流程控制視角的財(cái)政監(jiān)督嵌入預(yù)算管理頂層設(shè)計(jì)研究

●肖 鵬

流程控制視角的財(cái)政監(jiān)督嵌入預(yù)算管理頂層設(shè)計(jì)研究

●肖 鵬

編者按：預(yù)算監(jiān)督是財(cái)政監(jiān)督的核心。做實(shí)做細(xì)預(yù)算監(jiān)管，是近年來財(cái)政監(jiān)督工作的重中之重。新年之初，財(cái)政部監(jiān)督檢查局將財(cái)政監(jiān)督嵌入預(yù)算執(zhí)行全過程作為今年工作的著力點(diǎn)，提出“強(qiáng)化對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督與控制，逐步建立嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制；著眼深化財(cái)稅體制改革目標(biāo)，將監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展等方面更上一層樓”。這為財(cái)政監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型指明了方向。

在財(cái)政監(jiān)督與專員辦轉(zhuǎn)型背景下，把財(cái)政監(jiān)督工作重心轉(zhuǎn)到對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督與控制上來，建立嵌入預(yù)算業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制，以加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和過程控制，有利于切實(shí)將財(cái)政監(jiān)督由側(cè)重事后檢查更多地向事前事中控制轉(zhuǎn)變。

“嵌入式預(yù)算監(jiān)督”作為一個(gè)新名詞，代表了一種新的監(jiān)督理念和方式。財(cái)政監(jiān)督如何真正融入預(yù)算管理之中？怎樣貫徹落實(shí)“建立嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制”，更好地服務(wù)于財(cái)政管理？部分財(cái)政部門和理論研究者對此進(jìn)行了實(shí)踐和理論探索，如河北省邢臺市財(cái)政局向9個(gè)部門派駐財(cái)政監(jiān)察組，建立嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，為探索財(cái)政監(jiān)督嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制做出了有益嘗試。本期專題圍繞“建立健全財(cái)政監(jiān)督嵌入預(yù)算管理機(jī)制”展開探討，特邀財(cái)政監(jiān)督理論研究者和實(shí)務(wù)工作者就此發(fā)表看法，宣傳優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)與典型做法，共同為推動財(cái)政監(jiān)督事業(yè)發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

政府預(yù)算是經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)的、具有法律效力的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，是社會公眾對政府和政府官員“非暴力控制”的有效途徑。預(yù)算為公眾提供了一個(gè)相對開放的渠道，公眾可以確信他們的納稅沒有被用于私人目標(biāo)，也沒有被亂用和浪費(fèi)掉，而是用在了政府向他們承諾的公共事務(wù)上。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：要強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。”腐敗與權(quán)力失去監(jiān)督、失去控制不無關(guān)系。由于政府權(quán)力的運(yùn)作，施政行為的開展離不開預(yù)算資金的財(cái)力保障，因此管住政府花錢的行為，控制政府預(yù)算的資金流，將財(cái)政監(jiān)督嵌入到政府全面預(yù)算管理中，可以實(shí)現(xiàn)對政府行政權(quán)力運(yùn)行的有效制約與監(jiān)督。

一、加強(qiáng)財(cái)政資金使用合規(guī)性管控的財(cái)政改革

自2000年以來，我國在實(shí)現(xiàn)預(yù)算的全面規(guī)范、公開透明方面，進(jìn)行了一系列的制度建設(shè)。如2000年啟動部門綜合預(yù)算改革，旨在細(xì)化編制涵蓋部門全部收支的預(yù)算；2002年通過《政府采購法》，將政府的大額采購支出納入到公開、公平、公正的陽光操作軌道；2001年啟動國庫集中收付制度改革旨在將政府每一筆資金的流入流出納入全方位的監(jiān)督視野；2001年進(jìn)一步深化 “收支兩條線改革”，協(xié)同推進(jìn)“收支兩條線”、部門預(yù)算、國庫集中收付等財(cái)政制度改革，以從根本上解決預(yù)算外資金管理中存在的突出問題。2007年政府收支分類改革旨在使政府每一項(xiàng)支出通過功能和經(jīng)濟(jì)分類得到“多維定位”，以清晰地反映支出最終去向；2008年 《政府信息公開條例》的實(shí)施，要求公開財(cái)政預(yù)算及“三公經(jīng)費(fèi)”等財(cái)政信息以期實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算在陽光下運(yùn)行；2012年啟動公務(wù)卡制度改革，以實(shí)現(xiàn)對預(yù)算資金流動的跟蹤記錄等等。

