新《預算法》引領財稅改革新征程
——訪第十、十一屆全國人大代表，湖北省統計局副局長，中南財經政法大學博士生導師葉青

●本刊記者 尹 情

新《預算法》引領財稅改革新征程
——訪第十、十一屆全國人大代表，湖北省統計局副局長，中南財經政法大學博士生導師葉青

●本刊記者 尹 情

葉青，第十、十一屆全國人大代表，湖北省統計局副局長，湖北省政協常委，人口資源環境委員會副主任，中南財經政法大學博士生導師

《預算法》作為我國財稅改革的“龍頭法”，其修訂之路長達十年。這期間經歷了哪些坎坷？修訂的難點究竟何在？在全面深化財稅改革背景之下，新《預算法》出臺有何重要意義？相比舊法，新法有哪些亮點與新提法？本期專題就此特別專訪了第十、十一屆全國人大代表，湖北省統計局副局長，中南財經政法大學博士生導師葉青教授，為大家詳細解讀《預算法》實施及修訂過程中的難點和亮點。

記者：《預算法》實施二十年，長達十年修訂之路，經過四審最終出臺新法，這其中面臨著哪些曲折與困難？其修訂審議中的難點何在？

葉青：《預算法》施行了20年，其中提出要修改就有10年。主要困難在于地方債、國庫經理制、財政賬戶、預算公開等方面爭論不休。為了保證地方財政的安全，最初反對地方發債的常委會委員比較多。但是，隨著地方政府債務規模的不斷擴大，再不讓地方政府光明正大地發債已經說不過去。

央行是國庫 “經理”還是國庫 “代理”，可以說是財政部與人民銀行長期以來有爭吵的突出表現。1995年開始施行的《預算法》第四十八條規定，中央國庫業務由中國人民銀行經理。2011年年底的一審稿沒有變化。2012年，在《預算法修正案（草案）》二審稿中，該規定發生了“質的轉變”，引發了巨大爭議。在二審稿中，刪去了“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理”，并且改成了“各級政府及其財政部門應當加強對本級國庫的管理和監督”，還添加了“國庫管理的具體辦法由國務院規定”。這樣的說法實際上就默許了從此“央行經理國庫”改為“央行代理國庫”。三審稿中，基本延續了二審稿的表述，僅做微調，即把“各級政府及其財政部門”中的“及其財政部門”的表述刪掉，未恢復“中央國庫由中國人民銀行經理”的規定。四審稿恢復了“央行經理國庫制”，獲得了大多數常委會委員們的支持。

二審稿增加了 “依法設立財政專戶”，但同時補充說明了包括國庫和財政專戶在內的“全部收入和支出”都應當納入國庫單一賬戶體系進行管理。諸多財政專家認為，“國庫單一賬戶體系”和“國庫單一賬戶”雖只兩字之差，但意義相去千里，容易造成財政資金的管外流轉。四審稿最后的結果是 “對于法律有明確規定或者經國務院批準的特定專用資金，可以依照國務院的規定設立財政專戶”。

記者：不少專業人士認為，新《預算法》是一個新的起點，將為新一輪財稅體制改革拉開大幕，開啟我國邁向現代財政制度的“新時代”。這主要體現在哪些方面？

葉青：新《預算法》最大限度地吸收了20年來財政改革的成果。從1992年確立市場經濟體制目標，到1998年明確提出建立公共財政目標任務，中國公共財政建設步伐明顯加快，已基本建立起公共財政框架。主要內容有：(1)改革和完善收入制度，為政府履行公共服務職能提供了基本保障；(2)調整和優化公共財政支出體系，增強了社會公共產品與服務的供給能力；(3)加強和改善財政宏觀調控，促進經濟持續穩定增長；(4)加強和改進公共財政管理，提高了財政運行的規范性、安全性和有效性。財政部門重點推進以部門預算、國庫管理、“收支兩條線”管理和政府采購等制度改革為主要內容的預算管理制度改革，大力促進公共財政建設；(5)逐步推行地方公債。可以說，新《預算法》基本上把20年來的財政改革都“改”進了《預算法》。

