 我國現行國家層面立法對宅基地使用權征收補償沒有規定。實踐中各地對宅基地使用權是否予以征收補償做法不一，并在不同程度上損害了宅基地使用權人的利益。建議：在立法上明確規定宅基地使用權的補償；以土地出讓金為基礎制定合理的宅基地使用權補償標準；對相關法律法規出臺前形成的宅基地應本著尊重歷史與事實原則進行補償；在房屋安置、自拆重建等非貨幣補償中要注意補償宅基地使用權的損失。

關鍵詞：土地征收；宅基地使用權；補償

中圖分類號：F301.1文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2014）05-0008-06

資料顯示，我國從1999年到2009年城市化率從30.9%增長到46.6%[1]，已進入了城市化的快速發展時期。與之相伴的是土地征收規模的逐年增大。國土資源部近幾年的公報反映全國每年有近400萬畝的土地被征收。有學者綜合考慮了征地中的合法用地與違法用地因素，甚至指出：“2004年以來我國每年凈減少耕地應當不少于1 000萬畝[2]。”大量的征地使失地農民數量成為一個龐大的數字。失地農民權益的保護也成了一個關系到社會穩定的政治問題。宅基地使用權是農民在土地上享有的一個重要用益物權，但現行法律中對宅基地使用權的征收補償沒有規定。近年來國家有關部門出臺了一系列相關政策保護失地農民利益，但有關宅基地使用權征收補償鮮有涉及。由于法律與政策的缺失，宅基地征收中農民權益得不到有效保護，引起了被征收農戶的不滿，成為影響社會穩定的不良因素。

一、法律上的缺失與補償的必要性

我國國家層面上立法對宅基地使用權征收補償的規定基本上屬于缺失狀態。《物權法》第121條原則上規定了：“因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第42條的規定獲得相應補償。”但《物權法》第42條對征收個人住宅做了規定，沒有涉及對宅基地使用權的征收補償。《土地管理法》中并沒有宅基地使用權征收補償的相關規定，只是在第47條第3款原則上規定了宅基地所占用的集體土地所有權的征收補償：“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。”《土地管理法實施條例》同樣沒有規定宅基地使用權的征收補償。

我國相關法律的缺失并不意味著不需要對宅基地使用權進行征收補償。從法理上來說，宅基地使用權是是從集體所有的土地所有權上產生出來的獨立用益物權，對集體土地所有權的征收只是土地所有權主體的改變，并不必然導致該用益物權的消滅。要消滅宅基地使用權必須對其進行單獨的征收并進行補償。梁慧星教授主持編寫的《中國民法典草案建議稿》中將建設用地使用權與宅基地使用權統稱為基地使用權，其436條第1款指出：“國家為了社會公共利益的需要，可以征收基地使用權，但應依法對基地使用權人給予補償[3]。”公平正義是法律所追求的一個重要價值。從公平的角度來講，農民擁有的宅基地使用權雖然受到轉讓、抵押等方面的限制，但它是農民無償獲得并且無期限限制的一個用益物權，為農民的生活甚至生產提供了基本的場所保障，土地征收消滅宅基地使用權而不予補償明顯違背公平正義。從另一角度來說，《國有土地上房屋征收補償條例》中對征收房屋價值的補償其實包括了房屋本身的價值與建設用地土地使用權的價值。《國有土地上房屋征收補償條例》第19條規定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。”實踐中，居民購買商品房并不會分別支付房屋價格與土地使用權價格，商品房的價格其實是包涵土地使用權的價格。2011年住房與城鄉建設部頒發的《國有土地上房屋征收評估辦法》第14條規定：“被征收房屋價值評估應當考慮被征收房屋的區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權等影響被征收房屋價值的因素。”綜上可知，國有土地上房屋征收補償包括土地使用權的補償，集體土地上房屋征收如果不對宅基地使用權進行補償則有悖于公民財產權平等保護的原則，有歧視廣大農民之嫌。

二、各地關于宅基地征收補償的做法及存在的問題

由于國家層面上立法的缺失，各地通過制定地方性法規或者其他規范性文件規定宅基地及其上房屋征收補償問題。各地對集體土地上房屋征收補償的具體做法多種多樣，主要有：貨幣補償、房屋安置及農民自拆重建安置等幾種方式。如《蘇州市集體土地房屋拆遷管理暫行辦法》第17條第2款規定：“拆遷住宅房屋實行貨幣補償、房屋安置、貨幣補償與房屋安置相結合的方式，安置方式由被拆遷人自行選擇。”《張家界市集體土地上房屋拆遷補償安置辦法》第6條規定：“征地范圍內涉及的集體土地上的房屋拆遷，采取自拆重建方式補償安置。”