可以看出，2000年以來的各項(xiàng)財(cái)政管理領(lǐng)域的改革都是在朝著預(yù)算過程的全面規(guī)范、公開透明、利于監(jiān)督的現(xiàn)代預(yù)算制度目標(biāo)靠近，應(yīng)該說改革取得了階段性成果。同時(shí)，強(qiáng)化人民代表大會對預(yù)算的監(jiān)督權(quán)力以及引入?yún)⑴c式預(yù)算變被動參與為主動參與以期建立起多主體的制約和監(jiān)督機(jī)制，等等。應(yīng)該說，基本的控制制度框架已經(jīng)形成，但是，實(shí)踐中與權(quán)力特別是預(yù)算權(quán)力相關(guān)的腐敗事件仍在頻出，使得我們不得不思考問題出在哪里。以往改革往往從預(yù)算過程的某一個(gè)方面進(jìn)行，缺乏將約束控制機(jī)制的構(gòu)建置于多維度的思考和制度間的協(xié)同與組合拳。從預(yù)算控制與監(jiān)督的角度來說，某一種制度的單打獨(dú)斗不行，而要通過綜合的制度機(jī)制將這些利益相關(guān)主體之間的關(guān)系，整合于一個(gè)彼此銜接、相互制衡、權(quán)責(zé)明確、激勵兼容的框架之下，從機(jī)制、制度設(shè)計(jì)上減少政府預(yù)算管理中的資源浪費(fèi)和資金運(yùn)行中的腐敗現(xiàn)象，提升有限預(yù)算資源的使用效率。通過制度實(shí)現(xiàn)對政府預(yù)算權(quán)力運(yùn)行的約束和監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)有利于監(jiān)督者的保障依據(jù)和對執(zhí)行者的控制制約。因此，建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算制度，以預(yù)算為載體，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的全口徑、全流程、多緯度管理，將財(cái)政監(jiān)督嵌入到預(yù)算管理中來，將以往碎片化的改革進(jìn)行系統(tǒng)化的梳理，找出影響制度效應(yīng)發(fā)揮的盲點(diǎn)和堵點(diǎn)進(jìn)行治理，將控制監(jiān)督制度和機(jī)制的構(gòu)建置于多維度的思考和制度間的協(xié)同與組合拳，不失為一條標(biāo)本兼顧的對策。具體財(cái)政監(jiān)督嵌入政府預(yù)算管理的思路可通過預(yù)算編制、執(zhí)行、決算三個(gè)環(huán)節(jié)來進(jìn)行。

二、流程控制視角的財(cái)政監(jiān)督嵌入預(yù)算管理頂層設(shè)計(jì)

（一）預(yù)算編制環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算的全口徑管理

現(xiàn)代預(yù)算制度的特征之一就是確保預(yù)算是全面的、統(tǒng)一的、準(zhǔn)確的、規(guī)范的和有時(shí)效的,以保證呈現(xiàn)在監(jiān)督者面前的是一幅完整的、而不是碎片化的預(yù)算全景圖，這是確保內(nèi)部約束、外部監(jiān)督的前提，因而建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算制度首先就是要從保證預(yù)算的全口徑入手。黨的十八大報(bào)告提出，要加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。“全口徑預(yù)算管理”的提法最早可追溯至2003年 10月中共十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，文件首次提出 “實(shí)行全口徑預(yù)算管理和對或有負(fù)債的有效監(jiān)控。加強(qiáng)各級人民代表大會對本級政府預(yù)算的審查和監(jiān)督。”伴隨著2011年起除教育收費(fèi)外的預(yù)算外資金全部納入預(yù)算內(nèi)管理，至目前政府交由人大審議表格，主要涵蓋了一般公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算等內(nèi)容，基本實(shí)現(xiàn)了階段性的全口徑預(yù)算框架體系。但是這是否就是一幅涵蓋了政府全部財(cái)政收支的全景圖呢？政府債務(wù)預(yù)算是否應(yīng)當(dāng)包括在全口徑管理中呢？未來反映政府由于某種政策而讓渡收入及相應(yīng)安排支出情況的稅式支出預(yù)算以及為體現(xiàn)財(cái)政政策的可持續(xù)性以及由此將產(chǎn)生的收入負(fù)擔(dān)情況的中期（滾動）預(yù)算是否應(yīng)當(dāng)包含在全口徑管理中呢？這些都值得進(jìn)一步研究思考。