記者：相比前幾次修訂草案，新《預算法》有哪些亮點？在全面深化財稅改革背景下，新《預算法》的實施有何重大意義？

葉青：新《預算法》歸納起來至少有六大亮點：

一是立法宗旨。三審稿指出，“為了規范政府收支行為，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，根據憲法，制定本法。”這是一個很大的進步。

二是強調全口徑預算，即政府所有開支都將納入預算，有預算就有監督。

三是預算公開。新的《預算法》明確規定預算報告、方案應當及時公開；涉及貨物、工程、服務等政府采購行為也要公開，并在預算報告中有說明。

四是對財政轉移支付問題做出新的要求。現行《預算法》對轉移支付是沒有法律或行政法規的依據的，而全國每年該部分資金涉及四五萬億金額，這一過程中勢必會出現一些資金被濫用的問題。

五是地方債的細化問題。在修正草案的三審稿中，對地方債的主體、方式、規模、范圍、程序等都做出了明確規定。

六是關于預算監督問題。新法提出報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出，按其保障功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款。關于預算審查監督，三審稿中明確，縣級以上各級政府財政部門應當將批復本級各部門的預算和批復下級政府的轉移支付預算，抄送本級人民代表大會財政經濟委員會、有關專門委員會和常務委員會有關工作機構。

《預算法》通常被稱為“亞憲法”，修改后的《預算法》完善了全口徑預算管理、地方政府舉借債務、預算公開等方面的內容，并強化了人大對預算的監督審查，以最嚴密的制度籠子，管好國家的錢袋子。

一是“一分都不能少”：政府所有收入都納入預算。除了公共財政收入，當前各級政府還有政府性基金收入、行政事業收費收入、土地出讓金收入等，其中許多都沒有納入預算，游離于監管之外。尤其是近年來全國的土地出讓金收入已達數萬億元，成了名副其實的“第二財政”。

二是“一筆都不能多”：對地方債嚴格監管。近年來，地方政府負債已經成為一個大問題。對于地方政府舉債問題，新《預算法》取得多項突破。建立了發行地方政府債券方式的舉債融資機制，賦予地方政府以適度的舉債權，解決“怎么借”的問題；對地方政府債務實施分類管理和規模控制，讓地方政府的債務分類納入預算管理，接受地方人大監督，還要接受上級行政和上級立法機關的監督，解決“怎么管”的問題。

三是“一項都不能漏”：預算要全面公開。每年4月，中央各部門都會在官方網站上曬出年度預算。新《預算法》要求進一步細化，使老百姓容易看懂。

記者：地方政府發債是多年來改革爭論的焦點，此次《預算法》修訂的亮點之一就是賦予地方政府發債權。您也提到“新《預算法》最大的新內容就是地方債”，如何解決地方政府債務中 “怎么借”、“怎么管”、“怎么還”三大問題？

葉青：1998年為應對亞洲金融危機及通貨膨脹，首次通過發行長期建設國債并轉貸給地方的方式發行地方債，資金總量達2650億元；2009年為了應對國際金融危機，由財政部代理，總量規模2000億元的地方政府債券順利發行；2011年首次啟動地方政府自行發債試點，選擇上海市、浙江省、廣東省和深圳市為試點，自行發債額為229億元；2013年7月4日，江蘇省和山東省加入其中；2014年增加到十處。這些財政改革措施在逐年推進，而《預算法》仍然是1994年的《預算法》，怎么說得過去呢？

新《預算法》將于2015年1月1日正式實施。地方債盡管有地方政府、地方人大的管控措施，還是要在國務院規定的數額之內發行。這是必要的。否則，地方財政規模將難以控制。從土地財政的規模中可見一斑。要發揮地方債務的“正能量”，重在三大環節：第一，數量控制。國務院賦予地方政府以適度的舉債權，并不是放任不管，數量重于質量；第二，管理為先。我們對于稅收有比較成熟的管理措施，但對于地方債管理還是空白，對地方政府債務要實施分類管理和規模控制，讓地方政府的債務分類納入預算管理，接受地方人大監督，還要接受上級行政和上級立法機關的監督；第三，理清責任。要理清政府和企業的責任，解決“怎么還”的問題。

記者：預算公開是近年來公眾關注的焦點，新《預算法》將預算公開入法，這對各級政府推進預算公開提出了哪些要求？

葉青：財政預算公開對于保障群眾對財政預算的知情權、參與權和監督權，具有重要的意義。在《預算法》修改過程中，如何增加預算的透明度，管好政府的“錢袋子”一直是社會公眾十分關注的焦點。

