轉型期政府社會性規制績效評估研究

朱美麗

（廈門大學公共事務學院，福建 廈門 361005）

一、引言與文獻綜述

政府規制是指為彌補市場失靈，政府的行政機構依據一定的法規對企業行為的干預。它分為經濟性規制和社會性規制兩部分，在20世紀70年代以前，國外政府規制的實踐和理論研究的重心放在經濟性規制上，但在70年代以后，規制改革在全球范圍內迅速展開，社會性規制越來越得到重視和加強。發達國家改革的目的就是為了改善社會性規制的質量，提高社會性規制的效率。與此同時，國外的學術界也開始注重對社會性規制的研究。近年來，西方學者為了更好地解釋社會性規制理論，引入了經濟學中的成本收益分析方法。經濟學家認為，為了提高規制的效率，就必須衡量規制帶來的各種成本和收益，以決定是否需要某一規制及如何選擇最優的規制工具。社會性規制的績效評估理論得以發展。

相較國外的社會性規制研究而言，目前國內關于社會性規制的研究遠少于對經濟性規制的研究。近年來，雖然有所重視，但總體不足。而在關于社會性規制的研究文獻中，關于社會性規制績效評估的研究則更少。通過梳理現有文獻，目前關于社會性規制的績效研究文獻主要可以分成兩類。一類是以規制績效為主題的文獻。這類文獻主要集中在兩個方面，一方面是對經濟性規制進行績效評估，主要是從定量的角度出發進行的績效測度研究，例如何立勝的政府經濟性規制績效測度一文中，主要從對自然壟斷和信息不對稱領域的規制，壟斷競爭領域和政府自身測度三個方面設置的一些定量指標；另一方面是對政府規制有效性進行理論分析，例如謝地的軟環境的塑造與政府規制質量。另一類是直接以社會性規制的績效評估為主題或者題目的文獻。這類文獻數量非常少。較有代表性的主要有樊慧玲的《轉型期政府社會性規制的績效分析》、邢鴻飛的《論政府規制政策績效評價——以水利行業為例》，而在這類文獻中，很多學者將政府規制政策的績效評價與影響評估當成同一個概念，如邢鴻飛梳理的規制政策績效評價的標準就將經濟合作與發展組織公布的規制影響分析的十方面內容作為國際常用標準介紹。規制政策的正當性、合法性、效率性、效益性、普遍性、透明性、協商性、系統性八個方面的標準，總體來說很像事前的風險評估或者影響評估。

縱觀目前對社會性規制的研究，多以某一專業領域方面作為研究對象，比如食品領域、藥品領域、壟斷產業、安全生產等專業領域的政府社會性規制問題，或傾向于純理論方面的研究，比如經濟理論、法學理論等，而對社會性規制進行整體績效評估分析的研究較少。并且目前對社會性規制的績效研究還多與影響評估相混淆，沒有建立起統一標準的評估體系，主要采用成本——收益分析方法，忽視了社會性規制所要關注的公平、社會福利等價值。因此，對社會性規制進行系統的績效評估研究，通過分層設置指標體系，構建起一個完善的指標體系，實現較為全面的評估對改善目前我國社會性規制效果，解決多方出現的安全、健康、環境污染問題，緩解社會性規制失靈現象，有效的改善規制質量，提高規制效果，有較為實際的意義。

二、轉型期政府社會性規制績效的影響因素

既然社會性規制績效評估必要且具有現實迫切性，那么應該如何展開社會性規制的績效評估？在這之前，我們應該清楚社會性規制的績效受哪些因素影響。首先從社會性規制績效的內涵進行分析，只有在社會性規制績效內涵明晰的情況下，才能分析清楚哪些因素會對社會性規制的績效產生影響。一般來說，績效是指完成、行為、功績等，那么社會性規制績效就是指政府完成社會性規制活動的結果及成效。對社會性規制績效有影響的因素有非常多，本文不可能全面概括，只能選取關鍵影響因素。鑒于此，本部分主要從社會性規制的基本要素及社會性規制的執行過程兩方面考慮分析社會性規制績效的影響因素。

