城鎮(zhèn)，不是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的暫停地

何禮 秦代紅 劉禮 劉思汐

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化是現(xiàn)階段我國推進(jìn)城市化、新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)和突破口，核心問題就是讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口獲得城市居民同等身份和享有平等權(quán)利、實現(xiàn)向新市民的轉(zhuǎn)變。

截至目前，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到52.6%，城鎮(zhèn)人口達(dá)7億人，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有35.29%，其中的差距就是2.5億農(nóng)民工以及約7000萬城鎮(zhèn)間流動人口。未來城鎮(zhèn)化方向，就是如何把2.5億農(nóng)民工以及約7000萬城鎮(zhèn)間流動人口，通過戶籍制度、土地制度、社會保障制度等改革促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化。本研究以實地調(diào)研為基礎(chǔ)，結(jié)合成都市實踐，提出了完善農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化公共服務(wù)和社會管理體制機(jī)制的建議。

需要解決的問題

本研究通過入戶、入鋪走訪和座談交流等方式，對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口情況進(jìn)行抽樣問卷調(diào)查，共涉及成都市錦江、溫江、崇州、彭州、金堂、雙流、蒲江等7個區(qū)（市）縣，每個區(qū)（市）縣選擇3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展調(diào)查（縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)），每個地點(diǎn)調(diào)查6—8戶。調(diào)查對象為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口本人及其家人已經(jīng)長期相對穩(wěn)定地就業(yè)、居住和生活在城鎮(zhèn)，其在原居住地（農(nóng)村）還有承包地或房屋。

問卷的主要內(nèi)容包括被訪者基本情況、是否愿意在城鎮(zhèn)定居、到城鎮(zhèn)就業(yè)、居住最擔(dān)憂的是什么等6個方面的問題，共收集有效問卷135份。

調(diào)查問卷反映，目前，影響農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)居住的主要因素有：

一是進(jìn)城就業(yè)不穩(wěn)定、待遇不平等。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口雖然在城鎮(zhèn)生活，但他們處于“半市民化”狀態(tài)。其就業(yè)的行業(yè)主要集中在建筑、餐飲、百貨等勞動密集型行業(yè)以及自主經(jīng)營的企業(yè)主，對技術(shù)、文化水平要求不高，在這些行業(yè)就業(yè)的共同特點(diǎn)是流動性大、不穩(wěn)定，且容易受到歧視，少數(shù)自辦企業(yè)的還擔(dān)心行業(yè)門檻低，競爭的壓力大，可持續(xù)發(fā)展能力弱。同時，他們中的多數(shù)由于受收入的限制，居住條件也大多不好。

二是參與社會管理的權(quán)利不平等。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口很少參與城鎮(zhèn)的社區(qū)管理、社區(qū)自治、社區(qū)活動。社區(qū)有什么活動，通知的基本還是戶口在本地的居民。

三是對農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)益能否得到保障存在擔(dān)心。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對農(nóng)村土地和房屋的擔(dān)心，一方面是由于農(nóng)村現(xiàn)狀決定了土地和房屋無法得到有效的利用，流轉(zhuǎn)方式、利用方式的單一性決定其經(jīng)濟(jì)價值不能得到真正的體現(xiàn)，如調(diào)查對象中農(nóng)村房屋和承包地流轉(zhuǎn)方式僅為出租，出租率也僅為11.11%和33.33%。另一方面，擔(dān)心一旦將戶籍轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)后，將失去征地或土地綜合整治的大筆收益。雖然通過調(diào)查人員的詳細(xì)解釋如何保障其在農(nóng)村的財產(chǎn)權(quán)利，仍有37.1%的被調(diào)查對象選擇不愿落戶在城鎮(zhèn)，擔(dān)心失去農(nóng)村的財產(chǎn)，失去集體經(jīng)濟(jì)組織的收益，征地時利益得不到平等保障。

四是社會融入問題。在當(dāng)前現(xiàn)實情況下，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口大部分需求的滿足還主要依賴于農(nóng)村。如許多農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)重建原來的生活方式與文化模式，構(gòu)建一種以地緣關(guān)系、親情關(guān)系為主的初級社會群體與亞文化生態(tài)環(huán)境，交往圈狹隘，阻礙了其對城市社會的認(rèn)同與歸屬，同時也不利于城市社會的融合與發(fā)展；由于主客觀原因，不少城鎮(zhèn)居民缺乏對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的認(rèn)同，從心理上瞧不起他們。

成都做法和成效

統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍，消除農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民的身份差異。在開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，實現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)城不以犧牲承包地、宅基地等財產(chǎn)權(quán)為代價的基礎(chǔ)上，2010年，成都市出臺《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，建立起戶口在居住地登記、隨人員流動自由遷徙的統(tǒng)一戶籍制度，實現(xiàn)戶口登記地與實際居住地一致，使農(nóng)民不再是一種身份，而是一種職業(yè)。另一方面，成都市把居住證制度作為戶籍管理制度的重要補(bǔ)充。

