國家級承接產業轉移示范區建設風險及規避策略研究

惠樹鵬，李春梅

（蘭州理工大學經濟管理學院，甘肅 蘭州 730050）

一、問題的提出

國務院關于《關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》中明確指出，“在中西部條件較好的地方設立承接產業轉移示范區，充分發揮其典型示范和輻射帶動作用。”截止2013年4月，國家發改委在中西部地區批復建立了八個國家級承接產業轉移示范區①8個國家級承接產業轉移示范區分別是安徽皖江城市帶、廣西桂東、重慶沿江、湖南湘南、湖北荊州、寧夏銀川、黃河金三角和蘭白經濟區。（見表1）。

通過建設承接產業轉移示范區，可以探索產業承接的新機制、新模式和新途徑，為中西部地區承接產業轉移率先示范。但示范區是一新生事物，其建設是一項系統工程，主體涉及國家、省、市等行政單元，其建設目標既涉及國家戰略又涉及地方發展戰略。因此示范區建設具有復雜性、利益矛盾的交織性和多元目標的沖突性，存在很多不確定性和風險，深入審視示范區建設中的潛在風險并盡力規避這些風險對示范區建設具有重要的現實意義。

二、示范區建設的潛在風險及根源分析

（一）產業轉入風險

承接發達地區的產業轉移對于優化示范區產業結構和投資結構，實現示范區建設目標具有重要的現實意義。但隨著產業轉移，示范區面臨環境約束、比較優勢陷阱、路徑依賴和人口涌入等多重風險。

1.環境外部性風險。現有八個國家級承接產業轉移示范區設立的實施方案中都明確要求嚴格產業準入，防止高投入、高污染和高能耗的產業轉入，走循環經濟、低碳經濟的路子。但由于種種因素的驅動，示范區政府可能違背上述要求，承接“三高”產業，這不但會遭遇國家嚴厲的宏觀調控，從而引發投資大幅波動的風險，而且還要付出巨大的資源環境代價，使示范區生態環境難以承載。一是環境外部性內在化成本的梯度差異。產業轉移的主體是企業，轉移企業的區位布局是以成本為指向的。這些成本除了直接生產、物流等成本外，因環境外部性內在化而由企業承擔的那部分成本是很重要的一部分。按照謝麗霜[1]等學者的研究成果，不同的經濟發展梯度環境外部性內在化成本是有差異的，低梯度地區具有重經濟發展輕環境保護的傾向，環保需求后于經濟發展需求，且由于技術、管理和認知等局限性，對污染防治不力，企業指支出的防污治污成本要比高梯度地區低。因此低梯度地區環境外部性內在化成本要低于高梯度地區。這種梯度差異是“三高”產業轉移的重要動力。二是現有的政府官員考核體制和工業強省、強市和強縣的產業驅動戰略使得地方政府為了政績可能違背原則，盲目招商，承接“三高”產業。三是現有的示范區雖然都明確了產業承接發展的空間布局，但仍有相當一部分空間屬于產業真空，亟待產業填充以增加企業人氣，完成示范區規劃時設定的經濟指標。為此，示范區內的一些政府為了承接一些大項目，常常采取“大開綠燈、全力支持、特事特辦、急事急辦”的原則，全程服務，讓一些“三高”企業順利進入。[2]

表1 八個國家級承接產業轉移示范區建設現狀

2.比較優勢陷阱。土地、水、礦產資源和勞動力的低成本歷來都被看成中西部地區的比較優勢，許多地區以此為依據承接勞動密集型和資源依賴型產業。但隨著技術不斷進步和勞動密集型產品在國際市場上的逐漸飽和，中西部地區勞動力的低成本優勢正在逐漸喪失；況且，資源的稀缺性是經濟學第一原則，因為資源的稀缺性，所以人類的經濟及一切活動需要面臨選擇問題。與東部地區相比，中、西部地區雖然具有一定的資源優勢，但中、西部很多資源是不可再生和耗竭性的，且隨著長期的過渡開采和利用，導致一些資源急劇減少，已不再具有比較優勢。而且隨著經濟全球化的深入，各區域經濟的發展暴露在全球競爭之下，雖然全球化也為某些地方性產業留下了市場縫隙，但總體而言，僅僅服務于地方市場的產業的生存余地越來越小。無論在原材料來源和生產成本、還是在生產技術和市場服務上，大部分產業都必須在全球范圍內競爭。這對區域原有的資源優勢優勢是一個再選擇和再塑造的過程。經濟全球化的今天，許多具有資源優勢的地區非但沒有實現經濟增長，反而成了落后地區。因而，示范區過度承接資源依賴型和勞動密集型產業，會有落入比較優勢陷阱的風險。

