解讀：盤點新《預算法》幾大亮點

●本刊編輯部

解讀：盤點新《預算法》幾大亮點

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新《預算法》吸收了我國近年來改革發(fā)展的成果與經驗，特別是將黨的十八大和十八屆三中全會關于全面深化財稅體制改革的精神貫穿于新《預算法》中，順應了當前經濟發(fā)展形勢，引領了財稅體制改革方向。對比新舊《預算法》，新《預算法》呈現(xiàn)出以下幾大亮點。

亮點一：建立公開透明預算制度

新 《預算法》在立法宗旨中開宗明義，第一條即增加并明確“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度”，將建立公開透明的預算制度作為新《預算法》實施的總目標之一。相比于舊法，預算公開首次入法，正是順應了近年來公眾對預算公開的強烈呼聲與完善公共財政體制的要求。

近年來，隨著公共財政體制的完善，預算公開的呼聲日益強烈。特別是自2008年《政府信息公開條例》實施以來，預算公開的步伐不斷加快，中央各部委和部分地方政府部門先后公開本部門預決算。但仍有不少部門對預決算公開諱而避之，以“信息保密”為由拒絕公開。新《預算法》將預算公開納入法律程序，無疑將對加快預算公開進程助一臂之力。

同時，新《預算法》新增第十四條還專門對預算公開具體內容做出了詳細規(guī)定：“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。”“經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。”“各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開。”這些明細條款對預算公開的主體、時間、內容給予了明確規(guī)定，使各部門在預算公開過程中無責可推，有利于加快我國預算公開化進程，推進公共財政體制進一步完善。

亮點二：實行全口徑預算管理

十八大報告首次提出了要 “加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”，2013年中央部門第一次實現(xiàn)了全口徑預算公開，為《預算法》修訂中關于全口徑預算的規(guī)定明確了定位。

新《預算法》中規(guī)定預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，即全口徑預算下的“四本預算”；并要求“四本預算”之間既要保持完整、獨立，又要做好相互銜接。隨之，第六條至第十一條分別對各類預算給予了明確說明和解釋，同時在新《預算法》第三章“預算收支范圍”中分別列舉了各自所涵蓋的收支范圍。這樣大篇幅比例予以規(guī)定介紹，體現(xiàn)了對實行全口徑預算管理的高度重視。

新《預算法》要求政府的全部收入和支出都應納入預算，并推進全口徑預算公開。財政部部長樓繼偉在解答全口徑預算中第四本預算“社會保險基金預算”時指出：“社會保險基金的收入不全是財政收入，主要是社會保險繳費，還包括來自于一般公共預算中轉移進來的。社會保險繳費雖然不是財政資金，但也是公共資金。另外，還有大量的資金是財政補貼進去的，是公共預算當中補貼進去的，因此社會保險基金預算也要公開。”

亮點三：建立跨年度預算平衡機制

“建立跨年度預算平衡機制”是十八屆三中全會公報中對預算管理的新提法，此次《預算法》修訂將其列入新《預算法》中，以建立健全預算中長期規(guī)劃，既貫徹了全會精神，也適應了當前經濟發(fā)展形勢的要求。

一味地強調預算年度收支平衡容易導致在經濟增速放緩時出現(xiàn) “過頭稅”，在經濟快速增長時故意少征不征稅，不利于國家經濟發(fā)展與宏觀調控。新《預算法》改變舊法中“各級預算應當做到收支平衡”的規(guī)定，而將預算平衡置于更長期的預算規(guī)劃中，為實施中長期財政管理預留了空間。

新《預算法》第三十二條對預算編制補充了“應當根據(jù)年度經濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要”編制預算的規(guī)定。在建立跨年度預算平衡機制基礎上，“附則”第九十七條進一步規(guī)定“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性，報本級人民代表大會常務委員會備案。”這與黨的十八屆三中全會報告中“中國建立跨年度預算平衡機制，建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度”是相吻合的。

亮點四：規(guī)范地方政府債務管理

1994年《預算法》明令禁止地方政府發(fā)行地方債券，明確規(guī)定“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”但隨著經濟形勢的不斷發(fā)展，地方政府在推動地方經濟發(fā)展中已經形成了大規(guī)模政府債務。從審計署公布的截至去年6月份全國地方債務情況（按償債責任）看，地方政府大致有12萬億元的債務，包括負有償還責任的債務、負有擔保責任和救助責任的債務。為防止地方債務風險進一步擴散，允許地方政府發(fā)行債券融資已成為必然。

雖然允許地方政府舉借債務，但新《預算法》也對地方政府債務管理提出了嚴格控制。新《預算法》第三十五條對地方政府債務管理給予了“五條限制”：一是只有“經國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金”才能舉債；二是舉債規(guī)模需經全國人大或人大常務委員會批準；三是在國務院下達的限額內舉債；四是要有債務償還計劃和穩(wěn)定償還資金來源，且只能用于公益性資本支出；五是建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處理機制以及責任追究制度，對地方政府債務實施監(jiān)督。這為規(guī)范地方政府債務管理提供了有力指導。

地方政府擁有發(fā)債權，被許多專家視為是新《預算法》的最大亮點之一。也有學者認為，新《預算法》允許地方政府發(fā)債讓地方財政獨立完整，使得地方財政與中央財政一樣，擁有了獨立性與完整性。樓繼偉部長在回答規(guī)范地方政府債務管理時強調，地方政府債務管理要重點解決三個層面問題，即“怎么借”、“怎么管”、“怎么還”。地方政府部門應從這三個層次深入思考，著力構建規(guī)范合理的地方債務管理機制。

亮點五：完善財政轉移支付制度

轉移支付結構不合理，專項轉移支付項目過多、規(guī)模過大，一直以來為代表、學者所詬病。根據(jù)2013年全國財政決算報告，2013年中央對地方一般性轉移支付2.43萬億元，專項轉移支付1.86萬億元，專項占全部轉移支付的比重為43.3%。因此，完善轉移支付制度，清理、整合、規(guī)范專項轉移支付成為本次新《預算法》著重解決的問題之一。

對比新舊《預算法》關于轉移支付制度相關規(guī)定，新《預算法》中的總體變化是“專項轉移支付將會減少，一般轉移支付會增多。”這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是新《預算法》確立了一般性轉移支付的主體地位；二是明確了轉移支付定位，限制設立專項轉移支付。

新《預算法》第十六條增加規(guī)定：財政轉移支付應當規(guī)范、公平、公開，以均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉移支付為主體。專項轉移支付用于辦理特定事項，建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。市場競爭機制能夠有效調節(jié)的事項不得設立專項轉移支付。這實際上確定了“以一般轉移支付為主體，專項轉移制度逐漸退出”的財政制度，有利于進一步優(yōu)化轉移支付結構，提高轉移支付資金分配和使用的科學性、公平性。

此外，新《預算法》還對硬化預算支出約束、完善預算審查監(jiān)督、國庫集中收付管理、預算支出績效等方面均作出了規(guī)定，特別是對預算審查監(jiān)督方面，進一步強化了人大對預決算的審查監(jiān)督權。■