建立我國財政監督嵌入預算管理機制的轉型模式

●張 明

建立我國財政監督嵌入預算管理機制的轉型模式

●張 明

財政被譽為“庶政之母”，其核心和根本在于分配管理政府收支。預算管理是分配核算管理政府收支的主要業務技術，是財政監管制度及業務的核心和主要內容。因此，預算監督是財政監督的核心和主要內容。在財政監督與專員辦轉型背景下，把財政監督工作重心轉到預算執行監控上來，建立嵌入預算業務流程的財政支出監督機制，加強預算執行監督和過程控制，對實現財政監督由側重事后檢查向側重事前事中控制轉變，具有重要現實意義。

一、預算監督是最基本和最主要的財政監督

（一）預算管理是最基本和最主要的財政管理

1、早期政府收支預算管理及內容。財政是政府的收支活動，財政管理主要是政府收支的預算管理，即運用預算技術及業務管理政府收支。政府收支業務及管理選擇預算管理方式，是政府收支活動有效管理的自然選擇。史載英語budget(預算)原指政府收付錢款的皮袋子，即 “公共錢包”。英語中用以描述財政大臣攜帶到議會，向議會陳述政府開支需求及來源的相關文件。可見，最初政府收支的預算管理主要是計劃控制，而且主要是非執行主體(議會)在政府收支業務流程之外設置審議環節，以審議批準形式對政府進行監督控制。就當時的英國講，政府預算管理或許就是預算監督，主要目的是在政府收支問題上協調議會和王權關系。

2、政府收支由傳統預算管理轉向現代預算管理。16—18世紀，德國“官房財政學派”開始嘗試財政管理具體日常業務化，奠定了財政管理主要是財政收支日常賬務業務及管理的基礎。1930年經濟蕭條，政府收支的預算管理重心，從傳統的賬務會計體系和行政與立法關系協調轉向調控社會經濟，政府支出管理控制成為預算管理重心。在1920年美國會計界為適應泰勒(Tylor)制而提出并實行標準成本制度條件下，政府預算管理的支出控制就逐漸演變成一種事先的成本預測及支出標準控制技術應用，從而使政府預算管理對政府收支全流程具有規劃、控制、溝通、協調、激勵等功能。

3、政府收支的現代預算管理業務及流程。在現代會計學科及業務技術充分完善條件下，預算技術作為會計學科及業務技術體系的一個分支，也得到充分發展完善。預算管理及業務技術除在商務領域充分應用于生產經營管理控制外，在政務領域也充分應用于政府收支流程及管理控制，形成了覆蓋政府收支全流程的政府預算管理的經典四環節及業務流程。（1）預算編制管理，對所管理資金運用預測和相關經驗性或技術性標準擬定資金計劃；（2）預算執行管理，管理資金使用執行過程，過程控制“花錢做事”；（3）預算調整(國際上也稱“預算執行評估”)，修正、彌補預算編制不足；（4）決算 (國際上也稱“執行后評估”)，匯總編制資金使用報告。這些具有專業深度和比較獨特的業務方式與業務流程，以及貫穿整個政府支出管理過程的業務實踐，是自工業革命以來，在世界各國漫長的政府支出監管控制實踐中逐漸積累篩選形成的最基本、最主要的財政收支業務流程及管理方式。

（二）預算監督是最基本和最主要的財政監督

1、傳統政府預算監督優勢與不足。預算監督是相關監督主體對預算業務及管理流程的監督。理論上講，在財政收支全過程基本和主要地依靠預算業務流程覆蓋及管理的條件下，預算業務及管理流程的監督，即預算監督，就是最基本和最主要的財政監督。但實際業務中，對政府預算的監督主要從預算草案審批、執行審查和決算審查這三環節點切入，由此形成傳統經典的立法、審計的政府預算監督。一般認為，立法和審計的預算監督是非執行主體的外部監督，可確保監督的獨立性、客觀性。不少國家還將審計置于立法轄制，以確保不被行政掣肘，一些國家甚至將審計獨立，與立法、司法并列。但事實表明，加強立法的政府預決算草案審批監督，以及審計的政府預算執行賬務審查監督，一是需要草案、決算、賬務等信息的真實性條件；二是審計賬務監督和立法決算監督都是事后監督，在確保當期政府預算執行效率上有先天缺陷；三是需要立法、審計等外部監督具有較強的權威性。

