回顧：《預算法》實施二十年回眸

●本刊編輯部

回顧：《預算法》實施二十年回眸

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編者按：2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過《預算法修正案（草案）》，并規定新《預算法》于2015年1月1日起施行。至此，歷經十年修訂，跨越三屆人大，經過四次審議的《預算法》修正案正式完成。《預算法》素來享有“經濟憲法”之稱，新修訂的《預算法》將引領我國新一輪財稅體制改革，為新形勢下經濟發展推波助力。如何認識新《預算法》？本期專題從《預算法》修訂歷程回顧、新《預算法》解讀、專家訪談等多視角進行深入探討，為各地積極貫徹落實新法，深入推動財稅體制改革提供指導。

自1994年3月22日八屆全國人大第二次會議通過《中華人民共和國預算法》以來，《預算法》在我國施行已經整整二十年。順應社會主義市場經濟發展，《預算法》在規范政府預算管理，加強國家宏觀調控，維護社會經濟發展中發揮了巨大作用。然而，隨著經濟形勢不斷變化，國家改革的不斷深入，《預算法》已經不能完全適應當前經濟發展形勢需要。

《預算法》實施以來，期間經歷多次審議修訂，終于在十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過，完成了《預算法》的首次大修。回顧這一歷程，對進一步完善我國預算管理體制，全面深入推進財稅體制改革具有重要意義。

醞釀：新中國第一部《預算法》

在1994年之前，我國并沒有一部完整而正式的規范預算行為的法律——《預算法》。新中國成立以來，在預算管理方面僅頒發過兩個行政法規：1951年由中央人民政府政務院頒布的《預算決算暫行條例》和1991年國務院頒布的《國家預算管理條例》。但由于這兩部法規的法律階次均不高，法律效力有限，難以對預算管理發揮真正的規范和約束作用。預算立法滯后，十分不利于預算職能發揮和國家宏觀調控運行，某種程度上抑制了我國經濟健康快速發展。

1988年，加快預算立法的呼聲漸起。七屆全國人大一次會議上，有32名代表提出了加快制定《預算法》的議案；此后歷次全國人大和政協會議上，都有不少代表委員提出關于預算立法的議案和提案。

事實上，早在1980年財政部就組織力量起草了《預算法》，但因條件不成熟而擱置。1989年，財政部根據全國人大常委會和國務院立法規劃要求，重新起草了《預算法》，幾經修改，最終形成《預算法（草案）》，并于1990年1月報國務院審議。考慮到財政體制尚不健全及各種變化因素影響，國務院在審議草案時，決定先以預算條例的形式頒發，再總結經驗不斷完善。這即是1991年國務院出臺的《國家預算管理條例》，于1992年1月1日起施行。

1993年以后，預算立法步伐加快。《預算法》被列入《八屆全國人大常委會立法規劃》，財政部在總結《國家預算管理條例》實踐經驗的基礎上，于1993年 8月完成《預算法（草案）》，并于9月提交國務院審議。1993年10月，八屆全國人大常委會四次會議對《中華人民共和國預算法（草案）》進行了認真審議和修改。1994年，八屆全國人大二次會議審議通過了《預算法》，并于1995年1月1日起施行。至此，新中國第一部規范預算行為的法律正式出臺。

《預算法》總結了新中國成立以來的預算管理經驗，從預算管理職權劃分、預算審批、財政赤字、預算管理體制、預算調整等方面做出了明確的法律規定，構建了系統規范的預算管理體制，有效強化了預算法律約束機制，對促進經濟發展與改革發揮了重要作用。

完善：十年修訂之路

隨著市場經濟發展和公共財政體制建立，《預算法》在實施多年后，其問題和弊病逐漸彰顯，已經不能完全適應當前經濟發展形勢。步入21世紀以后，不少專家學者逐漸認識并反映現行《預算法》中存在的問題。高培勇在《我們期待一部怎樣的預算法？》一文中提到：“事實上，這幾年來，主客觀兩個方面的巨大變化，已經一再向我們提出修訂《預算法》的要求。”而實際上在 2000年，就有研究者發出關于修改《預算法》的聲音與建議，提出《預算法》要順應社會主義市場經濟的內在規律做出相應的調整與改革。

2004年，時值《預算法》實施整整十年，《預算法》修訂再次納入十屆全國人大的立法規劃，由預算工委承擔《預算法》修訂起草任務組織單位，《預算法》修訂被正式提上日程。此次修訂的核心思路是，新的《預算法》將真正實行部門預算。

