招投標過程對政府購買社會組織服務效果的影響
——以廣州市為例

◎ 王達梅

招投標過程對政府購買社會組織服務效果的影響
——以廣州市為例

◎ 王達梅

招投標是政府購買社會組織服務的重要環節，對社會組織提供服務的效果具有一定程度影響。招標過程透明度對社會組織提供服務效果的影響較為顯著，招標標準與招標價格則具有一定程度的影響。提高政府購買社會組織服務效果，需要進一步增強招投標過程透明度，細化與合理化招標標準，以及確定合理的招標價格。

政府購買服務 社會組織 招投標 效果

一、問題提出

社會組織的重要功能是向社會提供公共服務，政府購買社會組織服務是社會組織參與公共服務供給的重要方式，這種方式對于緩解公共服務供給不足，提高公共服務供給效率和質量具有重要意義。隨著政府職能轉變和機構改革的推進，以及經濟快速發展背景下對公共服務需求的激增，而政府卻難以高效地提供公共服務來滿足公眾需求，政府不得不尋求新的公共服務供給方式。近年來，政府購買社會組織服務作為一種新型公共服務供給方式逐步得到認可和重視，一些省市陸續進行改革嘗試。

廣州市是改革開放的先行地，市場經濟發達，開放程度高，流動人口多，公共服務供給壓力大。如何提供數量多、質量高的公共服務滿足公眾需求，一直是廣州市面臨的重要問題。改革開放過程中廣州市有著“第一個吃螃蟹的人”勇氣，在政府購買社會組織服務方面同樣如此，廣州市于2004年在全國率先創造性地推出“政府購買服務”的做法，此后政府購買社會組織服務在廣州市穩定推進。2009年后進入快速發展階段。2007年廣州市海珠區政府出資200萬元向啟創社會工作發展協會購買3條街道和兩所中學有關青少年事務的服務項目；荔灣區投入100萬元向廣州市大同社會服務中心、荔灣區逢源人家服務中心等多家民辦社工機構購買老年人、青少年、殘疾人、困難群體等服務，合計為300萬元。而2009年達到2000萬元，2011年增加到8000萬元，2012年進一步增加到6.6億元，2013年還沒有正式統計，不過僅廣州市本級就投入3.61億元（見表1）。隨著購買資金“大躍進式”增長，政府與公眾對于社會組織提供服務的效果越來越關注。從實踐看，社會組織提供公共服務在很多方面強于政府，但也逐漸暴露出一些缺陷。有些社會組織提供服務的效果較好，有些則比較差；有些類型的服務由社會組織提供效果較好，而另一些類型的服務由社會組織提供效果則較差。那么政府購買社會組織服務效果受到哪些因素的影響，這是一個值得研究的問題。

在學術研究方面，學界對政府購買社會組織服務的研究主要集中在如下幾方面：一是我國政府購買社會組織服務的現實背景和理論支撐；如齊海麗（2012）；二是政府購買社會組織服務模式，如王名，樂園（2008）、韓俊魁（2009）；三是政府購買社會組織服務出現的問題與對策，如畢天云（2009）、蘇明，賈西津（2010）、王達梅（2010）、羅觀翠，王軍芳（2008）、王浦劬（2010）等；四是西方國家的經驗與教訓，如張汝立，陳書潔（2010）。已有研究對政府購買社會組織服務的實踐推動起到積極作用，但卻忽視政府購買社會組織服務效果的影響因素研究。沒有深入探討影響因素，就不能把握政府購買社會組織服務的因果關系和發展規律，使得所提政策建議和模式缺乏針對性和合理性。許小玲（2012）對政府購買社會組織服務的影響因素進行分析，認為“政治體制改革推進的緩慢以及政府職能轉換與角色轉變不到位”，以及“政府和社會的錯覺，即認為社會組織運轉所需資源大多是靠自己籌集這一思想妨礙了制度化購買服務的財政支出”。[1]但許小玲研究的是政府購買社會組織服務改革的影響因素，而不是政府購買社會組織服務效果的影響因素。王達梅（2013）考察政府因素（包括對政府與社會組織關系的認識、公共服務壓力、領導人支持、政策支持、既得利益的抵制）、社會組織因素（包括社會組織的規模、社會組織的專業能力、社會組織的管理水平）、社會因素（包括社會認同度、志愿者數量、服務對象態度）對政府購買社會組織服務改革及其效果的影響。[2]王達梅的研究具有系統性，但對于招投標過程對政府購買社會組織服務效果的影響沒有進行研究。招投標過程是政府購買社會組織服務的重要環節之一，國務院辦公廳于2013年頒布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確規定，要“采用公開招標、邀請招標”方式確定承接主體；廣東省、廣州市以及其他開展政府購買社會組織的省市在政府購買社會組織服務相關文件中，都明確應通過公開招標方式確定承接主體。在實踐中，多數地方開始采用招投標方式確定承接服務的社會組織，但具體做法各有不同，招投標的規范性和透明度各有差異。那么，招投標的實施現狀如何？招投標過程對社會組織提供服務的效果有沒有影響？有多大的影響？本文以廣州市為例，分析投標過程對社會組織提供服務效果的影響。