以上各地做法雖然不同，但在涉及宅基地使用權補償方面都存在一些問題，主要表現在征收中對宅基地使用權不予補償或者補償時限制較多、標準較低等，侵害了農民的利益。具體表現在以下幾個方面：

（一）對宅基地使用權基本不予補償，嚴重侵害農民的利益

貨幣補償是許多地方采用的房屋拆遷補償方式。不少地方規定中沒有明確貨幣補償是否包括宅基地使用權的補償，但不管從其規定還是實踐做法來看，該貨幣補償顯然不包括宅基地使用權的補償。如《福州市農村集體土地房屋拆遷補償安置規定（試行）》第2條規定：“住宅拆遷補償安置的方式可以實行貨幣補償，也可以實行房屋安置。貨幣補償，將確認的被拆遷房屋合法面積按市場評估價折算成貨幣，由被拆遷人自行購房安置。市場評估價由房屋區位補償單價和舊房補償單價組成。”從該規定中看不出有對宅基地使用權的補償。從實踐中補償給權利人的價格也難以認定有宅基地使用權的補償。如福州市竹嶼村的拆遷補償：“一般住房按4 000元/平方米計算補償，相同地段的商品房為15 000元左右1平方米，房屋面積的計算為屋內測量為準，天井、院落均為無償征收[4]。”天井、院落作為宅基地的組成部分被無償征收只能說明宅基地使用權沒有補償，如果認為房屋征收補償中包括宅基地使用的損失，則難以解釋該補償價與相同地段的商品房之間的巨大差額。我們只能推定沒有對宅基地使用權進行補償。

（二）非貨幣補償中宅基地使用權損失得不到體現

宅基地拆遷的非貨幣補償主要是房屋安置與農民自拆重建安置。在這些非貨幣補償中，由于被拆遷人獲得了安置房屋或者重新獲得一塊宅基地，宅基地使用權有沒有補償往往更具有一定的迷惑性。有不少地方在采用非貨幣補償時宅基地使用權損失并沒有得到體現。

1.房屋安置時宅基地使用權往往沒有補償。有些地方在宅基地征收時采取了宅基地換取安置房的政策，在操作過程中宅基地使用權往往得不到補償。如一些地方名為宅基地換房，其實是按照宅基地上合法建筑面積換取安置房，對宅基地實質沒有補償或者補償較少。如浙江省紹興市《關于推進農村宅基地置換鼓勵農民進城鎮居住的若干意見（試行）》中規定：“在本縣域范圍內農民集中居住區置換，已有宅基地（房屋）的，按照其合法建筑面積1∶1的比例以成本價進行置換”，顯然不是宅基地換房，而是以房換房。還有對天津的宅基地換房調查顯示：“現行規定的置換標準是，主房可以一比一對換，附房則是2平方米換1平方米，院落空地不算[5]。”宅基地使用權同樣沒有補償。另外，農民換取的安置房產權受到限制，往往沒有處分權，或者農民需要交納一定費用后才能擁有處分權。同是紹興市上述文件中規定：“農民集中居住區用地一般以國有劃撥方式供地，辦理國有土地使用證和房屋產權證，5年后在置換戶補繳土地出讓金及置換時相關優惠費用后可以上市交易。”據調研，采取類似規定的地區不在少數。該種做法可以說直接剝奪了農民的宅基地。農民原來是有房有院，雖說處分權受到一定的限制，但可以給農民帶來居住的方便以及庭院經濟的收入。宅基地換房所換取的一般僅僅是原合法建筑面積大小并且處分上受限的安置房，與置換前相比，農民顯然失去了自己的庭院，失去了宅基地的使用權并且沒有得到補償。