2、現代政府預算監督結構及比較。為彌補傳統政府收支預算監督缺陷，必須實行政府收支全流程監督。這就需要返璞歸真地運用早期德國 “官房學派”理論，在注重財政管理的日常業務活動流程基礎上，采取嵌入政府預算業務流程和管理機制的方法，強化政府收支預算管理業務全流程監督，而適合擔負這一職責的機構只能是財政自身。可見，政府預算監督不僅需要強大的外部監督，而且也需要健全完善的內部監督。政府預算監督的這種雙重屬性及結構，根本上是由財政分配活動及其簿記業務的權利結構決定的。立法、審計和財政自身等主體對政府收支預算業務及管理流程的監督比較見表1。

二、國外財政監督嵌入預算管

問題，以及對總統和財政部負責部門支出簽字及支付撥款。

派駐派出制是財政(監督)部門向下級政府或部門派駐派出機構或人員的監督。派駐派出制組織嵌入使分級實施的政府預算在財政監督上具有全面性和整體性。具體如：（1）法國財政監察員制，由財政部預算司向中央各部派駐財政監察專員(1922年建立)，被譽為“財政部在部門的眼睛”；1970年后推廣到地方22個大區，負責監管地方的中央

表1

理機制的制度實踐

現代市場經濟國家的政府預算監督，基本上都采用傳統的立法、審計監督與現代財政監督相結合的完整的復合監督模式，具有強大外部監督與完善內部監督相結合的突出特征。即在“分權制衡”政體強大的立法(“三院”制政體還有審計)等外部監督條件下，仍然實行地位高、機構全、業務實的，既通達國家高層又深入具體業務的內部性財政監督，特點是業務扎實的嵌入政府預算管理機制，具體方式是組織嵌入和工作(業務)嵌入。

（一）國外財政監督組織嵌入政府預算管理機制實踐

目前，國外財政監督組織上嵌入預算管理，主要是以專管制和派駐派出制為核心的直接或垂直財政監督。

專管制主要是來自更高層其他國家機關對政府預算管理的專員財政監督。專管制組織嵌入使政府預算監督具有更高層級的國家性和外部權威性特征。如美國就實行總統對聯邦財政部和其他聯邦用款部門任命財政總監的專員監督制，直接對總統和國會負責監督聯邦財政部政策執行和檢查中的重大公共支出，同時國家控股大于50%的企業也被派駐國家監察員。（2）德國實行財政部高級財政管理署派駐各州，主要負責聯邦、州財政政策貫徹執行和組織協調財政預算執行。（3）比利時財政部實行向三大區和聯邦部門派駐財政監督員，向聯邦政府重要部門派駐支出控制員的預算監督。（4）西班牙實行國家行政預算監督總署派駐各地方、16個經濟主管部門和30個大型國企財政監督員制(1/2人員)，并對全國工程開支項目派駐約300人專員監督。（5）意大利實行國家撥款總署向中央部門、大區、省、市，國家撥款的醫院、科研單位、高校等非經濟機構和國家控股大于50%企業，派直屬機構或監督代表，主要負責監督中央撥款執行，審核批準開支及執行，監督檢查中央撥款使用合規性。（6）希臘財政部向各部門、公共機構和大區政府派駐公共財政審計機構，負責預算編制、預算執行審核上報。（7）巴西聯邦監控總局向聯邦部門、州和總局本部分別派駐各約1/3人員，并在部門、州設立財政部長任命并垂直領導的分局。

（二）國外財政監督工作嵌入政府預算管理機制實踐

國外財政監督工作上嵌入政府預算管理，主要是在政府預算管理業務中，明確界定財政監督對象、環節、業務和方式，財政監督具有相對獨立完整的業務制度及體系。

1、明確的財政監督對象。政府預算監督是政府收支分配管理的監督，明確收支主體是政府預算監督的前提。目前，相關國家通常都對擁有政府收支的各類主體實施財政監督，監督范圍幾乎涵蓋參與政府收支活動的所有主體。

2、財政監督環節直接嵌入并成為政府預算業務流程組成部分。相關國家的財政監督環節都直接嵌入并成為政府預算管理業務的組成部分，直接參與被監督主體的預算編制、執行、決算及相關監管審檢業務。

