我國(guó)土地契約發(fā)展歷史考察

摘要： 從地方政府在土地流轉(zhuǎn)中的作用視角，利用歷史回顧法和比較分析法，考察我國(guó)土地契約發(fā)展的歷史，以期為當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)中地方政府的作用定位提供思路和建議。研究發(fā)現(xiàn)土地契約制度發(fā)展歷程大致可分為萌芽、定型和成熟三個(gè)時(shí)期，其作用主要體現(xiàn)在土地權(quán)屬的確定、交易程序的規(guī)范、契稅制度和交易后權(quán)利保障等方面。土地契約制度的發(fā)展具有延續(xù)性，也是一個(gè)不斷完善的過程，即使局限于當(dāng)時(shí)土地制度的弊端，但對(duì)于當(dāng)前土地交易尤其是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度建設(shè)仍具有一定的啟示和借鑒作用。研究結(jié)論認(rèn)為當(dāng)前地方政府應(yīng)當(dāng)從契約訂立、中介組織建立和民間契約吸納等方面的加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理。

關(guān)鍵詞：土地管理；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；契約；地方政府作用；歷史考察

中圖分類號(hào)：F301.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2014）05-00137-06

一、問題的提出

規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要特征，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的必然要求。進(jìn)入21世紀(jì)以來，《農(nóng)村土地承包法》、《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》等一系列政策導(dǎo)向?yàn)檗r(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了制度基礎(chǔ)，各種模式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)在各地廣泛涌現(xiàn)。2011年上半年全國(guó)耕地流轉(zhuǎn)比例達(dá)到162%，是1999年的64倍。然而，隨著流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，所引發(fā)的利益糾紛已嚴(yán)重威脅到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定[1]，問題焦點(diǎn)在于土地流轉(zhuǎn)行為和操作程序缺乏統(tǒng)一規(guī)范、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)化服務(wù)體系不完善等方面[2]。制度創(chuàng)新是問題解決的重要路徑，而這也是政府在土地流轉(zhuǎn)中作用的重要體現(xiàn)。要搞清楚政府管理土地流轉(zhuǎn)的角色與定位，不可回避地要研究交易過程中的契約制度，這也是政府管理土地交易的主要方式之一。土地契約由來已久，古代中國(guó)土地契約制度和契約實(shí)踐中，政府往往通過對(duì)土地契約的形式、內(nèi)容以及訂立程序等方面做出相應(yīng)的規(guī)定，保障締約雙方合法權(quán)益，維持土地交易市場(chǎng)的相對(duì)穩(wěn)定，同時(shí)也以此為依據(jù)征收賦稅，增加地方政府的財(cái)政收入，雖然這是為穩(wěn)固當(dāng)時(shí)的土地所有制和國(guó)家政權(quán)服務(wù)的，但對(duì)解決當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中存在的問題仍可以提供一定的思路。因此，本文通過梳理歷代土地契約制度的發(fā)展變化，分析地方政府在交易中的作用具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

二、土地契約制度的萌芽時(shí)期

在中國(guó)歷史上，買賣契約最早在西周已經(jīng)出現(xiàn)，而國(guó)家對(duì)于契約的管理也是從周朝開始，《周禮》中有記載：契約由大史、司約、司盟共同管理。當(dāng)時(shí)的契約分為傅別、書契和質(zhì)劑，傅別是反映債務(wù)關(guān)系的借貸契約，書契相當(dāng)于今日的物資清單，質(zhì)劑又分為質(zhì)和劑，分別類似于買賣奴隸、牛馬這樣大的交易所使用的較長(zhǎng)契券和小的交易使用的較短契券，當(dāng)然在井田制下，土地國(guó)有，不得買賣，這些契約中并不包括土地買賣契約。但隨著井田制的瓦解，土地買賣有了存在的可能，也促成了后來土地契約制度的萌芽。先秦時(shí)期，政府對(duì)契約管理采取積極的干預(yù)態(tài)度，設(shè)立專門的管理部門和機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)定契約的格式，還經(jīng)常檢查監(jiān)督其實(shí)行情況，并且保障契約的法律效用，使其具有訴訟依據(jù)、信用憑證以及政府收稅依據(jù)等功能[3]。漢代對(duì)契約的管理已經(jīng)逐步完善，契約關(guān)系也納入政府的行政管理和司法管理的范圍，并規(guī)定了契約訂立主體的資格，官方證人和擔(dān)保人也在此時(shí)出現(xiàn)[4]。同時(shí)，“土可賈”（《左傳》記載，“襄公四年，土可賈焉”，即土地可以買賣）漸漸變得廣泛，也為早期封建土地契約制度的形成提供了契機(jī)。秦漢以后，國(guó)家從法律上認(rèn)可土地自由買賣，但是對(duì)于土地契約仍采取放任態(tài)度[5]。