2006年，由全國人大預算工委牽頭起草了《預算法》修正案第一稿。但該草案在征求意見中因分歧太大，未能在人大常委會上進行審議，《預算法》修法也隨之擱置。

2009年，《預算法》修訂工作再次啟動，但起草單位變成了兩家，分別由財政部和全國人大同時起草修改稿，最后將各自起草稿匯集到一起，進行討論征求意見。修改稿綜合了雙方修改意見，最終形成《預算法》修正案第二稿，并從2010年3月至5月在全國各省、市、自治區以及中央部門、社會團體、科研機構進行征求意見。

原計劃2010年提交全國人大常委審議的修正稿，后又因為一些部門存在分歧意見而被推遲初審。由人大和財政部共同參與的《預算法》修訂工作被移交給國務院法制辦，直到2011年11月，《預算法修正案（草案）》經國務院常務會議討論通過，并決定提交全國人大常委會審議。然而，初審后的《預算法修正（草案）》并沒有對外公開。

直到2012年6月，十一屆全國人大常委會對 《預算法修正案 （草案）》進行二審，并在其官網上對外公開征集意見。二審稿在征求意見時收到了30多萬條回復，遠遠打破了全國人大立法史上單項立法征求意見數紀錄。由于對《預算法》修改稿爭議過大，其修訂進程再次陷入停滯狀態。部分專家認為，二審稿在程序法層面（即技術層面）做了較多修改，但在基本法層面并未有太多調整，未觸及財政體制問題，特別是此前討論較多的地方政府發債問題。

2013年10月召開的十八屆三中全會為重啟《預算法》修訂提供了新的契機，有力地推進了《預算法》三審、四審進程。2014年4月提交全國人大常委審議的《預算法》三審稿實現了若干重大修改，如：明確“四本賬”定義，確定全口徑預算體系；地方債開閘；“三公”經費、政府采購等全部納入預算公開范圍；強化人大預算審查權等。

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過了《預算法》四審稿，新《預算法》于2015年1月1日起施行。至此，《預算法》修訂工作正式完成。新《預算法》充分體現了全面深化財稅改革總體要求，實現了幾方面重大突破：一是預算公開首次入法，要求健全透明預算制度；二是在預算控制方式上，改變過去“收支平衡”的規定，轉為建立跨年度預算平衡機制，以適應經濟形勢發展變化和財政宏觀調控的需要；三是鑒于已形成的大規模地方政府債務，允許地方政府舉借債務，但需嚴格控制債務風險；四是完善轉移支付制度，以一般性轉移支付為主體，建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。■

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我國《預算法》實施及修訂歷程

1994年3月22日，《中華人民共和國預算法》通過全國人民代表大會第二次會議，并于1995年1月1日起施行。作為我國第一部規范預算行為的法律，它改變了我國預算管理無法可依的狀況，標志著我國預算管理納入法制化軌道。

2004年，《預算法》修訂首次列入全國人大的立法規劃，修訂工作由人大牽頭，并成立《預算法》修訂領導小組和起草小組，正式啟動《預算法》修訂工作。

2006年，全國人大預算工委牽頭起草了《預算法》修正案第一稿。但由于各部門意見不統一等原因，此次修訂最終擱置。

2009年2月，《預算法》修訂小組再次組建，由全國人大常委會預工委、財政部、審計署等部門成立了《預算法》修訂領導小組，重啟《預算法》修訂。

2011年11月，《預算法修正案（草案）》經國務院常務會議討論通過，并決定提交全國人大常委會審議。

2011年12月31日，十一屆全國人大常委會第24次會議初次審議 《預算法修正案 （草案）》，但草案并未對外公開。

2012年6月，十一屆全國人大常委會第27次會議二次審議《預算法修正案（草案）》，并對外公開征集意見，征得意見數超過33萬多條，打破了全國人大立法史上單項立法征求意見數紀錄。

2013年8月，原定三審的《預算法修正案（草案）》“缺席”十二屆全國人大常委會四次會議，三審延期。

2014年4月21日，十二屆全國人大常委會第八次會議三次審議 《預算法修正案 （草案）》。

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過 《預算法修正案 （草案）》，新《預算法》于2015年1月1日起施行。至此，《預算法》完成首次大修。