3、財政監督嵌入政府預算管理監督結果的特殊報告制。國外財政監督嵌入政府預算管理業務流程的監督結果，通常實行多重報告制 (不一定公開)，如直接向部門、財政部或政府首腦報告和向審計或立法報告等。這種財政監督并列、融入或聯系立法、審計等外部監督在政府預算監督方面的作用，在發揮立法、審計等外部監督作用同時，也以財政監督突出的內在性專業監督優勢，支持、輔助立法和審計等其他外部監督對政府的制約，在政府收支業務監督方面強化、完善了“分權制衡”政體運行機制。

三、我國財政監督嵌入政府預算管理機制實踐

我國財政監督嵌入政府預算管理機制實踐，始于我黨建立根據地時的軍政收支業務監督活動。戰爭時期根據地的財政監督嵌入政府預算管理，除主要由審計機關實施外，也有局部和階段性的名副其實的財政監督。如1931年底蘇區政府陸續頒布統一財政制度，建立會計、審計、國庫和預決算制度等，明確規定中央審計委員會的稽查員歸各級政府直接領導，不受財政部門制約，專門審核各機關預決算合理性，檢查各機關和企事業單位賬目單據及收支，負責簽發發款通知書。這可能是我黨戰爭時期最早的嵌入政府預算管理機制由審計機關實施的財政監督。1933年根據地審計委員會制度完善至中央、地方省、縣級和紅軍內部，規定各級審計委員會檢查各機關、團體、部隊和企事業單位收支和各項制度執行，發現問題及時報告政府或部隊領導機關處理。1946年陜甘寧邊區政府頒布《建立縣財政自治大綱》規定，政府委員會監督縣財政，縣財政科負責日常財政監督。這可能是我黨戰爭時期名副其實嵌入政府預算管理的財政監督。

建國后的計劃經濟時期，我國財政監督在曲折發展中仍不乏嵌入預算管理機制的創新，如1964年實施的央企財政駐廠員制。而改革開放之后，特別是明確市場經濟體制以來，我國各級財政監督改革發展基本上沿著嵌入預算管理機制的路徑推進。具體概括為：

（一）財政監督派駐派出制建立健全

如1995年建立財政部駐各省監察專員辦制；1997年山西財政駐廠員制改財政監察員制；1999年陜西陸續向貧困縣派駐財政督查員，以工資發放為切入點，逐步開展財政支出監督，同時重點全面監控公檢法、工商行政管理事業性收費和罰沒收入等，并實行日常監督、專項監督與規范管理結合；2011年河北財政派駐部門監察組擴大并對財政資金2億元以上部門實行派駐監督等。

（二）中央財政監督嵌入政府預算管理促改革

如監察專員辦積極服務并促進政府預算管理改革，2001年參與國庫單一賬戶改革，開始審核各地糧庫建設資金、車購稅專項資金及部分中央直接支付資金等；2004年參與清理各地中央預算單位銀行賬戶并實行年檢制；參與保監會、證監會、銀監會、海關等部門預決算編審和金融機構資產監管和財務監管；2011年起財政部在吉林、上海、四川、陜西、海南、青島實施中央基層預算單位綜合財政監管試點等。

（三）地方財政監督嵌入政府預算管理漸成體系

市場經濟建設以來，我國地方財政監督的若干探索創新，使財政監督嵌入政府預算管理機制已逐漸形成監管相融的多重“三(四)位一體”體系。如江蘇實行預算編制、執行、績效評價、財政監督一體的財政“大監督”模式；河北實行財政監督、預算管理、國庫支付“三局”分立，并自主研發“縱向到底、橫向到邊”的網絡信息化實時分析監控系統；甘肅財政監督實行“一把手”工程；河南焦作實行資金審核、調查、跟蹤管理、監督“四權”分離改革；廣州“財政監督業務管理系統”(“天眼”)、西藏財政資金實時監控大平臺系統，廳長在辦公室就能了解財政資金基本走向等。

目前看來，上述改革既是當下我國財政監督轉型的有益嘗試，也是我國財政監督嵌入政府預算管理機制的開創之舉。對我國財政監督轉型以嵌入政府預算管理機制為切入點，不僅提供了有啟示性意義的經驗和借鑒，而且還奠定了相應的業務制度和實踐基礎。

四、我國財政監督嵌入政府預算管理機制建議

我國財政監督嵌入政府預算管理機制的務實做法，應在我國現有財政監督介入、參與政府預算管理業務基礎上，參照借鑒各國財政監督嵌入政府預算編制、審查、執行、調整、決算等業務流程及環節，實現監管融合、業務并軌，根據我國頂層設計相關指示精神考慮分步實施。