強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。健全完善城鄉(xiāng)一體的就業(yè)制度和城鄉(xiāng)一體的促進(jìn)就業(yè)體系，支持農(nóng)村富余勞動力、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、城鎮(zhèn)失業(yè)人員就業(yè)創(chuàng)業(yè)。凡法定勞動年齡內(nèi)、有勞動能力、有就業(yè)要求、在農(nóng)村沒有或已轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)和林地使用權(quán)、處于無業(yè)狀態(tài)的本市城鄉(xiāng)居民，均納入失業(yè)登記范圍，同等享受社會保險補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等就業(yè)援助扶持政策。

健全完善社會保障體系，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供平等的社會保障。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險和非城鎮(zhèn)從業(yè)人員綜合保險，將其與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險并軌。

建立城市公共服務(wù)和社會管理機(jī)制，實現(xiàn)常住人口全覆蓋。

實施新型農(nóng)民和新興城鎮(zhèn)居民素質(zhì)提升工程，促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口盡快融入城市社會。

對策和建議

隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化問題越發(fā)突出。成都市雖然已經(jīng)探索積累了許多經(jīng)驗，但是在公共服務(wù)供給與需求對接機(jī)制、社會管理有效性、增強(qiáng)群眾自我服務(wù)、自我管理動力和能力等方面，仍需進(jìn)一步加大探索力度。具體建議如下：

一是抓好全域成都規(guī)劃，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

首先是健全城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。堅持政府推動、公眾民主決策、社會參與監(jiān)督的原則，按照區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)要求，結(jié)合工業(yè)化、城鎮(zhèn)化長期、中期和近期規(guī)劃，修訂完善各類城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和人口承載力規(guī)劃，完善各類規(guī)劃銜接機(jī)制，健全中心城、衛(wèi)星城、區(qū)域中心城、區(qū)域中心鎮(zhèn)構(gòu)成的梯次分明、結(jié)構(gòu)合理、功能互補(bǔ)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。充分發(fā)揮區(qū)域中心鎮(zhèn)吸引農(nóng)村人口就近就地城鎮(zhèn)化的功能。其次不斷提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施體系。

二是以戶籍制度改革為重點(diǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)，保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口平等享受公共服務(wù)的權(quán)利。

首先是完善農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口戶籍服務(wù)管理。制定全域成都城鄉(xiāng)居民自由遷徙服務(wù)管理辦法，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)村人口向衛(wèi)星城市、區(qū)域中心城市、小城市、特色鎮(zhèn)和新農(nóng)村綜合體梯度轉(zhuǎn)移。調(diào)整完善市外人員入戶政策，建立適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展需要的新型實有人口管理工作體系，逐步推進(jìn)外來農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)均等化。

其次是保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口平等享受公共服務(wù)。探索建立與人口流動相適應(yīng)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)和社會事業(yè)設(shè)施建設(shè)的財政投入體制。保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在實際居住地享受與城鎮(zhèn)居民同等的基本醫(yī)療衛(wèi)生的權(quán)益。合理配置公共教育資源，保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口隨遷子女平等接受教育的權(quán)利。逐步將住房公積金覆蓋范圍擴(kuò)大到在城市有固定工作的外來農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口群體，將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口納入公共租賃住房保障范圍。

再就是將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口納入常住地城鎮(zhèn)就業(yè)登記和失業(yè)登記管理。

三是完善社區(qū)自治體系，創(chuàng)新社會管理，強(qiáng)化社會參與，實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口真正融入城市。

進(jìn)一步完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的新型基層治理機(jī)制，促進(jìn)群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督，培育農(nóng)民參與基層民主政治建設(shè)的習(xí)慣和素質(zhì)。深化社會組織管理制度改革，逐步將社會組織培育發(fā)展成為組織健全、功能完善、主體多元，具備承擔(dān)政府購買服務(wù)能力的良性運(yùn)轉(zhuǎn)的社區(qū)組織。大力實施新型農(nóng)民和新興城鎮(zhèn)居民素質(zhì)提升工程，在不斷加大社區(qū)公共服務(wù)和社會管理投入基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮社區(qū)自治組織、社會組織的引導(dǎo)功能，在社區(qū)廣泛開展志愿服務(wù)活動。

（本文系2013年成都市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究項目。

何禮：成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會、成都市發(fā)展和改革委員會主任

秦代紅：成都市人民政府行政效能建設(shè)辦公室主任

劉禮：成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會社會處處長

劉思汐：成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會社會處主任科員。）