3.路徑依賴風險。路徑依賴是指人們一旦選擇了某個體制，由于規模經濟、學習效應、協調效應以及適應性預期以及既得利益約束等因素的存在，會導致該體制沿著既定的方向不斷得以自我強化，最終鎖定。[3]經過三十多年的發展，現有的國家級承接產業轉移示范區大都進入工業化中期（皖江經濟帶、廣西桂東、重慶沿江、湘南地區和蘭白經濟區5個承接產業示范區工業化率都達到40%以上，已經進入工業化中期階段；黃河金三角地區各市多數處于工業化中期階段，湖北荊州示范區、寧夏銀川示范區正處于工業化初期向中期邁進階段。），部分傳統產業如鋼鐵、電解鋁等已經達到飽和狀態，產能過剩現象十分突出，同時國家面臨的資源環境壓力和政治壓力（節能減排），使得這些產業進入了受限制的行列，而這些產業是中西部地區相對具有優勢的部門，優勢部門的不可持續性是這些地區面臨的最大的發展風險。摒棄這些高風險的優勢產業部門，這些地區的發展將失去支撐。為了增長目標和政績，這些地區在承接產業轉移時又不得不發展這些產業以實現優勢的延伸，繼續依靠規模經濟效益消除其外部性，由此卻積累了更大的發展風險。這是這些地區發展的兩難尷尬，是一種很強的路徑依賴。而且幾個示范區承接產業轉移的實踐表明，無論是產業轉出方還是承接方，在產業轉移中都會考慮產業的協作配套。轉出方會在具有一定產業基礎的區位布局以降低成本；承接方會沿著本地的優勢產業鏈承接，使轉入企業能夠盡快扎根當地。

4.人口涌入的風險。伴隨著示范區建設而引發的就業需求，示范區的人口會快速增加，一是隨產業轉移而轉入的人口；二是示范區外出務工人員回潮；三是一些謀求發展的人被吸引進入示范區。人口增加會引致示范區人口在短期內迅速增加，但人口增加并沒有相應的基礎設配套，使示范區基礎設施難以承載，如土地、就學及住房緊張、交通擁擠等問題，引發社會矛盾，進而影響示范區社會穩定。

（二）示范區各主體的競爭博弈風險

適度、理性的競爭有利于資源配置合理化，有利于區域經濟發展。但現有的八個示范區范圍都包括了不同的市縣，這些市縣雖地處同一區域，處于工業化發展的相同階段，產業結構趨同，比較優勢較為相似，政策條件相同，但由于長期的政府管理模式，這些行政單元條塊分割，各自為政，各自具有明確的利益目標，尚未形成一體化發展的格局。在承接產業時，這些市縣之間的競爭不可避免。各市縣的競爭表現為囚徒困境博弈，各市縣的最佳選擇并非示范區的最佳選擇，他們為了各自的利益會損害示范區的整體利益。為了能承接到產業，他們可能會在產業轉入時，競相以零稅收，財政補貼等不正當競爭手段作為吸引轉移產業的條件，甚至降低門檻承接“三高產業”。這不僅損害了某一縣市的經濟社會發展，而且會導致示范區產業結構失衡，無法建立現代產業體系，從而影響整個示范區建設的大局。

