關于專員辦工作轉型思路的研究

●財政部駐貴州專員辦

關于專員辦工作轉型思路的研究

●財政部駐貴州專員辦

建立健全財政監督機制，推動專員辦工作轉型，發揮專員辦職能作用，是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，深化財稅體制改革，建立現代財政制度的重要內容，對于建立決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調的財政運行機制，規范財政運行秩序，具有十分重要的現實意義。

圍繞財政部關于財政監督和專員辦工作轉型的有關精神要求，筆者從建立健全“四大機制”、搭建“三大平臺”入手，提出了完善專員辦監督機制、推動專員辦工作轉型的思路。

一、專員辦工作轉型的總體思路和原則

專員辦是財政部派駐地方專司就地財政監督工作的專門機構，是財政監督體系的重要組成部分。因此，推進專員辦工作轉型應以財政部整體工作在地方的延伸為定位，以體現專員辦工作的財政管理特色為核心，結合地方實際，充分發揮專員辦就地監管的優勢與作用，緊緊圍繞建立健全相互制約又相互協調的財政運行機制的基本思路，將專員辦監督嵌入財稅政策制定、執行、監督相互制衡的體系之中，嵌入預算編制、執行、決算的重要環節和關鍵節點，建立健全全過程、常態化的財政監督機制。

專員辦工作轉型涉及預算管理制度改革和金財工程建設的進度，影響到中央和地方之間的財政管理協調機制，是一項復雜的系統工程。因此，推進專員辦工作轉型應把握以下幾個原則。

一是符合深化財稅體制改革、建立現代財政制度的方向。建立健全財政監督機制是建立現代財政制度不可分割的重要組成部分，因此，作為建立財政監督機制重要組成部分的專員辦工作轉型，要符合十八屆三中全會《決定》確定的深化財稅體制改革總思路，將其納入財政運行機制統籌考慮。

二是準確把握專員辦就地監管的職能定位。專員辦作為財政部派駐地方的監督機構，在履行財政監督職責的過程中，應堅守監督職責補位不缺位、履行監督職能到位不越位，既要依法開展監督、查處問題、提出建議，更要為決策主體完善政策、執行主體規范管理提供服務。做到不與財稅政策和預算決策主體、執行主體發生職能沖突，不直接參與地方財稅政策制定和對中央轉移支付資金的“二次分配”，不干預企業和行政事業單位的微觀經營（或財務）活動。專員辦監督是財政部內部控制體系的重要組成部分，它與部內業務司局、地方財政的相關職能是相互制約又相互協調的關系，與審計部門職能是財政內部監督管理與外部審計監督的關系，互為補充，互不替代。

三是強化全過程、常態化的監督控制。專員辦財政監督應強化對中央財稅政策和預算收支活動全過程的監督,由事后檢查為主向事前審核、事中控制為主轉變，實現對財稅政策和預算執行的重要環節和關鍵節點的全覆蓋，逐步建立起嵌入財政主體業務流程的財政監督機制，實現對財稅政策和財政資金運行的全過程、常態化監督。

四是先易后難、逐步推開。按照財政部今明兩年試點、三年內全面實現轉型的要求，專員辦工作轉型應在認真履行好現有職責的基礎上，先行探索嘗試，具體的監督對象、項目可根據實際情況先易后難、逐步推開。優先將財政部已明確授權的監督對象和項目納入轉型范圍，待部內預算管理改革和金財網絡信息系統建設到位后，專員辦工作轉型隨之全面落實到位。

二、專員辦工作轉型的核心是建立健全財政監督機制

根據專員辦職能定位，圍繞建立健全全過程、常態化財政監督機制的目標，推進專員辦工作轉型的核心：立足于就地監管的實際，建立健全中央預算收入監管機制、中央專項轉移支付資金和公共投資項目監管機制、中央駐地方基層預算單位收支監管機制、金融和非金融企業財務會計信息監督機制等“四大機制”。