規制績效的好壞主要由四個方面的因素決定：規制主體的規制能力、機構設置，規制是否得到有效的執行，規制本身的設計是否合理，規制實施時外部環境的影響。所以，從這四個方面對影響社會性規制績效的因素進行具體分析。

（一）規制主體因素

社會性規制是受國家強制力保護的規制，規制主體的重要性不言而喻，規制主體不僅是規制政策的制定主體還是規制政策的執行主體。可以說對社會性規制實施后的效果起到直接的影響作用。規制主體的規制能力直接影響規制政策的標準性和合理性。規制主體專業化程度高，執行人員素質高能提高規制政策制定的合理性，同時也能提高在執行規制時的規范程度，提高執行的有效性。同時，規制主體的機構設置對提高社會性規制的有效性有重要作用。具體來說，社會性規制的規制主體主要是各級政府的規制機構。在具體規制執行時，規制機構如果獨立性不夠，那么受地方經濟利益影響，規制機構與地方政府間往往會產生目標上的差異，這種差異會嚴重影響規制執行的有效性。

（二）規制政策合理性因素

規制政策是社會性規制的主要依據和手段，其本身是否合理直接決定社會性規制能否有效執行，能否取得預期目標。一般來說，規制的合理性與否取決于規制本身是否符合以下原則：（1）追求公共利益原則。規制產生的根本原因之一是出于群體的需要，其根本目的也是為了最大限度地滿足群體的利益。（2）合法性原則。也就是規制政策的制定應該符合法律程序，規制機構的職權應該具有法律依據，規制政策的內容應該合乎法律原則，規制手段的實施應該尊重公民權利。（3）增加社會福利原則，也就是說社會性規制政策實施后，對社會福利有所增加才是合理的。

（三）規制執行有力性因素

規制政策本身非常重要，在此基礎之上，規制執行的有力性也直接對規制的效果和質量產生影響。在規制實施過程中，規制是否得到有效執行一般來說受到兩個方面的影響，一方面是規制者執行規制時的規范程度，也就是說規制者在執行具體規制政策時，是否做到公開透明公正，是否爭取社會公眾的參與，都直接決定規制是否得到有力的執行。另一方面是規制客體的特征。也就是被規制者自身的情況和配合程度。在規制執行時，如果能做到規制者按照被規制者的特征規范執行，公眾廣泛參與，被規制者積極配合，就能有力準確的執行規制政策。

（四）外部環境因素

社會性規制在制定和實施的過程中，外部環境因素對社會性規制最終的效果和質量也有很大的影響作用。一般來說，社會性規制主要受到公眾參與程度、社會環境的影響。公眾的參與程度直接決定公眾對規制政策的配合程度，可以影響其實施效果。

基于以上分析，社會性規制的績效主要受規制主體因素、規制政策合理性因素、規制執行有力性因素及外部環境因素四種主要因素的影響。但在對社會性規制進行績效評估時，除了對這幾個當面主要因素的考慮之外，還應結合績效評估理論，對社會性規制的結果進行進一步的分析，從而確定社會性規制績效評估的評估維度。

三、轉型期政府社會性規制績效評估維度

社會性規制績效是指政府完成社會性規制活動的結果及成效。社會性規制的績效主要受規制主體因素、規制政策合理性因素、規制執行有力性因素以及外部環境因素等四種因素的影響。那么，如何依據社會性規制的結果及成效和社會性規制績效的主要影響因素，設立轉型期政府社會性規制績效評估的維度？也就是說應從哪幾個方面對社會性規制的績效進行評估？