（三）政府主導風險

企業是產業轉移的主體，轉出企業按照市場機制和低成本的原則確定區位布局，且現有國家級承接產業轉移示范區都無一例外的強調了市場導向。但示范區建設過程中從規劃編制實施到政策支撐體系的出臺，政府無疑起到了主導作用。但這種政府推動具有一定的風險：一是高交易成本風險，這是由于政府不是全能的，無法獲取瞬息萬變的各種市場信息，面對無數市場主體，不能實施有效的激勵和約束，引致交易成本巨大；二是中央與地方政府博弈風險，中央政府與地方政府有各自的利益目標，當二者利益目標一致時，地方政府產業政策才會體現中央政府的政策意圖，反之，地方政府會變通中央政策，甚至歪曲中央政策意圖。示范區建設中，中央政府的目標是實現國家戰略、通過產業轉移對全國生產力重新布局，實現區域協調發展，促進社會和諧等；地方政府目標是示范區經濟增長目標的完成。這種目標的不一致會導致中央政府與地方政府的博弈風險。第三，政府推動容易滋生腐敗。[4]在示范區建設中，市場導向是常態，政府推動是動態的。示范區建設之初，由于產業轉移與承接的緊迫性需要政府快速推動，政府職能主導示范區建設，隨著示范區規劃的實施和支撐體系的完善，政府推動的職能應逐步弱化，承擔服務者角色。

（四）國家戰略弱化的風險

國家級承接產業轉移示范區體現的是國家宏觀層面的戰略，必須明確其建設目標、功能定位和示范內容。現有的國家級承接產業轉移示范區實施方案中都體現了這些內容（見表2），但這些體現國家戰略意圖的定位和示范任務實施難度大、實現周期長，不易量化，很容易被地方政府忽視。而且在示范區建設和考核中，往往重建設目標而輕戰略定位和示范任務，在建設目標中，重定量目標而輕定性目標，由此導致國家戰略被弱化。

（五）合作發展風險

承接產業轉移從表面上看是產業布局的空間變化，實質上是區域分工與合作的擴展和深化。國家級承接產業轉移示范區示范的主要內容之一就是合作發展示范。合作是發展的手段，發展是合作的目的。而目前欠發達地區承接的產業主要是勞動密集型和資源密集型產業，而且處于價值鏈的低端。在整個產業鏈條中，高利潤的研發和銷售在外，低利潤的加工環節和加工污染留給示范區。就整個產業鏈條而言，兩頭在外；就示范區本身而言，成為一個加工“車間”。產業分工和利潤分布呈微笑曲線。這種產業分工格局有利于產業結構合理化和規模經濟的培育發展，但卻使示范區處于極端風險之中，產業競爭力低下，在區域分工與合作中失去了話語權，利益得不到保障，發展環境進一步惡化，陷入有合作難發展的尷尬境地。

表2 國家級承接產業轉移示范區的國家戰略和示范內容①廣西桂東承接產業轉移示范區和寧夏銀川承接產業轉移示范區雖然沒有明確表述國家戰略和示范內容，但都表達了先試先行、率先示范等內容。

（六）強區與富民風險

國際經驗表明，通過承接先發地區的轉移產業是后發地區經濟跨越發展的有效途徑。在現有的國家級承接產業轉移示范區建設中，都有跨越發展的增長極或新的增長極的功能定位。由于以增長為目標的政績考核觀和增長極的戰略定位，示范區政府會忽視一些基本原則，依賴本地資源優勢承接資源依賴型和資本密集型產業。這些產業除具有高污染、高能耗、原材料初級加工等特點外，與人民收入的增長和老百姓生活水平的提高關聯度很低，即強區效應顯著而富民效應不足，與示范區全面建成小康的目標相悖。

（七）金融市場風險

示范區建設是一項復雜而艱巨的工程，其建設需要大量的資金推動。而示范區地處中西部地區，資金缺乏，相應的融資機構和融資制度并不健全。對于投資規模大、市場變化快的項目存在諸多的不確定性，如資金能否及時到位、項目實施后能否產生預期的效益等。[5]特別是一些高能耗、高污染、技術基礎薄弱企業，達不到國家產業政策的要求將面臨關、停、并、轉，這將會為商業銀行和金融市場帶來一定風險。

（八）低端化發展風險

示范區的發展不能完全依靠承接產業轉移來拉動，承接產業轉移是手段，示范區產業優化升級、實現跨越式發展是目標。如果一味的依靠承接產業而忽視示范區的自我發展和自主創新，就不能在未來的競爭中占據主動，只能永遠在別人身后受制于人。這不僅會使示范區創新意識弱化，進而會使產業結構低端化，跨越式發展難以實現。