（一）完善中央預算收入監管機制，規范中央稅費

完善中央預算收入監管機制，就是要適應改進年度預算控制方式，收入預算從約束性轉向預期性，加強稅費征管監督的要求，通過開展稅（費）源分析監測、強化日常監管和專項檢查、加強政策調研，逐步實現對駐地境內中央稅費政策執行和征收的全過程、常態化監管，督促重大財稅政策執行到位，促進中央稅收和非稅收入的依法據實計征和及時足額入庫。

1、建立中央稅（費）源分析監測機制以及財稅政策預調研機制。一是加強與駐地稅收征管部門聯系，完善定期報送資料和稅源分析監測機制，建立重點稅源企業數據庫，深入分析稅收結構及其對稅收收入任務的影響。二是通過梳理政策，進行典型調研，摸清底數，建立中央非稅收入監管基本資料庫，要求駐地有關單位定期報送中央非稅收入相關基本資料和數據，掌握動態情況。三是加強與財政部業務司局溝通聯系，主動參與中央財稅政策出臺前的調研工作，結合駐地實際提出意見建議，為中央制定重大財稅政策提供參考。

2、完善中央稅收收入和非稅收入征繳的日常監管機制。一是建立中央預算收入定期報表和對賬機制，對征管質量進行日常監督。完善報表制度，定期報送稅收收入征繳情況。建立健全臺賬制度，按月及時記賬，按季對賬分析，關注收入結構及重點收入項目的變化情況，重點核查糾正越權減免稅、人為調庫或調節收入進度、違規審批、退付中央預算收入和違規調整預算科目、收入級次等問題。二是加強退付中央預算收入審核。三是改進中央非稅收入征收方式，實現非稅收入網上申報繳納、專員辦審核開票、開戶行辦理入庫。四是實行季度動態對比分析，對金庫報表數、數據庫歷史數據等進行比對分析，有針對性地加強對收入變化異常的地區、時段、單位、項目及時預警跟進，實施動態監控，必要時開展現場核查。

3、強化中央預算收入征管質量專項檢查和政策執行情況調查研究。一是以日常監管中發現的重大疑點為基礎，組織開展中央稅收收入和非稅收入專項檢查。以征收機關內控和征收流程為著力點，通過檢查督促征收機關依法、規范及時足額征收。依法處理征管違法違規問題，既要嚴肅處理違規單位，也要追溯征收機關的征管責任，并且加大對處理問題和責任追究的通報公開力度。二是加強中央重大財稅政策執行情況調查研究。緊緊圍繞財政部深化財稅體制改革目標和地方發展狀況選擇調研題目，跟蹤分析評價財稅政策實施效果，及時反映和糾正政策執行中存在的問題，研究提出完善和改進政策的意見和建議。

（二）健全中央專項轉移支付資金和公共投資項目監管機制，實現對中央預算支出的全過程監督

健全中央專項轉移支付資金和公共投資項目監管機制，就是要圍繞全面推進預算績效管理工作，增強花錢的責任意識和效率意識，切實改變重投入輕績效的狀況，通過事前審核、事中控制、事后檢查與評價相結合的方式，對中央專項轉移支付資金和中央公共投資項目建立起以支出預算和政策為核心、嵌入財政主體業務流程的全過程監督機制，實現對中央預算支出的全過程監督。

專員辦監管的中央專項轉移支付資金是指中央財政通過公共財政預算和其他專項預算安排給地方的具有專項用途的補助資金。專員辦監管的中央公共投資項目是指中央預算內投資（含國債項目資金）和其他中央財政性資金對地方特定公共服務領域進行固定資產投資。

1、圍繞支出預算編制和項目申報的重點內容，按照授權事項開展事前審核。一是審核中央專項轉移支付資金申報事項的合規性和基礎數據資料的真實性、準確性，提出審核意見并跟進財政部下達結果。二是實施地方申請中央公共投資項目的申報審核，重點對項目立項和預算編制的基礎數據資料進行審核，結合實地抽查情況提出審核意見，為項目審批提供有價值的決策參考，并跟進項目批復情況。

