政府權力再“瘦身”：如何做實？

背景材料：

政府權力再“瘦身”：如何做實？

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話題嘉賓

鄧淑蓮：上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院教授，研究方向為公共預算理論與實踐

翟繼光：中國政法大學民商經(jīng)濟法學院副教授，北京大學法學博士，研究領域為經(jīng)濟法、財政法、稅法等

王叢虎：中國人民大學公共管理學院行政管理學系副教授，財政部中國政府采購網(wǎng)咨詢專家，研究領域為政府法治與應急管理、政府采購與公共資源交易、廉政建設與反腐敗等

王飛：河南省駐馬店市財政局紀檢監(jiān)察干部，高級經(jīng)濟師

主持人

阮 靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯

2014年4月22日，國務院發(fā)出《關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》（以下簡稱《通知》），決定對各部門現(xiàn)有非行政許可審批事項進行清理。《通知》指出，此次清理對象是已向社會公開的國務院各部門行政審批事項匯總清單所列非行政許可審批事項，并強調清理工作要按照統(tǒng)一要求，分類處理，分步實施，該取消的一律取消，該調整的堅決調整，最終將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項取消或依法調整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項取消或調整為政府內部審批事項，不再保留“非行政許可審批”這一審批類別，規(guī)范行政管理行為，促進依法行政，推進政府職能轉變。

所謂非行政許可審批事項，一般是指由行政機關及具有行政執(zhí)法權的事業(yè)單位或其他組織實施的，除依據(jù)法律、法規(guī)和國務院決定等確定的行政許可事項外的審批事項。繼各部委曬權力清單之后，國務院發(fā)出《通知》要求各部門對現(xiàn)有非行政許可審批事項進行清理，意味著我國行政審批制度改革再進一步。

全面清理非行政許可審批事項既是轉變政府職能的重要一環(huán)，也是建設法治政府的強化舉措。盡管很多人對非行政許可審批并無清晰概念，但其已滲透到生活的很多領域，上至國家部委、下至縣鄉(xiāng)政府，凡是具有行政執(zhí)法權的行政機關、事業(yè)單位和組織，幾乎都在行使著這一權力，譬如政府內部或者政府間對人事、財務、外事等事項的審批、園林部門的“綠化工程設計方案審批”、稅務部門的“公路貨運業(yè)自開票納稅人審批”、進入政府產業(yè)園區(qū)許可證、施工許可證等，其存在的多、亂、雜且在相關領域設定、實施不夠規(guī)范、主觀性強、處于行政權力的灰色地帶等，束縛了市場活力和發(fā)展動力，取消則意味著政府收回“越權”之手，進一步釋放改革利好。但如何徹底完成這次對非行政許可審批事項的“大掃除”、于法有據(jù)地推進此次政府權力“瘦身”也成為《通知》發(fā)出之后各方關注的焦點。本期監(jiān)督沙龍聚焦非行政許可審批事項的清理，就如何做實這項改革工作進行全面探討。

非行政許可審批影響政府效能和市場活力

主持人：今年3月，國務院審改辦公開了國務院各部門行政審批事項匯總清單，涵蓋60個相關部門，1235項正在實施的行政審批事項，其中非行政許可事項369項，約占三成。在我國，非行政許可審批事項緣何存在？

鄧淑蓮：為保證權力的安全、有效運行，權力的配置是不可缺少的手段。立法權與行政權的分離是現(xiàn)代國家治理在政治上的必然選擇。政府作為行政執(zhí)法機關，只能執(zhí)行立法機關的決策。也就是說政府須依法行政。但現(xiàn)實中，為發(fā)揮政府的主動性，政府都有一定程度的決策權，行政審批即是一種。但即便如此，行政審批亦必須在法律下進行，行政審批只能依法進行，否則政府的權力則無法受到約束。非行政許可審批事項形式上看是加強公共管理，實際上很多是行政權力對市場（民眾）過多過濫的干預，其存在的根本原因是行政部門的利益驅動，是對權力的享受和利用權力尋租，是依法行政薄弱的表現(xiàn)。