真正土地契約制度的開始是在東晉以后，國(guó)家干預(yù)民間買賣活動(dòng)的力度大大增強(qiáng)，當(dāng)然也包括對(duì)于土地交易契約的規(guī)定，其典型體現(xiàn)就是“文券”的出現(xiàn)。“文券”就是買賣交易訂立經(jīng)過向官府納稅而獲得官府批準(zhǔn)的契約，此制度自東晉誕生以后，歷宋、齊、梁、陳均有發(fā)展。“民有私約如律令”，即承認(rèn)民間土地買賣的法律效應(yīng)。此時(shí)官方的目的顯然是為了契稅的征收，而對(duì)契約的形式和內(nèi)容也是不大過問的，只是對(duì)一般的買賣制定了一些原則性規(guī)定[5]。至隋代，締約人仍然可以選擇締結(jié)契約的形式。

隋時(shí)，土地契約制度已經(jīng)初步成型，土地契約有了官方指定的文書，以及納稅驗(yàn)契的初步立契程序，這對(duì)于政府受理契約糾紛案件，整頓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序有一定的促進(jìn)作用。從后來的土地契約歷史也可以看出，政府在土地契約管理方面的完善也都是主要體現(xiàn)在文書形式、訂立程序和契稅征收的調(diào)整與革新等方面。

三、土地契約制度的定型時(shí)期

唐代，土地所有權(quán)非“硬化”，土地買賣成為可能[6]，雖然仍有禁制，但原則上的規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中總有“特殊情況”出現(xiàn)，而凡買賣田地房產(chǎn)必須立契的規(guī)定也是認(rèn)可了土地買賣現(xiàn)象的發(fā)生。土地買賣公開化后，相應(yīng)的制度也發(fā)生了很多變化。首先，土地買賣契約的名稱由“文券”改為“市券”。“市券”不僅要有官印，還要有官府批示，官府統(tǒng)一規(guī)定了“市券”的格式和文字。而且內(nèi)容上也有明確的要求，在訂立土地買賣的契約中須寫明土地四至，土地上的附著物也連同隨之轉(zhuǎn)讓[7]。

其次，土地買賣程序上，《唐令拾遺·田令》規(guī)定“諸買賣田，皆須經(jīng)所部官司申牒，年終彼此除附。若無文牒，輒賣買財(cái)沒不追，地還本主。”，意思是賣買田產(chǎn)必須到官府登記，得到官府許可，取得官府文牒，否則財(cái)物損失了，政府不予以處理。國(guó)家的直接目的在于在年終時(shí)“彼此除附”，即從賣主的土地登記中除去相應(yīng)的土地?cái)?shù)量，從買主的土地登記中附加買入的土地?cái)?shù)量，掌控土地的流動(dòng)情況，以保證國(guó)家地租額不致?lián)p失，因?yàn)樵谶@過程中，官府還有一個(gè)審查程序，即審查出賣者的權(quán)利資格[8]。受到濃厚宗族思想的影響，傳統(tǒng)習(xí)慣上就有家宅田產(chǎn)的出賣需要經(jīng)過家主尊長(zhǎng)的意見，政府也將此納入規(guī)范的范疇，規(guī)定土地出賣須經(jīng)家長(zhǎng)同意，以此為權(quán)利資格。

過割程序是古代土地契約制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，這是在唐中期“兩稅法”后開始施行的，即土地買賣后要向官府申請(qǐng)轉(zhuǎn)移該項(xiàng)土地所負(fù)擔(dān)的賦稅[7]。這一步驟是不容忽視的，因?yàn)楣糯性S多土地買賣的原因都是“錢糧無辦”或是“乏錢用度”，轉(zhuǎn)移賦稅也是窮苦百姓無法承擔(dān)土地上苛捐雜稅而選擇出賣土地的主要原因。當(dāng)然政府管理上還是在一定程度上保障了處于弱勢(shì)地位的百姓的利益和訂立契約的自由，體現(xiàn)了同情弱者的契約觀念，這在后來土地契約制度發(fā)展中基本上延續(xù)下來了。