2、突出和強化執行過程控制。要綜合運用非現場監管、點對點監管和動態跟蹤監管等方式加強事中監控。一是對駐地財政廳（局）及業務主管廳（局）“二次分配”中央切塊下達專項轉移支付資金的分配結果進行復核監督，跟蹤地方分配下達中央資金的及時性、合規性、合理性。建立中央專項轉移支付監管臺賬，并將其與省級財政預算指標平臺聯網系統有關數據進行對賬分析，重點關注與初始申報數據或項目庫的吻合度、分配測算是否符合財政部相關文件要求和地方制定的分配辦法，對發現的問題提出監管意見建議。同時，對市、縣財政部門分配中央轉移支付資金分配結果進行動態監控，對資金的使用情況進行抽查。二是對專項轉移支付資金開展事中調研、資料報備和約談工作，及時掌握預算執行情況，發現苗頭性及傾向性問題。三是根據專項轉移支付資金的重要性、資金規模和監管成本等因素，確定不同的監管層次及強度，匹配合適的數據采集報送規程和監控措施（如全程跟蹤、節點控制、專項抽查調研、不定期約談等），建立點對點監管關系，實施分類監控。四是建立中央公共投資項目預算執行過程監控機制，向重大公共投資項目派駐財政監管員，重點監控項目單位預算執行、財務運行及管理情況，開展項目財務監管和績效評價。

3、加強事后檢查與評價。一是整合改進專項檢查。重點圍繞財政部統一組織的重大專項檢查核查，對主管部門所涉及的關聯性轉移支付和中央項目一并進行檢查，最大限度發揮單次檢查成效。二是結合駐地特點做好自行組織檢查的選項和跨年度布局規劃，突出區域監管重點。三是利用第三方力量開展中央專項轉移支付資金和中央公共投資項目績效評價。四是結合檢查結果進行政策評價，重點關注專項轉移支付政策設計與地方需求貼合度，提出規范管理、完善政策的意見建議。

（三）強化中央駐地方基層預算單位收支監管機制

強化中央駐地方基層預算單位收支監管機制，就是要適應審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展，審核重點轉向支出政策安排的必要性、可行性、程序性和實施力度，硬化支出預算約束，通過加強與部內業務司局的銜接，對中央駐地方基層預算單位收支實行全過程監督，將專員辦監督嵌入財政部主體業務流程，在部內業務司局、中央預算單位和專員辦之間形成預算決策權、執行權和監督權良性互動的局面，促進規范管理和完善政策，提高資金使用績效。

1、加強對財政部授權部門預算編制事前審核。按財政部授權或要求以及部門預算編制相關規定，重點審核中央駐地方基層預算單位編報部門預算（“一上”）基礎數據和相關資料的真實性以及支出預算編報的合規性、合理性、必要性、可行性，督促基層預算單位按規定編制部門預算、政府采購預算及計劃。

2、健全中央駐地方基層預算單位支出預算執行監控機制。一是對支出預算執行進度進行通報。建立適應基層預算單位特點的預算支出指標體系，了解執行情況，分析影響原因，定期進行通報，促進資金使用進度均衡和效率提高。二是按照財政部授權開展國庫集中支付審核、銀行賬戶審批年檢備案工作，嚴格工作流程，加強比對核查，促進規范管理。三是加強非現場監管，實現監管對象和監管事項全覆蓋。綜合運用各種非現場監管方法，創新監督載體，重點突出對基層預算單位批復預算（“二下”）執行過程控制，重點關注重大支出項目實施和國有資產配置、使用、處置，實施會計核算、財務報告、財務重大事項及其內部控制等日常動態監管，針對監管發現疑點、問題和重大事項及時跟進核查，發現問題并提出意見和建議。