2.農民自拆重建安置中宅基地使用權沒有補償或者僅對新宅基地面積少于原合法使用部分予以補償。實踐中一些土地資源較豐富的地區在宅基地征收中采取農民自拆重建的安置方式。在這種安置方式中，由于農民重新獲得一塊宅基地，以致有很多人忽略了宅基地使用權的補償。細致研究一些地方的規定與實際做法，在農民自拆重建安置中對宅基地使用權損失并沒有補償。如張家界市《集體土地上房屋拆遷補償安置辦法》第11條規定：“實行自拆重建安置的，被拆遷房屋所占宅基地不再補償。其面積和重建宅基地面積的差額，應當按征地補償標準計算補償費。”北京市《大興區關于集體土地房屋拆遷補償及補助費標準的有關規定》也規定：“對于有審批宅基地條件的地區，拆遷人除對被拆遷人的房屋給予重置成新價補償外，還應對新批宅基地面積少于原合法使用部分，給予宅基地區位補償價補償。”言下之意即農民自拆重建中新宅基地面積范圍內的宅基地使用權沒有補償。表面看來，農民宅基地被征收后給予一塊新的宅基地，好像沒有什么損失，故可以不予補償。其實要明確國家征收與村集體重新安排宅基地是兩種完全不同的關系。國家征收了農民的宅基地，剝奪了農民的宅基地使用權，根據有損害既要有補償的原理，國家要對農民宅基地使用權損失進行補償。至于村集體將一塊集體土地安排給農民做宅基地使用，這是在集體土地所有權上設立用益物權，是村集體內部事務，它雖然要遵守國家的相關法律與政策，但和國家征收無關，不能將二者混為一談，以村民已取得了新宅基地而不予補償原宅基地使用權損失，無異于張三奪走了你的東西后，李四給了一個新的東西，所以張三不需要承擔賠償責任。該觀點在理論上顯然是站不住腳的。

（三）對宅基地使用權予以一定的補償，但補償不充分，限制較多

也有一些地區對宅基地給予一定的征收補償。典型的地區如北京市與廣州市。《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》第14條規定：“拆遷宅基地上房屋實行貨幣補償的，拆遷人應當向被拆遷人支付補償款。補償款按照被拆除房屋的重置成新價和宅基地的區位補償價確定。”廣州市也有類似的規定。這些地區在征收時考慮了宅基地使用權的損失，對宅基地使用權予以一定的補償，但也存在補償不充分甚至不合理的地方。

1.宅基地區位補償價較低。在已經實行宅基地使用權補償的地區，宅基地使用權補償往往較低。以北京市為例，宅基地區位補差價的計算公式是：宅基地區位補償價=（當地普通住宅指導價-房屋重置成新均價）×戶均安置面積/戶均宅基地面積。這些直接影響宅基地區位補償價的當地普通住宅指導價、房屋重置成新均價、戶均安置面積、戶均宅基地面積均由區縣人民政府來確定。其中，當地普通住宅指導價對宅基地區位補償價影響尤其大。根據《北京市宅基地房屋拆遷補償規則》規定：“當地普通住宅指導價，由區縣人民政府參照一定時間、一定區域內普通商品住宅均價、城市規劃等情況綜合確定。”由于普通商品住宅均價是一個變量，當地普通住宅指導價應隨之及時調整，特別是近幾年商品房價格上漲較快，不及時調整普通住宅指導價顯然對被征地拆遷的農民不公。實踐中，由許多區縣人民政府確定的普通住宅指導價往往不高，有時甚至達不到其官方公布的相應數字。如2004年北京市國土房管局發布的普通商品住宅成交均價中通州區為3 369元/平方米[6]，而《北京市通州區人民政府關于確定通州區集體土地房屋拆遷宅基地面積控制標準、區位補償價標準及有關補助費的通知》（通政發[2004]21號）中將當地普通住宅指導價分為四個檔次，最低900～1 600元；最高1 720～3 220元。顯然低于國土房管局發布的普通商品住宅成交均價。更有甚者，有不少區縣在2004年或者2005年發布了當地普通住宅指導價與宅基地區位補償價后一直按該標準執行，幾年不進行調整，而2005年以后是我國商品房價格上漲最快的時期，按著老標準進行補償造成補償標準過低，嚴重侵害農民的利益。如北京海淀區八家村緊鄰清華大學與中關村，2010年拆遷時宅基地區位補償價為5 625/平方米，而同期該緊鄰地段商品房均價已達35 000/平方米，難免會引起農民的強烈不滿[7]。

2.嚴格限定補償面積。即補償時對控制面積范圍內的宅基地予以補償，超過控制面積的合法宅基地不予補償。如上述通州區（通政發[2004]21號）文件中首先規定了每宗宅基地的控制面積在0.3或者0.4畝，同時規定：“經過合法批準的宅基地未超出面積控制標準的部分，按照宅基地區位補償價計算，超出面積控制標準的部分，不予補償；老宅基地未超出面積控制標準的部分，按照宅基地區位價計算，超出面積控制標準的部分，最高按照宅基地區位補償價的30%補償。”實踐中《土地管理法》等法律法規出臺前的宅基地往往是歷史形成的，有可能超出滯后規定的面積控制標準，對超出所謂的控制面積的宅基地不予補償顯然是沒有尊重事實并賦予征收政策以溯及力，不僅違背法理也有悖于社會公平正義。