至此中國(guó)古代契約制度已基本定型，此后的土地契約制度都是在此基礎(chǔ)上有所增添或刪減。除了制度形成初期的內(nèi)容存在不夠完善的問題外，唐律令中多次使用“私契”一詞，承認(rèn)了“私契”的地位和其規(guī)則，又有意造成了這樣的局面：部分民間事務(wù)靠習(xí)俗調(diào)整，部分則由法律調(diào)整[9]，導(dǎo)致了宋朝及以后各朝代政府想盡辦法禁止白契，結(jié)果卻徒勞無功，甚至適得其反。這里的白契，也就是“私契”，意思是未經(jīng)官府納稅蓋印的民間私立契約，與白契對(duì)應(yīng)的是紅契，即經(jīng)官府收稅蓋印的合法契約。

宋代是中國(guó)古代買賣契約發(fā)展史上的高峰，對(duì)后世產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。其直接原因是宋代國(guó)家政權(quán)全面介入了民間買賣契約的訂立[5]，體現(xiàn)在政府的管理涉及到了契約文書的格式、內(nèi)容，立契的程序和契約的保障履行等諸多方面，其規(guī)范性和廣泛性都是之前朝代不曾達(dá)到的。

在契約的格式方面，宋朝在土地交易中強(qiáng)制推行由官府統(tǒng)一印制的“官版契約”，交易雙方必須到官府申請(qǐng)購(gòu)買契紙來填寫[10]，法律也明確規(guī)定了契約的書面格式，必須寫明頃畝，間架，四鄰所至，租稅役錢，立契業(yè)主，鄰人牙保等要素[11]。如不填寫“官版契約”，也可以由書鋪按統(tǒng)一格式規(guī)范代為書寫，這里講的書鋪算是中國(guó)歷史上最早承辦公證事務(wù)的公證機(jī)構(gòu)了。與契約相伴生的契稅、契押的格式也都趨于制度化，從兩晉的契約稅印一體的“文券”，發(fā)展到唐代的契約與稅給兩紙的“市券”，再到宋代把稅給一紙即鈔旁粘連在契約之后，稱為“契尾”[12]。

宋朝“立契”的法定程序除了上述的填寫契紙，還要登記納稅，加蓋官印。經(jīng)過官府驗(yàn)契納稅的契約叫做“稅契”。稅契后只有經(jīng)官府印押的紅契，才是買主取得所有權(quán)的合法憑證，也是涉及土地訴訟的主要依據(jù)，凡不依格式，不用官辦契紙，或未入砧基簿（登記田畝四至的簿冊(cè)），被視為違法買賣，所定契約不具有法律效力，印契和契稅制度為宋以后各個(gè)朝代所繼承[10]。

在土地契約的主體資格和訂立權(quán)限規(guī)定上，宋基本沿襲唐律，確定家主尊長(zhǎng)的合法地位，剝奪卑幼的資格，以及維護(hù)親鄰先買權(quán)，“四鄰不售，乃外召錢主”[11]，意思是四周近鄰不買的話，再向外尋找買主。

宋朝政府除了在土地契約訂立過程中的作為有所創(chuàng)新外，在保障契約履行上的作用也值得一提。首先，在契約履行中，政府將契約的內(nèi)容合法與否納入自己的管理范圍，視情況否定契約中部分條款的效力，使契約關(guān)系更為公平合理[5]。其次，宋代規(guī)定了完備的擔(dān)保制度，強(qiáng)化擔(dān)保人的代償責(zé)任，強(qiáng)調(diào)第三人的擔(dān)保作用。現(xiàn)代擔(dān)保制度中基本擔(dān)保方式，在宋朝時(shí)就已出現(xiàn)了。最后，政府加大了監(jiān)管力度，其法律制度強(qiáng)調(diào)政府的清償作用，不允許私自強(qiáng)行牽制欠債人和以身代當(dāng)債務(wù)，規(guī)定告官聽斷，政府介入，強(qiáng)制執(zhí)行[10]。