（一）專員辦監督業務嵌入中央預算管理機制

專員辦監督業務嵌入中央預算管理，不僅是各國普遍做法，而且是由我國地域廣大、政府級次多、中央對地方轉移支出規模大的國情所決定的。與法國、巴西等國地域、政府級次及相應中央財政監督相比，我國的專員辦監督從組織制度和工作機制上都非常薄弱欠缺。結合頂層設計的專員辦轉型思路，可在現有的各地中央單位預算審核、中央部分收支監管、中央專項轉移支付和重大項目監管等基礎上，近期重點考慮：

1、從各地中央單位預算審核轉向預算審核、預算執行控制和決算審查并重。如建立專員辦審查監督各地中央單位預算、收支執行和決算的制度，明確專員辦參與各地中央單位預算編制、執行及決算監督，發揮專員辦對中央收支全流程的就地監管和延伸監管優勢，確立專員辦對各地中央預算的事前、事中、事后監督機制。

2、全流程監管各地中央專項轉移支付。各地中央專項轉移支付與中央單位預算收支都是各地的中央資金，不同的是前者用于專門項目，后者用于中央單位。專員辦可比照各地中央單位的預算審核、執行控制及決算審查監督全流程，監管各地中央專項轉移支付。

3、結合國資經營預算編制，全流程參與各地央企財務監督。根據目前我國央企經營及資產現狀，借鑒各國普遍做法，健全完善專員辦的央企財務月、年報表審查制度或實行派員監督。

4、專員辦統一集中收付該地中央收支。專員辦建立中央財政國庫支付中心，具體經辦監管各地中央收支，是專員辦全業務流程監督各地中央財政收支預算管理的基礎。

（二）地方財政監督嵌入地方預算管理機制

地方財政監督嵌入地方預算管理的近期可行措施，主要是從各類預算報表審查監督嵌入和推廣已有的嵌入方式。

表2

1、選擇專員辦嵌入各地中央預算管理的監督方式。地方選擇專員辦的嵌入方式可促進地方政府預算監管融合和監管業務并軌。如地方財政監督全面參與地方預算編制審查、執行及調整監督、決算審查、項目績效評價等業務流程。審查監督預算編制科學性、前瞻性，收支執行及時性、合規性、績效性，財政庫款及資金安全性，會計核算及賬表真實性等。

2、預決算報告經財政監督審查后向外報送。向相關領導提交預決算及執行分析報表審查監督報告，一是對問題提出整改建議，二是過審報告再向外報送。

3、推廣已有地方財政監督嵌入政府預算管理的成功經驗。不同地方根據區情，有選擇地實行預算編制、執行、績效評價、財政監督一體化方式，財政監督、預算管理、國庫支付“三局”分立方式，資金審核、調查、跟蹤管理、監督“四權”分離方式等。

4、結合地方國資經營預算編制，全流程參與地方國企財務監督。

（三）建立必要的財政監督結果報告制

必要的財政監督結果報告，是財政監督嵌入政府預算管理并發揮作用的前提。建立并推行必要的財政監督報告，是財政監督嵌入政府預算管理的基本內容之一。根據國外通行做法，財政監督嵌入政府預算管理報告主要環節及內容見表2：

（四）根據國外普遍做法，提升財政監督地位，完善機構體系，充實隊伍建設

國外規格高、體系全、制度強、業務實的財政監督，是“分權制衡”強大外部監督體制下的內部監督。我國在內部監督為主且外部監督基本流于形式條件下，沒任何理由不強化完善作為內部監督核心的財政監督，特別是黨十八大提出“要監督制約權力”后更是如此。唯有如此，財政監督嵌入政府預算管理的作用才能有效發揮。

（五）健全完善財政監督嵌入政府預算管理的業務制度體系

根據國外的普遍做法，我國健全完善財政監督嵌入政府預算管理的業務制度體系，應當是兼容政府預算報表及賬務環節審查監督與收支執行監督的、政府預算業務全流程的內在性監督業務體系。如財政監督全面參與部門及國企預算編制或審查或報送業務、參與收入對賬或檢查業務、簽發支出令或款項撥付或對賬審查等業務、審查報送收支執行報告、審查預算調整事項、審查報送決算報告等。■

西南財經大學財政稅務學院）