表1 2007年以來廣州市政府購買社會組織服務財政支出情況

二、招投標過程對政府購買社會組織服務效果的影響：基于廣州市的實證檢驗

本文采用問卷調查的方法探討招投標過程對廣州市政府購買社會組織服務效果的影響。向承接廣州市政府購買服務訂單的22家社會組織發放問卷，每家社會組織抽取至少6名一線工作人員填寫問卷，收回問卷135份，其中有效問卷共132份問卷。問卷內容主要包括兩大塊：一塊是政府購買社會組織服務招投標的情況，包括“招標標準”、“招標價格”、“招標過程透明度”；另一塊是社會組織提供服務的效果，包括“接受服務人數”、“政府對社會組織的評價”、“服務對象滿意度”、“解決問題程度”。采用統計軟件SPSS，分析廣州市政府購買社會組織服務招投標的基本情況，對“招投標過程”與“社會組織提供服務的效果”進行相關性分析，檢驗招投標過程對社會組織提供服務效果是否產生影響。

（一）廣州市政府購買社會組織服務招投標的基本情況

從“招標標準”、“招標價格”、“招標過程透明度”三個維度考察廣州市政府購買社會組織服務招投標的情況。在招標標準是否合理方面，調查顯示，4.6%的被調查者認為“很合理”，57.3%被調查者認為“基本合理”（見表1），兩者加起來為61.8%，只有16.8%被調查者認為“不合理”，表明大多數被調查者認可招標標準。然而，有21.4%被調查者表示“不清楚”，這種情況值得注意，它可能與招投標過程透明度有關，透明度低，那么“不清楚”的人就越多。在招標價格方面，調查結果與“招標標準”大體一致。3.1%的被調查者認為“很合理”，55.7%被調查者認為“基本合理”（見表2），兩者加起來為58.8%，只有19.8%被調查者認為“不合理”，表明大多數被調查者認可招標價格。然而，同樣有21.4%被調查者對招標價格“不清楚”，表明招投標過程的透明度存在著一定問題。

“招標過程透明度”是衡量招投標過程是否規范與完善的核心指標，透明度高有利于避免黑箱操作，各社會組織之間展開充分競爭，政府能夠選擇實力較強的社會組織。然而，廣州市政府購買社會組織服務招投標過程透明度不是很理想。調查顯示，認為“非常公開透明”僅占3.8%，“基本公開透明”占47.3%，兩者加起來為51.1%，剛到一半。認為“不公開透明”為22.1%，“不清楚”為26.7%，“不清楚”實際上也反映招投標過程不透明，因為投標過程不透明不公開，所以才使得被調查者不清楚。兩項加起來達到48.8%，表明有將近一半的被調查者認為透明度不盡人意。總體而言，廣州市政府購買社會組織服務招投標在“招標標準”、“招標價格”方面較為理想，而在“招標過程透明度”方面則存在著較多問題，亟待加以改進。

表1 招標標準是否合理

表2 招標價格是否合理

表3 招投標過程的透明度情況

（二）招投標過程對廣州市政府購買社會組織服務效果的影響

運用SPSS統計軟件，對“招標標準”、“招標價格”、“招標過程透明度”與 “接受服務人數”、“政府對社會組織的評價”、“服務對象滿意度”、“解決問題程度”分別進行相關性分析（見表4）。結果顯示，招標標準對解決服務對象所面臨的問題具有一定程度的影響，相關系數為0.197。招標標準與“接受服務人數”、“政府對社會組織的評價”、“服務對象滿意度”都沒有通過顯著性檢驗，說明沒有影響。招標價格對解決服務對象所面臨的問題具有一定程度的影響，相關系數為0.203。招標價格與“接受服務人數”、“政府對社會組織的評價”、“服務對象滿意度”沒有通過顯著性檢驗，表明沒有存在影響。招標透明度對廣州市政府購買社會組織服務效果的影響較為明顯，不僅對接受服務人數有影響，相關系數為0.177，也對解決服務對象所面臨的問題具有一定程度的影響，相關系數為0.174。