翟繼光：非行政許可審批事項的存在源于政府對市場的干預，我國的市場經(jīng)濟是從計劃經(jīng)濟發(fā)展而來的，計劃經(jīng)濟的本質是政府對市場活動的全面控制，而市場經(jīng)濟的本質則是政府對市場活動的全面放權。我國正處于從政府對市場活動全面控制到全面放權的改革過程中，從1994年至今我國政府已經(jīng)放棄了大多數(shù)控制市場的權力，但仍然保留了一些在當時看來有必要的控制權。目前國務院對非行政許可審批事項的改革是進一步實現(xiàn)政府對市場的放權、進一步提高市場活力的重要舉措，也是我國市場化進一步推進的表現(xiàn)。

王叢虎：非行政許可事項實際上是我國全能政府下的產物。在傳統(tǒng)的政府管理模式下，政府過分依賴行政權力和單一行政手段，于是通過行政審批或行政許可進行強制性管理成為必然。再加之立法規(guī)范性、程序性以及其天然的滯后性，于是以“紅頭文件”代行行政許可或審批依據(jù)則成為政府部門的不二選擇。

王飛：非行政許可審批事項的存在，主要源于《行政許可法》為其保留的一席之地。《行政許可法》第三條第二款規(guī)定：“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用本法。”而在《行政許可法》公布實施后，根據(jù)當時有效管理的需要，國務院于2004年決定保留部分屬于政府內部管理事務的非行政許可審批事項。同時明確，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，對這些非行政許可審批事項要逐步取消或作必要調整。

主持人：非行政許可審批事項通常被認為是一些沒有法律依據(jù)的“紅頭文件”所規(guī)定的審批事項，其存在產生了哪些影響？

鄧淑蓮：一是增加企業(yè)和個人活動的成本，扭曲市場經(jīng)濟的作用，抑制市場經(jīng)濟的活力，損害經(jīng)濟發(fā)展的原動力。二是為權力尋租提供了機會和可能，是各種貪腐產生的直接原因。三是引起社會公眾對政府的怨憤，導致雙方矛盾突出，社會隱患增加。四是由于許多非行政許可審批事項沒有法律依據(jù)，以此干預市場活動，必將引起市場對其行為合法性的質疑，造成政府“不按規(guī)則辦事”的社會印象。掌握公權力的社會管理者和執(zhí)法者的“示范”不僅使政府信譽有損，而且危及社會誠信，導致整個社會的交易成本高昂，效率低下，長此以往，必將影響國家整體的競爭力。

翟繼光：我國的審批事項最初都是沒有明確法律依據(jù)的，其本質是一種行政措施，而非法律授權行為。隨著我國法治建設的不斷完善，一些重要的審批事項逐漸取得了法律依據(jù)。2004年7月1日《行政許可法》實施以后，有法律依據(jù)的行政審批事項都按照行政許可制度予以規(guī)范化了，沒有法律依據(jù)的或者無法納入《行政許可法》規(guī)范的審批事項暫時作為非行政許可審批事項存在。由此導致非行政許可審批事項基本上變成了沒有法律依據(jù)的“紅頭文件”規(guī)定的審批事項。這些審批事項在2004年是有存在必要的。但隨著我國市場經(jīng)濟的進一步完善，這些非行政許可審批事項已經(jīng)成為市場經(jīng)濟釋放活力的枷鎖，成為企業(yè)的沉重負擔，也變成了一些部門以權謀私、借此尋租的手段，目前已經(jīng)到了非改不可的地步。

王叢虎：第一，破壞了依法行政的秩序。“法無明確授權不得行使”是行政機關依法行政的應有內涵，也是我國行政許可的基本依據(jù)。同時，我國《行政許可法》對于行政許可必須依法進行作出了明確確定。顯然，沒有法律依據(jù)，只根據(jù)“紅頭文件”的規(guī)定所進行的非行政許可審批違背了依法行政的原則和《行政許可法》的明確規(guī)定；第二，容易滋生腐敗行為。依據(jù)“紅頭文件”所進行的行政審批具有很大隨意性和人為因素，這樣很難保證其公正性、公開性、公平性，也為權錢交易埋下伏筆；第三，影響了政府的公信力。非行政許可審批事項奉行的是“以許可代管理”或“只許可不管理”，而行政許可又往往蘊藏著權力的濫用、腐敗交易。這樣，嚴重影響了掌握非行政許可權機關的形象，也降低了政府的公信力。