另外，整個(gè)政府預(yù)算除了包括上述由財(cái)政及相關(guān)部門編制的總預(yù)算，以完整反映一級政府財(cái)政的各類收支全貌外，還包括一級政府各職能部門的部門預(yù)算。長期以來，我們提交各級人代會審議的只是各級財(cái)政部門提供的總預(yù)算報(bào)告。2000年起從中央到地方開始了細(xì)化部門預(yù)算編制的改革，目的是通過部門預(yù)算的編制達(dá)到預(yù)算的細(xì)化透明，從而有利于反映和監(jiān)督財(cái)政資金的具體流向和流量，但此時(shí)的部門預(yù)算還多屬于財(cái)政內(nèi)部的一種控制制度。隨著公共財(cái)政改革的深入，政府各職能部門的部門預(yù)算也逐步地提交人大代表審查并向社會公開，這是我國財(cái)政預(yù)算從內(nèi)部控制約束走向外部接受更廣泛監(jiān)督的重要舉措，也是政府預(yù)算邁向更加民主公開透明的重要一步。但是部門預(yù)算還有待進(jìn)一步通過改革完善以發(fā)揮有效控制與監(jiān)督的作用。

（二）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對政府預(yù)算資金流的全流程控制，確保“雁過留聲，錢過留痕”

政府施政行為的開展必須有相應(yīng)的預(yù)算資金作為保障，那么，控制了政府預(yù)算的資金流，也就對政府的行政權(quán)力形成了有效的監(jiān)督和制約。在預(yù)算執(zhí)行階段，通過規(guī)范的政府采購制度改革旨在將政府的支出納入合法合規(guī)的軌道；國庫集中收付制度及公務(wù)卡制度的施行旨在將政府每一筆資金的流入流出納入全方位的監(jiān)督視野；預(yù)算管理的各種改革都是在朝著預(yù)算過程的公開透明、完整規(guī)范、利于監(jiān)督的目標(biāo)靠近，應(yīng)該說，預(yù)算管理與監(jiān)督的基本控制制度框架已經(jīng)形成，改革取得了階段性成果，這一點(diǎn)毋庸置疑。但是，實(shí)踐中與預(yù)算權(quán)力和利益相關(guān)的腐敗事件仍在頻出，使得我們不得不進(jìn)行認(rèn)真的反思。從預(yù)算控制角度來說，重要的原因有以下幾點(diǎn)：一是制度的科學(xué)規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)有待進(jìn)一步加強(qiáng)；二是制度的設(shè)計(jì)目標(biāo)與實(shí)踐應(yīng)緊密相連；三是以往改革往往從預(yù)算過程的某一個(gè)方面進(jìn)行，缺乏將碎片化的制度系統(tǒng)化整合于制度間的協(xié)同與組合拳的監(jiān)督控制機(jī)制的構(gòu)建。而解決問題的唯一途徑只有通過建立在深化改革基礎(chǔ)上的制度設(shè)計(jì)。因此，應(yīng)以預(yù)算控制為抓手，根據(jù)現(xiàn)實(shí)中的問題和制度缺陷與盲點(diǎn)，以預(yù)算控制相關(guān)理論為指導(dǎo)，在研究總結(jié)借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以搭建全方位的監(jiān)督制衡機(jī)制和多維度、全覆蓋的預(yù)算約束與監(jiān)督基礎(chǔ)平臺為內(nèi)容，進(jìn)行全口徑、全過程的預(yù)算控制制度設(shè)計(jì)與整合完善，以期在中國現(xiàn)行國情、政情背景下通過預(yù)算控制機(jī)制的整體解決方案。

（三）將績效理念融入到預(yù)算管理的全過程中

在預(yù)算資金的分配、執(zhí)行、調(diào)整、決算環(huán)節(jié)均強(qiáng)化對預(yù)算資金使用的績效理念。借鑒流程控制理論的做法，剖析現(xiàn)行預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)在控制政府行政權(quán)力方面可能存在的盲點(diǎn)，設(shè)計(jì)出有利于外部監(jiān)督與內(nèi)部控制的制度框架。