表4 招標標準、招標價格、招標透明度與社會組織提供服務效果的相關性

統計分析結果表明，招投標過程對廣州市政府購買社會組織服務效果具有一定程度的影響。那么，這些影響是如何產生的呢？首先，招標過程透明度越高，那么就會有更多的社會組織參與到招投標中，競標過程就越激烈，越有利于政府從中選擇規模較大、實力較強的社會組織。所選中的社會組織規模大，實力強，那么就能夠為更多的公眾提供服務，同時也能夠更好地解決服務對象所面臨的問題。如果招投標過程透明度低，容易滋生各種失范行為，如黑箱操作、招標走過場、“內定”社會組織等。一名社會組織負責人反映，“一位政府公務員說有路子可以拿到項目，他可以給我們當中介。不過，錢只是從我們賬里過，他最后拿低價去找人來承包服務。”[3]缺乏透明度，就會限制政府對社會組織的選擇，難以選擇到規模較大、實力較強和資質優秀的社會組織作為承接主體，那么社會組織提供服務的效果自然會受到影響。

其次，在招標標準對廣州市政府購買社會組織服務效果的影響方面，盡管當前招標標準具有較高的合理性，但仍有不完善之處。譬如，在某個政府部門的招標中，將是否取得“人力資源培訓講師資格“作為加分的一個標準，顯然，這個標準不具有合理性。此外，招標標準還略顯粗糙，目前在政府部門的招標中，規定了服務內容、服務對象、資金預算、每年最低服務工時量、服務期限、社會組織資格等招標標準。但這些只是參與招標的最基本標準，而更為詳盡的招標標準則沒有公布。由此導致兩個問題，一是滋生尋租機會，“官善勾結”，難以選擇到實力強和資質優秀的社會組織作為承接主體；二是由于缺乏詳細的招標標準，社會組織在承接服務后，容易出現“偷工減料”現象，使得社會組織提供服務效果受到一定程度的影響。

最后，在招標價格對廣州市政府購買社會組織服務效果的影響方面，目前招標價格的合理性較高，政府財政支持力度較大。2010年頒布的《廣州市財政支持社會工作發展實施辦法（試行）》規定，“確定服務提供機構，不能僅以‘價低者得’為原則，既要考慮項目費用，更要注重服務提供能力、服務質素及服務質量”；同時規定“購買方應會同有關部門或委托中介機構，認真做好服務項目成本的核算工作，合理測算服務項目的購買費用”。合理的招標價格是政府購買社會組織服務效果的基本保障。但招標價格也存在著一定問題，主要問題是缺乏彈性。例如，在廣州市2011年頒布的《關于加快街道家庭綜合服務中心建設的實施辦法》中，規定各個家庭綜合服務中心項目招標價格都是一致的，即每個項目每年200萬元，而且對項目資金的使用有明確的指導意見，對工作人員的薪酬發放方面按照學歷、是否擁有國家認可的社工資格證書等分成不同的等級。然而在實際中，每個街道的狀況不一樣，如街道的人口、面積等各有差異，服務需求服務不同，服務所需的資金也應不同。因此，各個家庭綜合服務中心固定的200萬招標價格就顯得缺乏彈性，未能夠滿足各街道的實際需求，使得社會組織未能有效解決服務對象所面臨的問題，服務效果多多少少打些折扣。

三、完善政府購買社會組織服務招投標過程的建議

針對招投標過程出現的問題及其對社會組織提供服務效果所產生的負面影響，廣州市政府十分重視，連續頒發相關的文件來規范和指導招標工作，包括《廣州市街道社區綜合服務中心實施政府購買服務流程規范》（2010年）、《廣州市財政支持社會工作發展實施辦法（試行）》（2010年）、《廣州市扶持發展社會工作類社會組織實施辦法（試行）》（2010年）等，對規范投標過程起到積極作用。然而，由于政府購買社會組織服務是公共服務供給方式的重大革新，即由“政府提供公共服務”轉為由“社會組織提供公共服務”，這項改革開展時間較短，經驗匱乏，在招投標實踐過程中仍然不斷出現各種問題。解決這些問題，需進一步增強招投標過程的透明度，細化與合理化招標標準，確定合理的招標價格。