王飛：一定意義上看，非行政許可審批事項的存在也是為了方便部門管理，但客觀上逃避了設定行政許可的嚴格規(guī)范。在非行政許可審批過程中，由于沒有明確的法律規(guī)定，對政府非行政許可審批權的制約監(jiān)督薄弱，導致權力尋租空間較大，也容易形成腐敗滋生的土壤。過多非行政許可審批事項的存在，一方面使得政府“管得太多”，增加了政府負擔，降低了政府的效能；另一方面又給公民個人和企業(yè)帶來了諸多不便，降低了社會和市場運轉的效率，同時還限制了市場的活力，影響了市場在資源配置中發(fā)揮的作用。

做實清理工作，讓多余的權力走開

主持人：有專家對清理非行政許可審批事項評價說：“這一塊一旦廢除，對相關部門就是革命性的調整。”對此次國務院發(fā)文徹底清理非行政許可審批事項，您又作何評價？其對政府部門及市場、社會的改革意義體現(xiàn)在哪些方面？

鄧淑蓮：市場機制是迄今為止人類所發(fā)明的最有效率的制度，一個好的政府，肯定是重視市場作用、將市場放在第一位的政府。當屆政府提出市場機制的決定性作用無疑是良好治理的好兆頭，徹底清理非行政許可審批事項實際上是清理政府對市場不必要干預的權力，是市場經(jīng)濟發(fā)揮決定性作用的前提。該項做法如能完全落實，確實能夠減輕社會公眾的負擔和成本，對增加經(jīng)濟活力，促進經(jīng)濟發(fā)展具有積極意義。但是，企業(yè)和個人的全面松綁，市場經(jīng)濟決定性作用的發(fā)揮最終有賴于是否能將政府權力真正關進籠子里，這需要完善的法律建設，包括《財政基本法》的建設和《預算法》的修訂，和各種配套改革的實施，而不是單純取消非行政性審批事項所能解決的。但現(xiàn)有制度框架下能夠做到這一點已經(jīng)是一種進步。

翟繼光：政府部門權力的大小、其對市場的控制能力在很大程度上體現(xiàn)在其審批事項的多少，因此，取消政府部門的審批事項就相當于限制了政府部門的權力，降低了其對市場的控制能力。從這個角度來看，這次改革對某些審批事項比較多的部門而言可能就意味著革命性的調整，一旦其大部分審批事項被取消，其對市場的控制權力將被大大壓縮，以后，企業(yè)再也不用與這些部門打交道了，這些部門再也沒有理由去找企業(yè)的麻煩了。這一改革對政府部門、市場以及社會都具有重要意義。一方面，政府干預市場的權力縮小以后，其違法干預市場的現(xiàn)象將基本消失，政府部門可以將精力用于為市場和社會提供更優(yōu)質的公共服務上，可以將精力用于需要政府干預但目前政府尚未有足夠精力管理的領域。另一方面，市場在資源配置中可以起到更重要的基礎性作用，企業(yè)投資的方向主要由市場決定，而不由擁有審批權的政府部門決定。這一改革對社會改革也有引導作用，隨著政府權力的調整，社會改革將朝著更加民主、法治、文明的方向發(fā)展。

王叢虎：對于非行政許可審批事項的清理必然觸動一些部門的利益、調整一些部門的權力或組織架構。當然，必將遇到各種阻力。但是，我們更多應該看淡，清理和改革這些許可和審批事項是我國確立市場起決定作用、建設法治政府的必然要求，也是建立政府、市場、社會多元主體良性互動的基礎和保障。為此，不管這種“革命性的調整”遇到什么樣的阻力，我們都應該堅持下去。