三、示范區建設風險的規避策略

（一）以科學發展觀指導政績觀

政績觀決定著領導干部的執政行為軌跡，進而影響區域經濟社會發展。如果示范區各縣市的領導干部具有不良的政績觀，他們會一味追求GDP增長，忽略示范區資源環境承載能力和人民生活水平的提高；為了局部利益損害示范區整體利益；為了在職時的利益而犧牲長遠利益，這與科學發展觀相悖。而示范區建設的風險大多來自局部和整體、經濟發展與生態保護、當前與長遠、強區與富民等利益沖突。只有以科學發展觀為指導，把不良的政績觀轉變為全面、協調可持續的政績觀，才能引導示范區建設由片面追求增長向經濟社會全面發展轉變；由追求局部發展向整體協調發展轉變；由追求當前發展向可持續發展轉變；由產業強區向富民為先和產業強區二者結合轉變。

（二）著力推進示范區一體化發展

示范區內各行政主體之間條塊分割、不正當競爭等是影響示范區建設的重要因素。要強化各區間大局意識、協同意識，避免互為割據、惡性競爭現象的出現。如果把示范區作為一個整體建設，實施一體化發展，許多利益沖突將被弱化。一是設立凌駕于示范區內各行政主體之上的一體化協調機構，協調解決示范區建設中的重大問題。如成立以國家發改委和示范區所在省政府牽頭，各地級市參與的跨區域合作的行動委員會，統一制定示范區發展戰略；統一推進示范區產業布局重構，實施差異異化發展；統一出臺政策措施和市場競爭規則并付諸實施；統一協調跨行政區的環境保護、重要基礎設施建設、跨區生產要素的流動和招商引資等問題；統一構建一體化的全面的考核指標體系，考核體系不僅涉及示范區所在省域利益，還要體現國家戰略；不僅涉及承接地利益，還要有產業轉出地的積極參與；不僅涉及示范區范圍內發展，還要體現輻射區的發展。統一協調示范區國家戰略和地方戰略，確保二者的高度統一。二是搭建政府間協作的平臺。包括經濟政策系統、示范區政府之間協作的網絡管理系統、行政支持系統等。三是鼓勵成立非政府的跨區域組織。如跨區域的專家咨詢小組、行業協會等。

（三）主動承接，優化提升

特別注重處理好承接與創新之間的關系，要把承接的質量與承接的主動性有機地結合起來，在承接中創新，在創新中優化發展。一是嚴格執行準入標準，注重承接質量，限制“三高”產業和低效益產業進入；二是主動承接，示范區不能被動的等待發達地區產業轉移，應當著眼于產業技術創新、服務體系創新、體制機制創新，積極主動的參與到發達地區的經濟活動中來。應結合示范區的比較優勢，根據當地經濟結構和產業現狀，引進有利于示范區產業結構調整和升級的產業，以現有支柱產業為依托，吸納發達地區先進經營理念、管理方法和高新技術，推動自身產業創新，加快產業結構升級的步伐。在承接中更加注重自主創新能力的培養與提升，在更高的層次上提升產業競爭力。

（四）著力提高政府的管理能力

國家級承接產業轉移示范區是新生事物，沒有成功的經驗可借鑒，而且示范區建設中存在許多的利益沖突，具有復雜性和、綜合性和不確定性，充滿風險。這要求政府要具有較高的管理能力，及時把握國內外經濟環境變化，結合本地區實際情況，統籌各種關系，兼顧各方利益，適時決策，適時調控。只有提高政府的管理能力，才能預見風險、減少和化解風險。

[1]謝麗霜.西部地區承接東部產業轉移的環境風險及防范對策[J].商業研究，2009（1）.

[2]姜霞.湖北省承接產業轉移的風險和對策探析[J].科技創業，2011（3）.

[3]道格拉斯·C·諾思.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：上海人民出版社，2008.

[4]方大春.皖江城市帶示范區產業承接的風險研究[J].安徽師范大學學報：人文社會科學版，2010（6）.

[5]金曉哲.貴州省承接產業轉移的風險問題研究[J].知識經濟，2013（5）.