三、宅基地使用權征收補償的立法建議

（一）在立法上明確規定宅基地使用權的補償

鑒于我國立法中尚沒有明確宅基地使用權的征收補償，為避免各地是否予以補償做法不一致，引發事實上的不公平，建議在立法中明確對宅基地使用權的征收補償。具體立法可以采用兩步走的做法：

1.修改《物權法》、《土地管理法》等相關的法律規定，明確宅基地使用權的征收補償。建議在《物權法》第十三章宅基地使用權中增加一條：“宅基地使用權因征收而消滅的，應當給予宅基地使用權人合理補償。”在《物權法》修改的同時，《土地管理法》等相關法律也應做相應的修改。《土地管理法》第47條是對征收補償的規定，建議在該條中增加一款：“被征收土地的宅基地使用權補償，由國務院另行規定。”

2.在《物權法》、《土地管理法》等上位法做出原則性規定后，由國務院制定《集體土地上宅基地及房屋征收與補償條例》，對征收條件、程序、補償內容、補償標準等做出詳細規定。其中，征收宅基地補償的內容應當包括：宅基地所有權補償、宅基地使用權補償、房屋補償、搬遷費、營業損失等。由國務院制定《集體土地上宅基地及房屋征收與補償條例》可以改變目前各地對宅基地使用權補償規定不一的狀態，有利于實現地區間的公平。有學者建議應當“制定統一的《征收征用法》”[8]，筆者非常贊同，但由于現行城市與農村征收規定差別較大，農村房屋與土地征收情況又較復雜，先由國務院制定相關行政法規，執行一段時間總結相關經驗與教訓再制定統一的法律為宜。國務院已頒布《國有土地上房屋征收與補償條例》，實現城市范圍內房屋征收適用統一的規定，制定全國性的宅基地及其上房屋征收的法規已成為當前的迫切需求。

（二）在非貨幣補償中要注意補償宅基地使用權的損失

在明確了征收宅基地使用權要予以補償后，不管是采用貨幣還是非貨幣方式補償，都要體現宅基地使用權的補償部分。具體說來，在房屋安置中，可以采用先計算宅基地及其上房屋等附屬物的補償總價，明確告知被拆遷人宅基地所有權、宅基地使用權與房屋等附屬物補償各是多少，其中宅基地所有權補償中被拆遷人所得是多少，再將該被拆遷人所得補償與安置房屋結算價差。該做法操作起來雖然較復雜，但雙方所交換之物價值清楚明了，保證了被征收人的知情權，有利于減少征收過程中的矛盾與糾紛。在農民自拆重建安置中，同樣要計算出上述各項補償，按照其性質支付給不同的主體。房屋等附屬物補償應直接支付給被拆遷人，宅基地所有權補償應支付給集體組織，再由集體組織按照規定分配給其成員。其中，宅基地使用權補償相對較復雜，按照其性質，該補償原則上應當支付給用益物權人——被拆遷人，但由于村集體又無償給被拆遷人安排一塊宅基地，該補償如全部給被拆遷人則違背了《土地管理法》中規定的一戶一宅原則，對其他村民也有失公平。建議在新舊宅基地面積相等的情況下，將補償視為被拆遷人再次獲得宅基地使用權的代價，由集體組織享有，集體組織按照本組織成員的意愿來安排該補償，包括由全體成員分配該補償。在原宅基地大于新宅基地的情況下，多出部分的補償應當由被拆遷人享有。

（三）制定合理的宅基地使用權補償標準，尊重事實進行補償

相對于耕地，宅基地對農民具有更重要的意義。從情理上來說，宅基地與其上的房屋往往是祖傳下來的家產，它不僅是農民生產生活的場所，也是其精神的家園。如有學者指出：“宅基地對于中國農民，意義非同尋常，應該說比耕地更具有文化、情感、心理認同、心靈歸屬方面的價值。”[9]正是因為如此，農民對宅基地的征收往往有一定的不配合甚至抵觸。某地調查顯示，“提到是否愿意到其他地方生活，表示不太愿意（55.4%）和很不愿意的（13.5%）的村民占到調查對象總數的68.9%。”究其原因，除了有擔心物質補償不足之外，還有對居住村莊的歸屬感及擔心無法維系其原有村落共同體等因素[10]。正是因為宅基地較耕地的征收難度更大，制定合理的補償標準可以在一定程度上緩解農民的抵觸情緒，保證征收的順利進行。