王飛：國務院徹底清理非行政許可審批事項，有利于改革行政審批，建設有限政府，讓市場決定資源配置，就像政府革自己的命，這也是塊難啃的硬骨頭。

主持人：從目前情況看，文化部、人民銀行、質檢總局等部門的非行政審批事項皆為零，但有的部門，非行政審批事項比例仍然較大。以國家稅務總局為例，其行政審批事項共有87項，其中行政許可審批事項7項，非行政許可審批事項高達80項，這反映出什么問題、對此次權力“瘦身”會有怎樣的影響？

鄧淑蓮：這與部門的性質、職責、權力大小以及影響力有密切關系。

翟繼光：這反映出不同部門放權的速度和力度是不同的，有些部門所涉及的領域基本不涉及政府利益可以首先放開搞活，如文化領域，這些部門放權的速度比較快，力度也比較大。有些部門所涉及的領域關系政府的重大利益，如投資和稅收領域，如果放權過快，政府的稅收收入會受到影響，因此，稅務部門放權的速度比較慢，力度也比較小。當然，稅務部門也一直在放權，之前已經(jīng)取消了很多行政審批事項。此次“瘦身”改革并不意味著會取消一切審批事項，某些對政府利益有重要影響的審批事項仍然會保留下來。

王叢虎：這說明我國稅收制度還處于不斷的變革中，稅收的法律秩序還沒有完全建立起來。進行非行政許可審批事項的清理必將推動我國稅收制度的完善，并逐步走向法制化道路。

王飛：一些部門的非行政許可審批事項大大超過行政許可審批事項，在一定意義上意味著，非規(guī)范的行政審批權限設定超過了規(guī)范的行政權限設定，偏離職權法定的軌道，增加了公民、法人和其他組織的義務。這種狀況不利于規(guī)范行政審批權限的設定和實施，不利于更好地保護公民、法人和其他組織的合法權益，不利于有效監(jiān)督行政機關實施行政管理。

國務院各部門是清理的主體。通過清理實現(xiàn)中央政府的“權力瘦身”，也將為地方政府全面清理非行政許可審批事項作出表率，有助于地方各級政府推進依法行政的進程。

主持人：清理非行政許可審批事項涉及很多社會組織的切身利益，一些職能部門不愿放權是顯而易見的。有專家說，取消非行政許可審批比行政許可審批的難度還要大，對此，您作何解讀？您認為這個難度體現(xiàn)在哪里？

鄧淑蓮：難度體現(xiàn)在兩方面：一是部門對自身利益的保護。取消審批權意味著削減部門權力和收益，部門當然會有 “阻撓”的動力，甚至以影響公共管理效率或效果為理由。二是可能來自一些制度上管理上的一些規(guī)定。如某部門能夠獲得的預算經(jīng)費不足，而上級部門又沒有更多的財政撥款，因而可能會默許某些部門以收費彌補預算經(jīng)費的不足。

翟繼光：自2004年起，我國行政許可已經(jīng)朝著法治化、規(guī)范化的方向不斷前進，審批機關尋租的空間比較小，取消行政許可事項對其權力的影響不大。但非行政許可審批事項由于法律控制不嚴，審批機關自由裁量的空間比較大，尋租的空間也比較大，取消非行政許可審批事項是對審批機關權力的重大限制，因此，取消的難度也比較大。為了給本部門爭取更多的權力，擁有審批事項的部門會夸大該審批事項的重要性，從而爭取中央決定將其保留或者改革后保留。中央決策部門由于信息不對稱導致其在很大程度上仍然需要依靠各審批部門來判斷是否取消某項審批事項。最后可能出現(xiàn)各審批部門把一些意義不大的審批事項取消，而一些對市場影響較大的審批事項仍然保留下來。對此，中央決策部門除非深入市場和基層進行調研，否則，難以做出正確判斷。

王飛：非行政許可審批清理難是部門利益和地方利益在作祟,很多社會組織直接靠這個吃飯。某些行業(yè)協(xié)會和職能部門進行掛靠銜接，在行政審批被壓縮的情況下，就有可能通過非行政許可審批 “反哺”，進行利益輸送。取消非行政許可審批在某種程序上是對上述既得利益的“割肉”，必然受到抵制，這就需要突破利益固化的藩籬、打好攻堅戰(zhàn)。