宋朝政府的紅契制度，從契約內(nèi)容、格式，雙方權(quán)責(zé)到訂立法定程序，再到后期契約的履行保障，構(gòu)建了標(biāo)準(zhǔn)而規(guī)范的契約制度系統(tǒng)，使國(guó)家不因土地交易而喪失原有賦稅等財(cái)政收入，同時(shí)又減少民事糾紛，保護(hù)土地交易雙方的權(quán)益，使田宅買賣市場(chǎng)更為有序。但也有學(xué)者認(rèn)為過于關(guān)注契約的外在形式，想憑此限制和規(guī)范土地交易市場(chǎng)，這種“以形害意”的作法不僅損害了國(guó)家的信用，而且破壞了中國(guó)古代契約領(lǐng)域長(zhǎng)久以來的“官有政法，民從私契”的傳統(tǒng)，也違背了民間契約核心的本質(zhì)——合意原則[5]。官府契約制度在與傳統(tǒng)契約習(xí)慣的博弈中，使習(xí)慣法秩序化、規(guī)范化。還有學(xué)者認(rèn)為，政府完善契約制度時(shí)，與習(xí)慣法發(fā)生種種沖突，實(shí)際效用受限，表現(xiàn)為民間白契盛行，政府控制乏力，重罰不見效，以致妥協(xié)，反而損失了法律的嚴(yán)肅性[11]。從宋朝的社會(huì)實(shí)際來看，由于傳統(tǒng)的眾法合一、重刑輕民的法律體系，違反契約時(shí)往往是民事制裁與刑事制裁同時(shí)使用，違契不償也有不同程度的刑事制裁，可見懲罰過于嚴(yán)厲，但這些強(qiáng)制方法只體現(xiàn)在國(guó)家規(guī)定的契約關(guān)系中[10]，對(duì)于制度法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行，宋朝政府做法還是值得肯定的。

四、土地契約制度的成熟時(shí)期

田宅等不動(dòng)產(chǎn)買賣或典賣發(fā)展至元代，更強(qiáng)調(diào)“經(jīng)官給據(jù)”、“立帳問鄰”、“訂立書契”、“投稅過割”四個(gè)法定要件。后三個(gè)條件是宋代法律已有的規(guī)定，但“經(jīng)官給據(jù)”是元朝創(chuàng)造的，即所有權(quán)人在出賣土地時(shí)要提出申請(qǐng)，經(jīng)官府勘查并由官府在產(chǎn)權(quán)公據(jù)文書上“半印勘合”后發(fā)給賣主，賣主方可憑此進(jìn)行交易。這是國(guó)家重視保護(hù)土地所有權(quán)，在一定程度上防止非法處分他人田宅的行為，對(duì)土地交易實(shí)行契前契后“雙保險(xiǎn)”管理的體現(xiàn)，也是古代民法史上獨(dú)有的制度，但手續(xù)過于復(fù)雜，不利于交易的順暢進(jìn)行。為此，元律又嚴(yán)格限定了優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的行使時(shí)間，以避免交易受阻[13]。

盡管元政府沿用宋制，“附會(huì)漢法”，對(duì)田地買賣或典賣的法律程序要求也非常嚴(yán)格，但是由于其政府的建立源于奴隸制，土地制度混亂，官田劇增，土地契約制度的發(fā)展相對(duì)以往出現(xiàn)了扭曲現(xiàn)象[13]。

明代以元末土地所有權(quán)關(guān)系之混亂為鑒，采取了新的方式，編制了核實(shí)田畝的黃冊(cè)和魚鱗圖冊(cè)[14]，促進(jìn)了土地契約制度的發(fā)展成熟。之前的朝代也曾出現(xiàn)過類似于魚鱗圖冊(cè)的、關(guān)于土地權(quán)屬的圖冊(cè)，如土地契約附圖，官府驗(yàn)證或批準(zhǔn)的地權(quán)文件附圖等的地權(quán)圖，但其目的僅在于避免土地糾紛。而明代的魚鱗圖冊(cè)意義除避免土地糾紛之外，還具有抑制偷漏稅，加強(qiáng)政府對(duì)田地、賦稅的管理等作用，是我國(guó)歷史上對(duì)田地及其稅務(wù)實(shí)行有序管理的標(biāo)志，對(duì)后來的土地管理和賦稅相關(guān)法律的有效實(shí)施具有至關(guān)重要的歷史貢獻(xiàn)[15]。正是通過魚鱗圖冊(cè)對(duì)田地、賦稅的良好管理，明代的土地契約制度在宋元的基礎(chǔ)上進(jìn)一步向前發(fā)展，無論是契約適用領(lǐng)域的普遍化還是契約形式的多樣化上，都較前代有了較大的發(fā)展[14]。