通過分析，解析出影響社會性規制績效的四個影響因素，分別是規制主體因素、規制政策合理性因素、規制執行有力性因素、外部環境因素。那么在影響因素之外，社會性規制的績效直接體現為規制的目標實現程度，也就說，規制的結果越接近規制設定之初所為實現的目標，越能直接返現出規制的績效高。而規制的結果與規制的目標越遠，表示規制的績效越低。關于社會性規制的目標，植草益（1992）從經濟學的觀點提出，社會性規制的目的可表述為，“社會性規制在本質上是以增進社會福利為目的的……在實際上則是以對付公共性物品、非價值物品、外部經濟及信息偏在為目的的。”“即糾正在市場失靈下發生的資源配置低效率和分配的不公正性?！敝x地則進一步指出，“具體來說，社會性規制的目標主要包括：一是限制負外部性活動，保障人類社會可持續發展；二是激勵正外部性活動，促進社會全面進步；三是保障信息劣勢方的利益。”也就是說，社會性規制的目的是維持社會的公正、公平、正義，維持社會穩定和秩序。但這是一個總體的目標，真正要能通過評估體現出績效來需要把這種總體目標轉化成具體目標。所以，在對社會性規制進行績效評估的時候，應該將社會性規制目標實現程度考慮進來，作為一個評估維度。同時，較常用的成本-收益分析方法仍然可以納入到社會性規制績效評估中來。另外，除了衡量社會性規制的成本與收益之外，政府本身社會性規制的規制能力也決定了規制的有效性。所以從綜合的角度出發，融合成本-收益分析法等現有的分析方法，同時對政府社會性規制能力、社會性規制目標實現程度（也就是直接效果）進行評估，從績效管理的角度出發，構建一個三維度的評估指標體系，對社會性規制的總體績效進行評估。結合對社會性規制績效影響因素的分析及對現有績效測量方法的分析，確定對社會性規制進行績效評估從能力建設、規制過程、效能結果三個維度展開。

（一）能力建設維度

結合前面分析的規制績效影響因素，規制的績效首先應當體現在規制的主體——政府及其職能部門身上。規制機構本身應能體現公眾利益訴求，機構設置合理，明晰職能，依法行事。而規制機構工作人員也應能符合社會性規制專業化、高素質的要求。所以此維度主要從兩個角度考慮，一個是規制機構本身的體制，另一個是規制實施者特征。通過這兩方面的評估，以期體現出規制主體的規制能力和規制基礎，衡量目前社會性規制的基本要素是否合格。

（二）規制過程維度

能力建設是社會性規制有效的基礎，在這個基礎之上，較為關鍵和重要的環節則是具體的規制執行過程。在規制執行過程中，規制主體的規制行為、規制客體的配合程度以及規制政策本身的合理性、準確性都會對規制的有效執行產生影響。規制主體的規制行為受其規制能力限制，在第一個維度中可以體現，而規制客體的配合程度雖然很重要，但難以衡量，且其影響程度過分主觀，真正對規制績效的影響程度并不大。所以，在此維度中主要從規制政策合理性及規制執行有力性兩個影響因素出發，設置規制政策合理性及規制實施力度兩個部分的基本指標。

（三）效能結果維度

在前面分析中已經提到，社會性規制的績效直接體現為規制的目標實現程度，也就是說效能結果維度等于目標實現維度。根據現有研究分析，社會性規制的總體目標是維護安全、健康、環境保護，維持社會的公正、公平、正義，維持社會穩定和秩序。而在具體評估時，主要從社會性規制具體目標出發，采用美國對社會性規制內容的界定，將社會性規制的總體目標轉化為環境保護、健康保護、維護安全三個具體的目標?；诖?，在此維度中設置環境保護規制效果、健康保護規制效果、公共安全規制效果三個基本指標。

設置能力建設、規制過程、效能結果三個維度，是為了力圖通過能力、過程、結果三部曲的劃分，動態的體現考評的維度。能力是靜態的，是基礎和保障；過程是動態的，是關鍵和重要環節；結果則是規制直接具體的效能體現。我們對社會性規制績效的考核，要評估其基本能力保障，考評其具體操作運行過程，更要直接評估其結果效能，看其產生的效益以及滿意度到底怎樣。通過能力建設、規制過程、效能結果三維度的劃分，可以對社會性規制進行較為全面、綜合性的評估。