修改后的《預算法》將“建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展”寫進了總則。為了做到預算公開、透明，修改后的《預算法》細化了相關規定。法律明確：“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后的二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。”“經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。”“各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開。”這些規定，對于促進預算公開，增強預算透明度無疑具有重要意義。

記者：長期以來政府預算被指“看不懂”，此次《預算法》修改加強了人大對預算的審查監督，要求細化預算編制，采用多種形式，組織人大代表聽取選民和社會各界的意見。您認為，如何才能使預算報告真正為代表和人民所看清、讀懂？

葉青：在《預算法》修改的二審、三審和四審過程中，如何解決公眾“看不懂”預算問題一直是歷次修改的討論熱點。從現行法“只字未提”預算公開，到二審稿將向社會公開預算、預算調整、決算寫入總則，再到三審、四審將預算公開的時效、內容等條款補充入法，并強調要公開機關運行經費和政府采購情況，《預算法》修改一步步完善，充分保證公眾的知情權。

從要求政府對“本級政府舉借債務的情況”以及一些重要信息和事項作出說明，到明確一般公共預算支出中的基本支出“可按經濟性質分類編列到款”，修改后的《預算法》又往前邁進一步。現行按功能分類公開，公眾只能了解錢是用到了教育方面，還是科技方面；按經濟分類公開，公眾就能直觀看到在政府支出中有多少錢用于發工資、多少錢用于購公車，更容易判斷錢花得是否合理。

新《預算法》強調，未按規定公開或作出說明，將被追究行政責任。下一步，如何貫徹落實至關重要。如 “三公”經費，應把數字算清楚，接待了多少批人次、人均消費多少錢，其中吃飯多少、住宿多少、煙酒多少等，給百姓一本“明白賬”，這樣的監督才更有力更有效。

記者：新《預算法》雖已通過審議，但有不少專家呼吁仍需繼續完善，比如沒反映國企未上繳部分收入、財政專戶仍然存在等，您如何看待新《預算法》中存在的這些問題？

葉青：雖然恢復了央行經理國庫制，但財政專戶仍然存在，有的媒體視為央行的一次妥協、讓步與策略。全國人大常委會 《預算法》修改決定指出：“對于法律有明確規定或者經國務院批準的特定專用資金，可以依照國務院的規定設立財政專戶”。如何逐步減少財政專戶，怎樣加強對財政專戶的管理，這應該是下一步央行工作的重點。

人民銀行也表示，要繼續深化國庫單一賬戶制度改革，逐步取消財政在商業銀行開設的各類財政性存款賬戶，將財政預算內外資金統一納入人民銀行國庫單一賬戶中，實行統收統支，強化國庫資金管理，提高國庫資金管理效率。

記者：《預算法》作為財稅領域的“龍頭法”，您認為它還有哪些方面應值得我們進一步關注與完善？

葉青：一是要繼續強調預算的績效管理。新《預算法》多處強調了“績效管理”：編制預算要參考“有關支出績效評價結果”；人大出具的預算審查報告，要就 “提高預算績效”提出意見和建議……從項目編制到執行，再到結果檢驗，都要引入績效管理，將有助于解決“撥款性”財政的弊端，從“一撥了之”轉為重視資金的使用效率，這是整個預算管理模式的轉變。但是，這項工作不可能一蹴而就。推進績效管理應在財政資金分配中更多地引入競爭性機制，減少政府部門的自由裁量權，同時要引入第三方機構對政府花錢進行績效評價，但如何建立獨立公正的第三方評估機制是一個新課題。《預算法》加強了追責“約束”，挪用重點支出資金，或者在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。

二是要提高專項轉移支付效率。專項轉移支付在縮小地區間財力差距、促進區域協調發展上發揮了重要作用，但近年來也暴露出配套資金壓力過大、資金使用零碎、效率不高的問題。對此，新《預算法》有針對性地提出解決方案。比如，對于資金配套帶給地方政府的壓力，新《預算法》提出，上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金。再如，為提高資金使用效率，新《預算法》提出,要建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制，市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付。■