一條“還權賦能”的土改脈絡

曾樂明

從安徽、四川等地冒險試行“包產到戶”，到“聯產承包”在全國風起云涌；從農村自發的土地流轉，到成都、重慶獲準“國家試驗”；從十七屆三中全會《決定》允許農村土地承包經營權以多種形式自由流轉，再到十八屆三中全會《決定》賦予農民在土地上的更多財產權利——

理順農民與土地的關系，貫穿新中國改革歷程；數次行至關鍵的突破，成為燙熱的歷史刻度，刻畫出一條“還權賦能”的改革脈絡，寬廣而深刻地改變著這片土地上的每一片村落、每一位農民。

從耕者有其田到土地集體化

新中國剛成立，拉開了當時歷史上規模最大、最徹底的土地改革運動。

新舊交替之時，政權之于國家的至關重要，土地之于農民的命運攸關，革命理念與農民意識的互化，恢復經濟與實現工業化的迫切，匯聚成“箭在弦上”的歷史必然，藉由這場土地改革，蕩氣回腸地展開。

1950年頒布的《土地改革法》，承載著實現中國農民擁有土地的千年夢想，舉起了“耕者有其田”的大旗，規定“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制”。

這場改革持續至1953年，徹底摧毀了封建土地制度，讓3億多幾無寸土的農民，無償分得了約7億畝土地和大批農具、牲畜，并且對擁有的土地“有權自由經營、買賣和出租”，農業生產力獲得極大的解放。國家認同的建構，以這次土改契機，全面“嵌入”鄉土社會；農民階層中一系列的價值觀念、思維習慣、行為模式等，得以鼎新。

這個以小塊地、小農戶為特征的“小農經濟時代”很快過去。

1955年夏，以避免小農經濟局限和生產技術落后為由，農業生產資料的社會主義改造揭開帷幕。自此，農村土地制度先后從土地為農民所有，變為農民所有、集體經營，再變為集體所有、集體經營，社員除保留自留地的使用權外，土地及其它生產資料都實現了集體化，各項資產的所有權、使用權、收益權、處置權均歸人民公社。絕大多數社員依賴計劃經濟生活，集中耕作、記工分、分口糧，俗稱吃“大鍋飯”。“農民活動管得過緊，經濟決策過分集中，利益分配苦了農民”，導致農民出工不出力，生產無效率，農村經濟發展遲緩。

“包產到戶”開啟改革攻堅

到上世紀70年代末，一些地方的“大鍋飯”實在吃不下去了。

1978年安徽大旱，欠收。11月24日晚，鳳陽縣鳳梨公社小崗村，18位農民在嚴立華家低矮殘破的茅屋里秘密開會，誕生了一份不到百字的包干保證書。內容主要有三條：一是分田到戶，二是不再伸手向國家要錢要糧，三是如果干部坐牢，社員保證把他們的小孩養活到18歲。

當時此舉冒有多大風險，從第三條即可“讀”出。而前兩條的內涵，濃縮成四個字，就是“包產到戶”。

就在小崗村召開秘密會議3年前，在四川省廣漢縣，西高公社金光大隊的農民，暗中把田地分到作業組。這一做法當時被總結為“定產到組”，回避了“包”字。廣漢另一個公社金魚公社也作起了“田坎上的文章”——11大隊第9生產隊把田埂“分”了，第二年又麻起膽子每人包了4分口糧田，余下的仍為集體耕種。1977年，金魚公社試點“包產到組”，第二年，全社糧食總產量猛增到1300多萬公斤，比全縣當年增產比例高出一倍。1978年10月，金魚公社“包產到組”的經驗在四川農村推行。

彼時，中央和地方對于“包產到戶”的認識還很不一致，批評的聲音給“包產到戶”的帶頭人造成很大壓力。針對批評，時任安徽省委第一書記萬里，表示支持農民的試驗。

鄧小平早在1962年中共中央書記處一次討論“包產到戶”的會議上，就曾引用“不管黃貓黑貓，只要捉住老鼠就是好貓”來闡釋觀點。他認為，哪種生產形式能夠比較容易、比較快地恢復和發展農業生產，就采取哪種形式。上世紀70年代末，當“包產到戶”遇到重重阻力時，鄧小平以極大的勇氣和魄力給予了堅決支持，對于聯產承包生產責任制的推行起到極為重要的作用。

1982年1月，中共中央第一個關于農村工作的一號文件出臺，明確指出“包產到戶”、“包干到戶”都是社會主義集體經濟的生產責任制。1983年底，家庭聯產承包責任制已推行到全國農戶總數的90%以上。同時，政府鼓勵農民發展多種經營，使廣大農村地區脫窮摘帽，逐步走上奔富裕的道路。

家庭聯產承包責任制的推行，使農村土地制度實現了從單純集體所有，向集體所有、家庭經營的兩權分離模式轉變，中國因此創造了用世界上7%的土地養活世界上22%人口的矚目成就。

新土改彰顯“還權賦能”

“聯產承包責任制”行至上世紀末，襯映它“底色”的是中國經濟的全面起飛、城市化的狂飆突進。

相形之下，家庭制承包到戶的農業生產已顯落后，農民雖有小塊土地使用權，但不能自由變賣、出租、抵押，不能構成農民的財產性收入來源；農村集體建設用地利用缺乏有效制度規范，不能以合法途徑進入工業化和城市化進程；農民無法以自己的土地權利主動參與并分享工業化和城市化的利益。

農業的發展遠遠滯后于工商業，農村的發展落后于城市，農民的收入增幅落后于城鎮居民。城鄉二元差距拉大，日益繁華的城市，只留給農村一個遙遠的身影。

“農民真苦，農村真窮，農業真危險。”2002年，時任湖北省監利縣棋盤鄉黨委書記的李昌平，用13個字概括出中國“三農”問題。

改革，依然是從“試驗”開始。

1987年，國務院批復某些沿海發達省市就土地適度規模經營進行試驗，使土地經營權流轉突破了家庭承包經營的限制，中國土地流轉制度進入新的試驗期。

緊隨其后，1999年的《土地管理法》、2003年的《農村土地承包法》、2005年的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》三部土地大法的頒布實施，意味新時期土改進入“流轉大時代”。

“新土改”的焦點落在兩座城市：成都、重慶。

2007年，國務院批準重慶、成都設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，兩地不同程度試驗土地流轉。

成都市從2008年開始啟動農村產權制度改革試點，成立國內第一家產權交易所，并形成了多種相對成熟的土地流轉模式，比如紅砂村的土地租賃模式，龍華村的集中經營開發模式，湯營村的土地入股“股權+紅利+工資”模式等。

重慶大膽探索土地流轉方式多樣化，包括轉包、出租、互換、轉讓、入股、自愿交回等，并創造了土地換社保的九龍坡模式。

各地對農村土地流轉的探索，產生了很多新鮮事物。比如，小崗村從“分田到戶”到新型合作化，甘肅成立首個土地股份合作社，福建三明農戶土地承包經營權可抵押貸款，天津則推行宅基地換房……

2008年10月，十七屆三中全會《決定》提出，“按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”

更重大的改革突破是在2013年11月，十八屆三中全會《決定》提出“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”、“建設統一的城鄉建設用地市場”，其中賦予農民對承包地經營權抵押、擔保權能，農村土地的經營權金融功能得以實現，農民和農業企業可以據此融資擴大生產規模。

不難看出，中國農村土地流轉經歷了由“禁止流轉-允許流轉-放開流轉”，以及從模糊不清到逐步明確鼓勵的過程。但是，正如中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文所說，農村土地制度無論怎么改，三條底線不能突破：第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農地必須農用；第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。