3、加強事后審核檢查與評價反饋。一是按財政部授權和部門決算審核要求，開展基層預算單位決算審核工作。二是統籌開展專項檢查和專題調研。開展好財政部統一組織的重大專項檢查核查，結合駐地省情特點做好自行組織的基層預算單位預算資產財務檢查和專題調研，發現和查處問題，提出規范管理和完善政策的意見建議。三是對基層預算單位實施的重大支出項目，開展支出預算績效評價。

（四）優化金融和非金融企業財務會計信息監督機制

優化金融和非金融企業財務會計信息監督機制，核心是針對金融企業和重點非金融企業（包括中央企業、上市公司和地方重點企業），建立實施日常監管機制，強化專項檢查的針對性、有效性和處罰力度，進一步提高企業會計信息質量和財務管理監督效能。這一機制的運行既要加強對企業特別是國有企業的監督，又要確保不干預企業的微觀經營（或財務）活動，重在治理會計信息失真問題，防范化解企業運行中的風險。

1、探索建立金融和非金融企業財務會計信息日常監督機制。一是對中央駐地方金融企業報經總部批準后的財務預、決算及重大資產財務事項實行報備制，建立企業財務會計信息數據庫，比對分析其存在的異常情況，適時進行提醒、約談預警。此項措施可根據財政部授權或國有資產管理體制改革進展情況，逐步擴展到中央駐地方非金融企業（特別是中央文化企業及財政部直接出資的中央企業）。二是整合利用稅源大戶數據庫，補充選擇部分重點行業和重點領域地方國有大型非金融企業，通過加強與財政、稅務、國資等部門聯系，實行企業已批復財務決算報備制，采集企業財務會計信息并建立數據庫，比對分析其存在的異常情況，同樣適時進行提醒、約談預警。三是在繼續做好對駐地境內證券資格會計師事務所監督的基礎上，進一步調整完善專員辦對證券資格事務所點對點監管機制，以事務所監督為平臺加強中央企業、金融機構、上市公司等重點審計客戶的日常監督。四是建立企業會計報表的單一來源制度，通過與財政、稅務、工商、人民銀行等部門協調合作，共享會計師事務所業務報備的已審計企業會計報表，對企業會計信息失真問題進行源頭治理。五是以數據庫資料為基礎，對金融和非金融企業運行中面臨的問題和風險進行綜合分析，為防范潛在的財政風險提出意見建議。

2、進一步強化金融和非金融企業財務會計信息專項檢查。一是做好財政部統一部署和專員辦自行組織的金融企業會計信息質量專項檢查。二是做好財政部統一部署的非金融企業會計信息質量檢查，選擇駐地區域內關系國家經濟安全和人民群眾切身利益、具有較大影響的重點行業和重點領域非金融企業自行組織開展專項檢查。三是依據日常監督成果選擇專項檢查對象，提高檢查的針對性、有效性，加大查處力度。四是檢查與調研相結合，重點關注熱點問題，注重檢查成果提煉，深入分析存在的問題及原因，提出規范管理、完善政策的意見建議。

三、專員辦工作轉型的基礎是搭建專員辦財政監督業務運行平臺

推進專員辦轉型工作，制度措施是前提，信息網絡互聯互通是支撐，部門之間的協調配合機制是手段。因此，在穩步推進上述“四大機制”建設的同時，應加快構建制度保障、信息支撐、監管協調等“三大平臺”，為專員辦工作轉型夯實基礎。

（一）建立健全制度措施是前提

專員辦工作轉型最重要的前提是要在深化中央預算管理制度改革的過程中統籌考慮，以制度的形式對上述“四大機制”中需要專員辦開展的事前和事中監督工作進行授權，明確具體的授權事項、范圍等，讓專員辦轉型有據可依。