1、在編制環(huán)節(jié)：要研究如何對影響支出績效的因素進(jìn)行識別、衡量和預(yù)測，并對要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)進(jìn)行評價(jià)，制定科學(xué)合理的支出計(jì)劃；如何對績效目標(biāo)的確定采用科學(xué)的方法，對申請的項(xiàng)目實(shí)施必要性的說明，增加對備選方案的評估以及確定公共產(chǎn)品的提供方式，并實(shí)現(xiàn)人大等各方的參與，實(shí)現(xiàn)事前的績效評價(jià)，這些措施將確保決策的民主科學(xué)，保證預(yù)算資金以最小的成本實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出，提高有限資金的使用效率。

2、執(zhí)行環(huán)節(jié)：要求通過各方面的監(jiān)督控制，確保預(yù)算資金在使用過程中不偏離預(yù)算的績效目標(biāo)，要建立績效跟蹤檢查制度，根據(jù)與支出對應(yīng)的績效指標(biāo)，對比資金的使用與績效，與合規(guī)控制形成合力，防止預(yù)算資金挪作他用。

3、預(yù)算報(bào)告與評價(jià)環(huán)節(jié)：要求增加報(bào)告的透明度，完善績效問責(zé)機(jī)制，通過建立切實(shí)可行的績效評價(jià)指標(biāo)體系詳細(xì)說明預(yù)算執(zhí)行的情況以及預(yù)期的效果，找出造成績效差異的原因，為以后支出決策提供依據(jù)，同時(shí)做到評價(jià)環(huán)節(jié)的客觀公正。財(cái)政管理有兩大戰(zhàn)略目標(biāo)：合規(guī)性和績效性。預(yù)算資金在政府體內(nèi)循環(huán)的最終結(jié)果，需要通過政府績效考評來反映，也就是說，花納稅人的錢，盡管在財(cái)務(wù)的合規(guī)性方面沒有問題，并不代表預(yù)算資金使用的高效性，因此，預(yù)算全過程績效監(jiān)督鏈的建立，應(yīng)由過去的事后績效評價(jià)與監(jiān)督向前延伸至包括事前決策績效、事中執(zhí)行績效的整個(gè)預(yù)算績效管理過程。在本部分，將以預(yù)算資金使用的績效性目標(biāo)為導(dǎo)向，剖析現(xiàn)行預(yù)算資金決算與產(chǎn)出考評機(jī)制在制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行方面的缺陷，構(gòu)建起覆蓋預(yù)算全過程的績效約束與監(jiān)督鏈條。

（四）預(yù)算報(bào)告環(huán)節(jié)，豐富財(cái)政信息公開的內(nèi)容，提升財(cái)政信息公開細(xì)化程度

公開透明是現(xiàn)代預(yù)算制度的核心特征之一。沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”，“不負(fù)責(zé)任的政府”不可能是民主的政府。預(yù)算改革的目標(biāo)也就在于要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼保瑢?shí)現(xiàn)預(yù)算公開和財(cái)政民主，因此，預(yù)算公開是實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督的有效途徑。隨著公眾公民意識的覺醒和政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程的推進(jìn)，中國也亟需采取相應(yīng)措施，提高政府預(yù)算的透明度。

總之，通過將財(cái)政監(jiān)督嵌入到政府預(yù)算管理中來，建立起一種能有效預(yù)防和監(jiān)督政府預(yù)算權(quán)力的無序運(yùn)行，有利于對內(nèi)自我約束——道得明、說得清，對外有利于監(jiān)督——讓公眾看得懂、心里服的預(yù)算制度框架體系。按照預(yù)算管理的范圍和過程，考慮設(shè)計(jì)內(nèi)部自我約束和外部有效監(jiān)督相結(jié)合的全方位、全覆蓋的監(jiān)督制衡機(jī)制，即除了要實(shí)現(xiàn)深層意義上的全口徑、多維度，還應(yīng)按照預(yù)算管理的過程實(shí)現(xiàn)管理和監(jiān)督層面上的全流程，實(shí)現(xiàn)橫向到邊、縱向到底的財(cái)政監(jiān)督嵌入到預(yù)算管理的管理模式。■

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）