（一）進一步增強招投標過程的透明度，實現招投標開放性和公平性

政府購買社會組織服務的招投標過程包括諸多環節：招投標前期準備工作、招標公示、開標、評標、定標等，招投標過程確定承接公共服務的社會組織，是政府購買社會組織服務效果的重要保障。目前廣州市政府特意為政府購買社會組織服務項目開設“廣州社區服務網”（http://www.96909.gd.cn/）和“廣州社工服務網”（http://www.gzcs.gd.cn/），對招標、中標的情況進行公示，但網站上公開的招投標信息較少，主要起到公示的作用，而不是招投標各種具體信息公開的作用。因此，還需要進一步增強招投標過程的透明度，實現招投標開放性和公平性。一方面，招投標的相關信息公布應具體化和細化。在招投標信息內容上不能只是招標公示和中標結果公示，還要公開招投標資金預算、服務需求與內容、服務技術標準，更要對招標評分標準這個決定著中標結果的核心信息內容進行公開。具體信息內容公布于眾，不僅有助于社會組織參與競標，而且有利于社會公眾的關注與參與，對招投標過程中起到外部監督作用，防止徇私舞弊、行賄受賄、內定等現象，保障招投標過程的公平性。另一方面，構建招投標信息公開的多元途徑。不僅可以通過傳統途徑，如報紙刊登、電視新聞、張貼海報等公開招投標信息，在互聯網信息交流方式快速發展的背景下，還需要不斷開拓新型網絡信息公開途徑，例如，建立專門網站，開通招投標微博和微信公共平臺，通過這些網絡途徑，社會組織和公眾能夠及時掌握招投標信息，對招投標過程中起到積極參與和監督作用。

（二）具體化與合理化政府購買社會組織服務的招標標準

政府購買社會組織服務招標標準的具體化主要是，不僅要明確規定招標標準包括多少項，更要對每項標準進行具體化，包括服務內容、服務對象人數、資金預算數目、服務工時量、服務期限、社會組織資格、評分標準等，這些招標標準根據實際情況分成若干級指標體系進行具體化。同時，政府應根據每個項目的實際情況，具體問題具體分析，確定針對性的招標標準，不宜簡單套用通用的招標標準。在招標標準確定過程中，要發揮多種主體的知識與智慧，包括政府部門相關人員、街道辦事處工作人員、社會組織人員、專家學者、普通公眾等，創設渠道讓他們參與招標標準制定中，發揮各自優勢，制定出具有較高合理性的招標標準，避免出現某些項目的招標標準為特定社會組織“量身定做”，避免招投標過程中的權力尋租，保障招投標過程的公平公正性。

（三）確定合理程度較高的招標價格

與市場中的產品和服務相比較，公共服務的成本構成非常復雜，影響因素較多，且難以量化，確定政府購買社會組織服務價格是一個難題。確定合理程度較高的招標價格應充分考慮兩方面因素：一方面是在綜合權衡服務人數、服務需求量、物價水平、居民收入、生活水平、財政能力等多種要素的基礎上定價，定價要具有一定彈性，即便是同一類服務項目，在不同地區進行招標時，價格應有所差別，因為不同地區的服務人數、服務需求量等是不同的。另一方面，鑒于我國多數社會組織發展時間較短，實力較弱，亟需得到政府財政資金支持，因此，在制定招標價格時，不僅僅僅著眼于提供服務所需要的各項支出，還應適當考慮社會組織成長和發展的需要。在確定基本價格的基礎上，將招標價格上浮5-10%的比例，這些資金用于社會組織招聘高素質人員，強化工作人員的培訓，更新必要的設備設施，擴大場地規模等，以促進社會組織發展壯大。

參考文獻：

[1]許小玲.政府購買服務：現狀、問題與前景——基于內地社會組織的實證研究[J].思想戰線,2012(2)：75-78.

[2]王達梅.政府購買社會組織服務的影響因素與機制創新——一個三維分析框架[J].蘭州大學學報（社會科學版）, 2012(6)：103-108.

[3]劉茜.政府購買社會服務，如何走上規范化軌道？[N].南方日報,2012,6,15.

The Influence of Bidding Process on the Government Procurement of Services from Social Organizations： Taking Guangzhou as an Example

Wang Damei

The bidding process is an important part for government to procure services from social organizations, which within a certain degree, influences the service effect of social organizations.The transparency of the bidding process has a more obvious influence on the service effect, while the bidding criteria and price also have respective impacts to some extent.To improve the effect of government procurement of services from social organizations, it is necessary to further enhance the transparency of the bidding process, refine and rationalize the bidding criteria, and determine reasonable bidding price.

government procurement of services; social organizations; bidding; effect

D630

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.04.022

王達梅，廣東外語外貿大學政治與公共管理學院副教授，博士，從事公共政策與公共服務管理研究。

（責任編輯：盧小文）

國家社會科學基金項目“政府購買社會組織服務的機制與模式研究”（批準號：13BGL146）的階段成果。