同地同權的成都方式

龍騰飛

隨著中國城鎮化的深化推進，農村土地制度又行至變革關口。

在現行土地政策下，農戶擁有集體建設用地使用權，卻無法像國有土地那樣自由流轉，不能合法享受城鎮化帶來的土地收益。即使發生了事實流轉，受讓方也無從獲得集體建設用地使用權證，難有穩定的預期和行為。這種“同地不同權”的狀況，不僅損害了農民的權益，也限制了社會資金投入農村建設。

十八屆三中全會《決定》提到，“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”

不言而喻，建立城鄉統一的建設用地市場，意味著消彌土地的所有制差異，而僅僅依據位置和未來用途進行定價，同一區域內會有根據同一定價原則形成的地價。最終目標是“同地、同權、同價”。

事實上，梳理成都統籌城鄉改革和農村產權制度改革的探索可以看出，“成都土改”的經驗，不單是農村土地管理制度的創新，而且在“逐步縮小征地范圍”、“允許農民依法通過多種方式參與開發經營”，以及“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”等多方面著力突破。相關專家表示，成都近年來的土地制度改革實踐，是一條符合目前改革方向的道路。

從鶴鳴出發

梳理成都市農村產權制度改革的整個邏輯線，繞不開其改革原點：鶴鳴村。

2008年，都江堰市柳街鎮鶴鳴村首創“魚鱗圖”，來直觀描述村里土地的地塊面積、四至邊界等信息，精確確定農民土地權屬。在這張圖上全村每一處房屋、宅基地、承包地、林權的土地歸屬，都由每家每戶按上像魚鱗一樣的手印。這個創舉，被當地村民形象描繪成“魚鱗土地確權法”。

鶴鳴村的經驗旋即在成都全市推廣。歷時3年，成都基本完成了確權頒證，第一次全面、真實地摸清了農村的“家底”。

另一個時間坐標，是2009年1月18日，都江堰市大觀鎮茶坪村村民王正良和聯建者鄧小林，拿到了聯建房各自的《房屋所有權證》。這是聯建房第一張房產證，轟動一時。

從確權頒證到同證同權，不到一年時間的鮮活案例，印證了土地產權改革的巨大力量。業界普遍認為，成都的土地改革，是在統籌城鄉發展改革試驗區和災后重建雙重機遇雙向催動下，產生了乘數效應，為市場化配置土地資源奠定了基礎。

“成都改革之所以‘超前，的確是因確權奠定了堅實的基礎。”四川和盛家園小城鎮投資開發集團有限公司董事長胡林說，“成都的農村產權制度改革，遵循了經濟學的基本原理，即滿足資源變資本的三要素：產權明晰、可流動、產生剩余價值。成都確權，建立農村產權交易平臺，就是按照這個邏輯走的。”

歷時3年確“實權”，頒“鐵證”，成都為農戶之間的止紛定爭和農村資源的便捷流轉，提供了可靠的產權保障。

北京大學國家發展研究院副教授李力行認為，成都“土改”中，大量艱苦的基礎性工作，都是為了在農地確權基礎上使土地作為生產要素自由流轉，提高土地資源配置效率，減少城鄉財產性收入差距。他進而認為，成都土地改革“從人口和影響范圍來看，不是一個普通的小規模土地試驗，它的規模在歐洲就相當于一個國家”。

三種流轉

在基本完成確權后，成都把改革的重心，轉向了探索集體耕地、林地與集體經營性建設用地使用權的流轉機制上。

概括地說，成都的試驗展示了一幅土地制度改革的“路線圖”：在農地確權的基礎上，以土地指標交易帶動農村土地綜合整治，加大集體土地流轉，推動土地資源的市場化配置。

在這新一輪“土改”中，當年中國農村發展問題研究組（農發組）里的“年輕人”陳錫文和周其仁，如今還在為農村的變革戮力求索。

周其仁領銜的北京大學國家發展研究院土地制度改革綜合課題組，曾對成都土改進行了系統的調研和總結。報告中提到，“成都在城鄉統籌實踐中，在土地制度層面，經‘逐步縮小征地范圍、‘允許農民依法通過多種方式參與開發經營，以及‘逐步建立城鄉統一的建設用地市場，可以平穩實現對現行體制的突破。”

這一系列表述，都與十八屆三中全會《決定》中的部分提法相吻合。

現在來看，成都改革的未竟之局在于，如何在確權基礎之上“引地入市”，使之轉化為以農民為交易主體、充分發育的市場為操作平臺的常態流轉模式，從而在推進城鎮化與保護農民利益之間找到平衡點。

2008年10月13日，成都農村產權交易所成立，成為全國首家農村產權綜合性市場平臺。這是為逐步實現農村集體土地和國有土地在轉讓權方面的“同地同權”創造條件，保障集體建設用地在更大范圍內規范流轉。其后，成都市又成立了農村產權流轉擔保股份公司，以期真正激活“沉睡”的巨量土地資本。

在這個平臺上，由農民自主、以規范市場為交易平臺的土地流轉開始漸次上演。

案例之一即是2008年汶川地震災后進行的“聯建”。聯建引入的社會資金，大大緩解了災后重建的壓力，農村集體經營性建設用地通過流轉，為鄉村旅游產業的長遠發展奠定了基礎。之二是成都錦江區用出讓國有土地的方式，掛牌出讓兩宗農村集體建設用地。“錦江模式”的價值在于，農戶和村組集體經濟組織，已逐步成為主動、平等的出讓方，而不再被動接受國家征地。

深水區平衡

據成都市農委統計，到2012年，成都全市耕地流轉面積達305萬畝，占耕地總面積的47.9%。來自成都市農村產權交易所的信息顯示，等待流轉的土地達到數萬宗。成都地產界一位人士分析，即使按保守的100萬元/畝計算，300萬畝土地市值將超過3萬億元，而且按規劃將以每年4000億元價值遞增，“這將產生天文數字的市值。”

前提是，如何解決農村土地綜合整治所需要的龐大資本？農村和農民的自我積累有限，只能來自于城鎮化傳遞的土地溢價。這一切都表明，成都的農村土地制度改革已進入“深水區”。

“盡管國家政策層面允許試驗，地方政策層面也支持積極探索，但近年來有關農村集體建設用地流轉的案例表明，實現同地同權同價的探索并不如想象的樂觀。”在成都大學城鄉協調發展研究中心副主任吳建瓴看來，對于如何達至“同地同權同價”，大多數的目光仍然集中在取消農村集體土地“不得用于商品房地產開發建設和住宅建設”這一限制條件下。從成都市已經操作的農村集體土地入市項目來看，“能夠自主盈利的幾乎沒有”，這一現象更值得探討。

究其原因，操作者們的觀點大多一致：不能從事商業性房地產開發導致利益空間太小，無法在短期內平衡預算。

吳建瓴進而認為，農村集體土地入市要達到與國有土地入市同地同權同價，除去所有制的限制外，關鍵的前提條件是：地方政府能夠形成其它收入來源渠道，以應對土地出讓收益的減少；形成利益調節分配機制，保證由于城市規劃確定的土地用途所形成的利益合理分配；農村集體土地所有者合法地取得建設用地指標和占補平衡指標，并支付合理的相關成本。“這三個前提條件與所有制限制糾纏在一起，單純地消除所有制限制不能實現同地同權同價。”