明代繼承宋代的“契尾”制度的同時(shí)，也簡(jiǎn)化了買賣契約的訂立程序，廢除了唐宋元律中買賣田宅先問親鄰的規(guī)定，但該傳統(tǒng)習(xí)慣在民間仍然保留了下來。現(xiàn)存的賣田、賣房契式中就有“投請(qǐng)房族，無人承買”的慣語。典賣田宅條款首次入律，使得典權(quán)法律化也是明代土地契約制度的一項(xiàng)創(chuàng)新[14]。

盡管至明代，土地契約制度已經(jīng)相當(dāng)完備[16]，但在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)廣東珠三角地區(qū)，土地契約制度仍然無法跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步，土地買賣者想方設(shè)法逃稅，導(dǎo)致虛糧厚積和政府稅收日益混亂，至于假契帶來的土地爭(zhēng)訟更是層出不窮。實(shí)際上，廣東的土地買賣，官有官法，民有民法，白契廣泛流行而且被社會(huì)認(rèn)同，炒買土地、兼并土地的勢(shì)頭強(qiáng)勁，封建法令也難以阻擋，這也正是封建政權(quán)的腐敗無能，土地管理和稅收制度混亂的表現(xiàn)[17]。

清代田宅買賣契約發(fā)展到“爛熟”階段，書面契約幾乎近于“形式化”[5]。清朝政府依舊通過對(duì)土地買賣契約有重要影響的契稅制度和稅糧過割程序以規(guī)范民間的土地買賣契約秩序，將繳稅和不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)聯(lián)系在一起[18]，并且對(duì)土地買賣契約的主客體資格、契約的書寫規(guī)范等都做出了細(xì)致而嚴(yán)格的直接規(guī)定[5]。

除了對(duì)已有制度體系的完善，清代還有一定的制度創(chuàng)新，主要是以下三個(gè)方面：

1.稅契方面。清代稅契從買賣雙方納稅變?yōu)橘I方繳納，從加蓋官印的單一形式發(fā)展為官印、契尾的復(fù)雜形式[19]。

2.官牙制度。政府專門制定了官牙制度，并且對(duì)官牙的執(zhí)業(yè)資格、取得執(zhí)業(yè)資格的程序、官牙的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容都作了詳細(xì)規(guī)定。官牙作為土地買賣交易中介，很多時(shí)候掌管著官頒契紙的售賣，此外官牙還有擔(dān)保人的作用。政府對(duì)于官牙的管理，與現(xiàn)代官員管理方式很相近，如地方官負(fù)責(zé)制度，定期對(duì)官牙工作審查。某種程度上，官牙是清代政府介入民間田宅買賣契約程序的最直接的手段，緩解了官方與民間契約管理不甚緊密的問題[20]。

3.印花稅制。清末重啟“契尾”之后又逐漸開始效仿西方實(shí)行印花稅制度，要求“商民私立契約必貼用公家印花為證”，粘貼印花成為了契約成立的必備程序，也是契約法律效力的根據(jù)[19]。

清代土地契約制度“爛熟”和弊病的大體表現(xiàn)主要有：

1.契約過度形式化。官方條例對(duì)書寫文字規(guī)范性的要求顯得近乎苛刻，無論是國(guó)家所頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證明文書還是民間的交易契約，都要求以書面的形式明確“交易物”的界限，哪怕其所描繪的界限是模糊的，但沒有這項(xiàng)內(nèi)容，從契約形式來說，一份契約就不是完整的。因此可以說，清代田宅契約對(duì)內(nèi)容完整性的要求已經(jīng)達(dá)到了形式化的程度[5]。

2.中央和地方政府管理分歧。出現(xiàn)了在國(guó)家頒布廢除強(qiáng)制使用官印契紙十多年后，地方政府還依然存在對(duì)民間契約訂立設(shè)置各種門檻的現(xiàn)象。還有，國(guó)家明確規(guī)定田宅買賣3%的標(biāo)準(zhǔn)稅率，地方往往加征稅收，還提出各種“陋規(guī)”[22]， 如有的地方存在“謝中費(fèi)”（酬謝中間人的費(fèi)用）這樣的陋規(guī)，費(fèi)用甚至高達(dá)地價(jià)的94%，類似的陋規(guī)花費(fèi)還有走邊，畫字錢，出屋禮等等形式[21]。在“清與胥、共天下”的清代社會(huì)中，胥吏、書吏雖然是不入流的國(guó)家管理者，但他們往往將契約扣押不發(fā)、以圖受賄而中飽私囊；更有甚者，胡亂填寫冊(cè)內(nèi)價(jià)銀數(shù)目，與契約內(nèi)所填之?dāng)?shù)不符，百姓反而更多一層盤剝[22]。