主持人：在國務院開展行政審批制度改革過程中，曾有一些行政審批事項在放權之后又收回去了，或者被削減的行政審批制度以非行政審批的身份 “復活”；在陸續(xù)取消和調整一批非行政許可審批事項的過程中一些部門通過各種形式又先后設定了一批非行政許可審批事項，出現(xiàn)了“邊減邊增”、“先減后增”的現(xiàn)象，這又反映出什么問題？如何做實此項改革、保證此次全面清理不做表面文章？談談您的想法建議。

鄧淑蓮：這充分證明了在某些部門看來，行政審批的真正作用和目的是增加本部門的權力、影響力或尋租機會和收益，而非彌補市場的不足，從而有利于經(jīng)濟和社會的發(fā)展。政府及其部門的權力一旦獲得，很難被取消，即具有剛性，政府官員會以信息優(yōu)勢，甚至是動用公權力維護已獲得的利益。因此，任何 “動政府奶酪”的措施都會遇到強力的阻礙。當這種措施來自于上級政府，下級部門雖然不敢明著對抗，但會采取迂回戰(zhàn)術，如變換形式來應對上級政府，以保護自身的利益。

各項改革方案和措施，要想落到實處，從近期看，首先能做的，是將政策和措施明晰化，具有可操作性和可監(jiān)督性，其次，是所有有關文件和過程都要公開透明。將有關的可操作性、可監(jiān)督的政策和措施公開，然后讓整個社會監(jiān)督。最后，對違反規(guī)定的部門有懲戒措施，而這些懲戒措施也必須是公開的。政府有關部門在上級的壓力和公眾的嚴密監(jiān)督下就會按照規(guī)定做。從長期看，要借助法律的建設，通過法律的完善，促進依法行政。

翟繼光：上述現(xiàn)象反映出兩個問題，一是審批部門不愿意放權，它們總要想方設法在實質上保留審批權限，二是有些審批事項是必要的，一旦取消，市場可能就亂了，只能“復活”原審批事項或者改變形式進行審批。為了做實此次改革，上述兩方面問題都應當注意。一方面應提防審批部門表面放棄審批，實質仍掌握審批權的現(xiàn)象出現(xiàn)，另一方面也不能為了減少審批權而將一些目前仍有必要的審批事項予以取消，這樣會導致一系列市場亂象，出了事仍需要相關政府部門來處理。因此，此次改革必須進行深入的調研，一方面聽取市場主體的意見，另一方面聽取審批部門的意見，同時還應當借鑒國際上的通行經(jīng)驗，總之，最終目標是能夠做到 “讓市場的歸市場，讓政府的歸政府”。

王叢虎：制度的設計與改革是一個層面的問題，而制度執(zhí)行則又是另外一個層面的問題。一般認為，制度的設計與改革只是制度成功的第一步，而制度得以執(zhí)行才是制度成功的最根本、最重要的保障，甚至要占到90%以上的分量。所以，行政審批制度的削減或者取消只是制度成功的第一步，更重要在于如何保證能夠按照變革后的制度進行落實。“邊減邊增”、“先減后增”的現(xiàn)象說明制度執(zhí)行出現(xiàn)問題，監(jiān)督不力、制裁不強、相關利益者參與不夠等都會成為制度執(zhí)行的阻力。為此，增加公開透明度、加大監(jiān)督監(jiān)察、增強制裁力度，用法律制度和法律責任固化改革成果才能保證改革的可持續(xù)性。

王飛：非行政許可審批的最大問題是審批過程中對權力監(jiān)督制約少，暗箱操作空間大。要從根本上清理規(guī)范非行政許可審批，必須用制度加以約束。明確政府內部審批的權限、范圍、條件、程序、時限等，加強權力清單制度建設，約束政府權力，推進政務公開，切實加強機關效能建設，提高審批效率，把權力關進制度籠子里的改革引向深入。■

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