在中央預算收入監管機制運行方面。建立重點稅（費）源企業財務會計資料報送和稅源分析監測制度，健全中央稅收收入和非稅收入統計報表報送制度及季度分析制度。建立中央非稅收入非現場監管制度。完善中央稅收征管質量檢查工作流程，建立中央預算收入對賬工作流程和中央非稅收入網上征繳管理工作流程。

在中央專項轉移支付資金和公共投資項目監管機制運行方面。建立健全支出監管資料定期報備和數據動態分析制度。完善中央專項轉移支付資金（已授權審核項目）申報審核、專項檢查等工作流程。建立中央公共投資項目申報審核、地方財政及業務主管廳（局）“二次分配”資金復核監督工作流程。制訂中央在地方重大公共投資項目財政監管員派駐辦法和中央公共投資項目績效評價辦法。

在中央駐地方基層預算單位收支監管機制運行方面。健全基層預算單位監管資料定期報備和數據動態分析制度。制定基層預算單位部門預（決）算審核、國庫集中支付審核、銀行賬戶審批年檢備案、預算資產財務檢查等工作流程。健全完善非現場監管制度辦法。建立專員辦參與基層預算單位重大支出項目績效評價辦法。

在金融和非金融企業財務會計信息監督機制運行方面。建立金融和非金融企業財務會計信息監督資料定期報備和數據動態分析制度。建立金融和非金融企業會計報表的單一來源制度。制定開展會計信息質量檢查工作流程。建立駐地區域內大型國有金融機構涉及中央財政事項日常監督制度。

另外，要建立專員辦監督成果跟蹤反饋制度，將監督檢查成果反饋利用機制 （包括整改情況反饋）、與被查單位主管部門溝通協調機制、與相關執法單位協同執法機制、案件移送工作協調機制切實落實到位，提高專員辦的監管成效。

（二）推動信息網絡互聯互通是支撐

信息網絡互聯互通是完善專員辦監督機制的重要支撐，要把專員辦信息化建設納入預算管理改革和信息系統建設的總體布局中，一方面要實現財政信息互聯共享，另一方面要通過軟件、硬件改善，提高專員辦財政監督的信息化水平。

在中央預算收入監管工作方面，以“金財工程”為中心，構建財、稅、關、庫、銀聯網信息共享平臺，通過與中央稅收征管部門相應系統的聯網和授權，逐步構建起收集、統計、分析、查詢、核查、處理、整改等完整操作流程的中央稅收收入監管信息平臺。同時，探索建立中央非稅收入信息網絡。

在中央專項轉移支付資金和公共投資項目監管工作方面，升級與駐地財政廳（局）聯網的中央專項資金指標信息平臺端口，并與現有監管臺賬有機銜接，拓寬從財政部門獲取預算支出信息數據渠道。實現與財政部及駐地財政廳（局）預算指標管理系統、國庫監控系統、項目實施跟蹤系統等信息平臺的接口互聯，加強對中央轉移支付資金下達撥付、結轉結余資金管理以及公共投資項目實施進度的動態監控，保障全過程監管的穩步實現。

在中央駐地方基層預算單位收支監管工作方面，充分利用現有信息平臺，積極豐富擴展內容，待財政部預算管理改革和信息系統建設到位之后，按照“科學規范、分類歸檔、及時更新、方便查詢”原則，通過財政部預算指標管理系統、行政事業單位資產管理系統、中央國庫外圍管理平臺、中央預算單位銀行賬戶動態管理系統平臺等業務管理信息系統以及基層預算單位報備等渠道，進一步補充監管基礎數據信息和完善監管臺賬功能。

在金融和非金融企業財務會計信息監督工作方面，以企業會計報表的單一來源制度及駐地稅源大戶企業和重點企業已批復會計報表資料報備制度為基礎，逐步構建起信息收集、分析預警、監控檢查、處理整改等完整操作流程的金融和非金融企業財務會計監督信息平臺。