眾所周知，房屋與宅基地不可分割，在補償時究竟是采用房地一體補償還是采用分別補償呢？《國有土地上房屋征收與補償條例》第19條規定：“被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。”顯然采用的是房地一體補償主義。相對于城市房地產，農村宅基地面積遠遠大于宅基地上的建筑面積，以被征收房屋類似的房地產市場價格為參照難以充分考慮并補償宅基地的價值。另外，農村房屋與宅基地的轉讓受到一定的限制，雖然有一定的隱性市場，但從總體上來說，農村房地產的市場價格缺乏合理的參考。如有學者指出“對農村房屋產權權能的限制必然會影響價格機制發揮正常作用，使得對農村房屋轉讓權的限制變成隱性和既定的對農村房屋價格的管制，造成農村房屋市場價值名存實亡，難以在經濟上實現[11]。”因此建議宅基地及其上房屋征收補償應采用房地分別補償原則。在該模式下，房屋的補償價格可以參照北京等地的做法，補償房屋重置成新價格。宅基地的補償相對比較復雜，既包括所有權的補償也包括使用權的補償。雖然有些地方按照普通住宅指導價，安置面積等因素來確定宅基地使用權的補償，有一定的合理性，但還不能完全反映宅基地上權利損失。算一個簡單的賬目，國家通過征收消滅了集體土地所有權與宅基地使用權，而后建立了國有土地所有權與建設用地使用權。國家用較低的補償消滅了集體土地上的兩項權利，別人在其征收來的土地上建立用益物權則要花費巨大的代價——支付巨額的土地使用權出讓金。征收應是行政非營利行為，國家消滅他人的用益物權建立自己的用益物權顯然不應當營利，應當將其獲利補償失去用益物權的農民。即使這樣，國家獲得了永久的土地所有權，還應當對集體土地所有權的損失予以補償。

就目前來講，讓國家承擔上述巨額的所有權與使用權這兩種損失補償，國家可能無力承擔或者說不太符合中國發展的大局。長期以來，中國特色的土地制度為中國經濟的快速發展作出了巨大貢獻。“正是因為中國特色的土地制度，使得中國可以以較低的成本擴展城市和建設基礎設施，從而可以為中國經濟發展提供基礎條件[12]。”退一步講，國家應當將土地出讓金全部用來彌補宅基地上的集體土地所有權與宅基地使用權的損失。鑒于宅基地使用權是一種無期限的用益物權，建議該補償的不低于80%的部分應當用來支付給農民作為宅基地使用權的損失。至于被征收的土地將來劃撥給某單位使用，沒有土地出讓金的，由國家以相鄰土地的出讓金作為補償的依據。為公共利益目的可以強制消滅農民的宅基地使用權，但不能由某些特定的個體承擔公共利益的代價，正如學者指出：“公共利益是由社會全體成員受益的，為此支付的成本理應由社會全體成員來負擔，而不能只由被征地農民來負擔[13]。”因此，被征收土地無償劃撥給一些單位使用，仍然要對宅基地使用權損失予以合理的補償。

在確定合理的補償標準的同時，在征收過程中要本著尊重歷史、尊重事實的態度，對新舊宅基地按照不同的面積標準進行補償。對宅基地相關法律法規及政策頒布后經合法批準的宅基地按照批準的面積進行補償。對相關法律法規頒布前歷史形成的宅基地則應按照實有面積進行補償。宅基地上土地權利的形成與發展在我國具有一定的特殊性，在建國以后的一段時間內宅基地尚屬于農民的私產，到1962年《人民公社工作條例修正草案》的頒布才規定宅基地“歸生產隊所有”，直到今天，仍有不少農民認為宅基地屬于私產范圍。在宅基地的具體規定方面，可以說在1982年國務院《村鎮建房用地管理條例》頒布以前一直是無法可依，各地出臺的土地管理法實施辦法更是在1986年《土地管理法》實施以后。征收時，對老宅基地要本著尊重歷史、尊重事實的態度予以補償。那種對所有宅基地一律按照控制面積進行補償的做法顯然有失妥當。從法理上來說，相關法律法規出臺之前的權利必須予以尊重，即使把農民長期使用宅基地看成是一種占有，其占有權也應當受法律保護，“占有為一種既成事實，即使這種事實與其他當事人的權利相抵觸，也不應再受到非法行為的侵害[14]。”征收終止了農民對宅基地的占有，顯然應當給予補償。從情理上來說，越是歷史形成的宅基地，越承載了農民的精神寄托，農民越是故土難離，征收時給予合理的補償可以彌補農民一定的心理創傷，從而減少征收中的糾紛，保證征收的順利進行。

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