四、轉型期政府社會性規制績效評估指標體系設計

基于以上部分對社會性規制績效評估維度的劃分，本文的社會性規制績效評估的指標體系可以設計為三級指標體系。一級指標即評估維度，評估維度關注評估的戰略思路和戰略理念。二級指標也就是基本指標，側重評估的策略目標，關注組織內的職能結構。三級指標即為具體指標，其結構復雜，一般可以分成要素指標、證據指標和量化指標三種類型。其中要素指標以定性指標為主；證據指標是反映具有導向性、發展性特征，同時又具有不確定性特征的工作業績內容；量化指標也是績效評估指標體系中最具靈魂性的部分，有兩種表述方式：一種是算術式的量化，另一種可以稱之為數學式的量化。本文在設計具體三級指標過程中遵從以下思路及原則。

（一）指標設計思路

指標設計的基本思路是效率與效果相結合，結合成本-收益分析方法，綜合社會性規制目標實現程度，體現社會性規制的價值目標。運用關鍵績效指標設計方法，遵循“二八原理”，即80%的工作任務是由20%的關鍵行為完成的。因此，必須抓住20%的關鍵行為，對之進行分析和衡量，這樣就能抓住績效評價的重心。注重對社會性規制中關鍵要素的提煉和歸納，確定維度-基本指標-具體指標的思路來構建社會性規制績效評估指標體系。社會性規制績效評估指標體系的構建是一個系統流程，它包括社會性規制績效評估特征分析、現有社會性規制效果評估方法分析、社會性規制目標分解、設置指標緯度、具體指標確立等五個基本環節。

（二）指標設計原則

1.指標可操作性。可操作性是對指標設計的最基本要求，任何指標的設計都建立在可操作基礎上，保證評估指標體系的實施。所謂指標的可操作性，是指研究者根據可觀察、可測量、可操作的特征來設計歸納指標，即對具體的現象、行為、特征等進行操作性總結歸納為可加以測量分析的概念，就是將抽象的現象、概念轉化為可觀測、可檢驗的指標的過程。指標的可操作性是任何指標體系設計對具體指標的最實質要求。

2.指標簡便性。所謂指標的簡便性，顧名思義，就是指通過操作化處理后的指標簡單容易操作。指標簡便性講究的是指標設計過程、內涵與稱謂盡量簡單化，容易理解。在構建和設計社會性規制績效評估指標體系時力求執行從簡從便原則，力求指標設計、測量整個過程的成本最小化。

3.指標客觀性。指標客觀性，是指指標信息來源客觀準確、指標所測量的對象客觀具體。在設計具體的社會性規制績效評估指標體系時遵循以事實為依據進行指標信息來源的核實、設計與計量，如實地反映指標操作性的要求，保證指標在運作與報告過程中能夠真實反映現實狀況。指標的信息來源客觀具體。為實現指標的客觀性，指標設計所依據的信息必須具體客觀，從而保障指標自身的客觀性程度。

4.指標整合性。整合性是對指標的綜合能力的描述，不僅強調單個指標對于考核內容的概括能力，更側重指標對不同考核對象部分之間的銜接，以實現指標體系的整體性及指標之間的融合程度。所謂指標整合性，就是指各單個指標是對考核對象多方面內容的概括，將有關考核對象的一些零散的東西通過某種方式彼此銜接，實現考核對象信息系統的資源共享和協同運作，其精髓在于將有關指標的零散的要素組合在一起，最終形成有價值有效率的統一整體。

另外，結合社會性規制自身的特征，還有相對指標優于絕對指標，量化指標優于定性指標等等設計原則。根據關鍵指標選取，設計三級指標的思路，遵循以上原則，在能力建設、規制過程、效能結果三個維度下，設置具體的社會性規制績效評估三級指標體系。