3.白契盛行。延續(xù)到清代，白契依舊在民間盛行，其主要原因在于制度的本身。官牙制度，本是制度的創(chuàng)新，值得鼓勵(lì)，但是由于官牙的官方背景和個(gè)人的品行，以及官牙設(shè)立的根本目的也不是提高民間田宅交易的效率，更甚者，官牙就是一個(gè)以逐利為目的的準(zhǔn)商人形象[20]，顯然不會(huì)得到一般民眾的信賴，而平易的白契更易受到民眾青睞。官牙制度只是清代契約制度不能獲得民眾信賴的一方面原因，根源仍是清代國(guó)家政府介入土地交易的目的是稅收收入的最大化，這必然導(dǎo)致民間的土地交易盡力規(guī)避國(guó)家法律的約束以降低交易成本[23]。可以說，制度本身就拒絕了貧苦大眾，白契難以遏制也是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

4.制度體系的不完善。清代土地契約制度的確已經(jīng)日臻完善，但與土地契約制度密切相關(guān)的制度體系仍舊不完善，例如，有效的產(chǎn)權(quán)登記制度的缺乏，官方產(chǎn)權(quán)確認(rèn)權(quán)威的非普遍認(rèn)同，以及法律規(guī)定內(nèi)容存在不切實(shí)際的部分[23]。

總的來說，明清時(shí)期的土地契約制度，也是距今最近的封建土地契約制度，對(duì)于政府在其中的管理有諸多值得關(guān)注和借鑒的，不論是從契約資格主體資格和土地權(quán)屬的確認(rèn)，到中間人擔(dān)保和申請(qǐng)?zhí)顚懝俎k契紙，再到官府監(jiān)督收稅契約履行的一整套土地契約管理程序，還是程序的簡(jiǎn)化，稅率的調(diào)整，制度的創(chuàng)新，甚至弊端的出現(xiàn)，都有值得推敲的地方。

五、結(jié)論與政策啟示

考察歷代契約制度發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)契約制度的形成在朝代的更迭中具有一定的延續(xù)性，例如同情弱者的契約觀念，而且在延續(xù)過程中也有著取其精華、去其糟粕的做法，這使得制度趨向理性、科學(xué)。土地契約制度本身和反映出的契約觀念給當(dāng)前地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理帶來了一定的啟示。

首先，注重土地契約格式和訂立程序的嚴(yán)謹(jǐn)性、完整性，同時(shí)又要注意避免程序繁雜和過于形式化，比如，元代的“經(jīng)官給據(jù)”制度，雖說具有一定嚴(yán)謹(jǐn)性，但手續(xù)過于繁瑣，產(chǎn)權(quán)的界定應(yīng)由政府確認(rèn)即可。另外，制度法規(guī)執(zhí)行的嚴(yán)肅性，宋代雖是刑事民事同時(shí)制裁，懲罰過于嚴(yán)厲，但是對(duì)于制度法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行，宋朝政府做法還是值得肯定的。

其次，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中建立一些類似宋代的書鋪機(jī)構(gòu)和清代的官牙這樣相對(duì)獨(dú)立于政府的服務(wù)于民間土地買賣交易的中介機(jī)構(gòu)，政府對(duì)于其管理，特別是對(duì)其職權(quán)的賦予上應(yīng)把握好分寸，建立嚴(yán)格的審核制度，既可以發(fā)揮其實(shí)現(xiàn)政府與民眾在土地交易中良好協(xié)調(diào)、溝通的橋梁功能，也有利于實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定有序。

最后，鑒于封建社會(huì)，民間白契盛行，屢禁不止的現(xiàn)象，當(dāng)前各地也可以在不影響土地權(quán)屬管理的基礎(chǔ)上嘗試從形式、程序上吸收民間契約的部分因素，使得土地契約的訂立更為廣大民眾所迎合。當(dāng)前農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的選擇傾向于保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)出經(jīng)營(yíng)權(quán)、以轉(zhuǎn)包或代耕的方式轉(zhuǎn)給熟人親朋、臨時(shí)性的約定且口頭協(xié)議等，政府可以設(shè)立一些更貼近農(nóng)戶意愿的流轉(zhuǎn)契約方式，但在訂立過程中對(duì)涉及流轉(zhuǎn)雙方或集體利益的環(huán)節(jié)必須予以規(guī)范。

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