另外，要加快開發、運用檢查和分析軟件，利用現代技術手段提升檢查和分析水平。

（三）完善部門之間的協調配合機制是手段

專員辦工作轉型涉及面廣，一定要主動與轉型涉及的相關部門和單位加強溝通，建立順暢的協調配合機制，為工作轉型營造良好的內外部環境，爭取更大的支持理解。

在中央預算收入監管方面。完善專員辦與財政、國稅、地稅、海關、人民銀行等省級征收管理部門之間的溝通協調機制，每季交流一次。建立專員辦與重點稅源企業的溝通機制。每年定期召開中央預算收入財政監管工作座談會一次。

在中央專項轉移支付資金和公共投資項目監管方面。建立完善專員辦與省財政廳（局）等省級監管部門、專項資金管理使用部門、重大公共投資項目主管部門和業主單位的工作協調與溝通機制。每年定期召開中央專項轉移支付資金和公共投資項目財政監管工作座談會。進一步加強與省、市、縣級財政監督檢查和執法等機構的協作，不斷延伸監管觸角，推動合力監管。

在中央駐地方基層預算單位收支監管方面。進一步完善專員辦與中央駐地方基層預算單位的溝通協調機制。每年定期召開中央駐地方基層預算單位財政監管工作座談會。

在金融和非金融企業財務會計信息監督方面。完善專員辦與人民銀行、銀監局、證監局、保監局等監管部門以及中央駐地方金融企業的溝通協調機制，必要時可開展聯合監督檢查。每年定期召開中央駐地方金融企業財政監督工作座談會一次。建立非金融企業財務會計信息監督溝通協調機制。

四、專員辦工作轉型的關鍵是抓好組織實施

實踐永無止境，改革永無止境。建立健全包括專員辦監督在內的財政監督體系,從而真正實現財政管理的決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，這是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的必然要求，任務艱巨、責任重大。進一步完善財政監督職能，豐富財政監督方式，實現專員辦工作轉型，關鍵要發揚“釘釘子”精神，抓好組織實施。

（一）高度重視，加強領導

要按照精益求精、操作有效的原則，分解任務、明確進度，將任務落實到責任單位和責任人。要建立通報制度，加強督促檢查，每月召開專題會議了解工作進展并協調解決相關問題，做到件件有落實、事事有反饋。要加強匯報宣傳，爭取部內有關司局、中央駐地方單位、駐地有關部門的理解和支持。

（二）突出重點，分步實施

專員辦工作轉型內容多、涉及面廣，但專員辦人力、物力有限，而且還受制于體制和制度的調整完善，為此，必須按照總體設計、突出重點、分步實施的原則，著力建立起全過程、常態化的監督機制，完善專員辦的就地監管職能，試點階段要先從易于操作的項目做起，先從財政部授權明確的事項做起，從體現地方特點的內容做起，逐步總結經驗、擴大范圍，提高監督能力和績效。

（三）注重溝通，及時完善

專員辦工作轉型涉及財政部機關、中央駐地方單位、駐地有關部門等，在推進過程中，要主動與工作轉型涉及的相關部門和單位加強溝通，加強實施情況的跟蹤調研，聽取各方面的意見和建議，及時發現和研究解決存在的問題，在實踐中不斷完善和豐富專員辦監督職能。

（四）調配資源，夯實基礎

專員辦工作轉型時間緊、任務重、人員少，必須立足于優化現有隊伍、借用外部力量“兩手抓”，發揚團結、拼搏、創新、奉獻的精神。一方面，科學合理地調整辦內機構和職能，合理配置人力資源，健全內部管理制度，按制度管人管權管事，加強內部制衡和協調，力爭發揮最大效能。另一方面，加大購買服務力度，充分利用會計師事務所等社會審計評估力量開展財政監督特別是專項檢查工作。夯實業務基礎工作，加快提高干部隊伍業務素質，加快搜集整理基礎數據特別是建立健全臺賬制度，加快開發和利用信息系統，加快建立常態化的部門之間協調機制，為工作轉型的開展和逐步擴大奠定堅實的基礎。■