（三）社會性規制績效評估三級指標設計

根據上一部分構建的能力建設、規制過程、效能結果三個維度，在這三個維度下已根據分析設置規制機構本身的體制、規制實施者特征、規制政策合理性、規制實施力度、環境保護規制效果、健康保護規制效果、公共安全規制效果七個基本指標，也就是二級指標層。遵循以上思路及原則，在這七個二級指標下設置相應的具體指標。

1.能力建設維度。此維度下有兩個基本指標，一個是規制機構本身的體制，另一個是規制實施者特征。具體來講，兩個二級指標下設置三級指標，規制體制下設規制機構獨立性、規制職能設置合理性、規制政策制定民主表決通過率、規制依據以及執行流程清晰度四個三級指標；規制實施者特征下設規制執行人員專業能力、規制執行人員執法水平兩個三級指標。

2.規制過程維度。下設規制內容及方式和規制實施力度兩個二級指標，規制內容及方式下設規制標準一致性、規制政策合理性、規制標準可行性三個三級指標。規制實施力度下設規制執行中激勵和懲罰的相容度、規制懲罰力度兩個三級指標。

3.效能結果維度。下設環境保護規制效果、健康保護規制效果、公共安全規制效果三個二級指標，環境保護規制效果下設環境污染和破壞事故次數增長率、城市綠化覆蓋率兩個三級指標；健康保護規制效果下設消費產品合格率、消費產品質量損失率、嬰兒死亡率、孕產婦死亡率、醫療機構合格率五個三級指標；公共安全規制效果下設百萬人口交通事故發生率、交通事故傷亡人數年增長率、百萬人口火災發生率、火災傷亡人數年增長率四個三級指標。

總體來說，針對社會性規制績效評估設置具體的評估體系包含三個層次，由三個維度、七個基本指標、22個具體指標構成的評估指標體系，如表1所示。

表1 社會性規制績效評估三級指標體系

五、轉型期政府社會性規制績效評估指標體系的問題及改進思路

（一）社會性規制績效評估指標體系存在的問題

1.評估指標來源及容量難以選擇。研究對象確定為政府社會性規制，但如前文所提及的，由于社會性規制不同于經濟性規制，其所涵蓋的范疇遠遠廣于經濟性規制，且不好界定。本文構建的指標體系遵循簡潔性原則，盡量選取較少的指標，但是否具有代表性尚不好確定。

2.關鍵指標設計難度高。本文在構建指標體系時，部分采用關鍵指標設計法，有意識的加強關鍵指標的分量，以突顯評估的側重點。但對于社會性規制的評估來說，什么應該是最關鍵的？不同的標準下，有不同的關鍵指標選擇。所以，關鍵指標的設計可能會偏于主觀。

3.指標難以量化。既然采用實證研究途徑，構建的是一套評價指標體系，在構建過程中，希望盡量采用量化指標，既科學公平，又便于比較。但對社會性規制的評估，很多內容難以量化，如何將這些內容以定性指標的形式準確的設計出來是一個難點。

4.具體指標難以確定。因為當前社會性規制研究還未形成統一的理論構架，如研究內容、研究方法本身的界定學界尚未統一，所以在確定運用哪些內涵作為具體指標時，存在一定的選擇難度。

（二）完善社會性規制績效評估指標體系的思路

1.引入適當方法，量化評估指標。對于社會性規制的評估指標體系來說，盡量將指標量化仍然是確保評價結果科學性和準確性的有效途徑。在評估指標體系的具體應用中，不斷改善量化評估指標，完善評估體系，確保評估體系應用效果。

2.調整指標設置，致力于實際分析應用。一項研究的價值不僅表現在理論層面上，更表現在實際推廣應用中。接下來應繼續采用量化方法，對指標體系權重予以設置，并選取實際數據進行具體的應用。

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