從村官治村到村民自治

王國民

村民自治是廣大農民直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本制度。其基本內容和核心，是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。我國村民自治的產生和推廣有其歷史必然性，這一治理模式在現實中也面臨自治手段不力、農民民主法律意識不強、村委會成員素質不高、村兩委關系不協調、村干部亂作為不作為、村級財務不透明等諸多困境。馬爾康縣鄧家村針對村民自治的困境，以建立、完善、執行村規民約為路徑選擇，經過3年時間的努力，全村實現了從村官治村到村民自治的轉變，實現了業興、家富、人和、村美的健康有序發展局面。

村規民約是路徑選擇

村規民約，是指村民依據有關法律、法規、政策，結合本村實際制定的涉及村風民俗、社會公共道德、公共秩序、治安管理等方面的綜合規定，是村民進行自我管理、自我教育、自我約束的行為規范。

在四川馬爾康縣有這么一個村，在村民自治面臨諸多困境，村級事務推進遇到無數困難的情況下，村委會逐步意識到了村民自治的治本之策是建立和完善相關制度，用剛性約束取代“個人魅力”，而剛性約束的重要載體就是村規民約。這個村就是馬爾康鎮的鄧家村。

鄧家村位于馬爾康鎮西部，東臨本真村和英波洛村，西臨松崗鎮，該村轄4個村民小組，有138戶，現有人口534人，其中藏族人口529人，占99%。村民的經濟收入來源，主要由農耕、畜牧養殖及第三產業構成。由于靠近城區，學歷高且年輕的人員外出務工的較多，所以村委會的組成人員是從仍然安心于村莊生活的村民中選舉出來的、令人信服的人員組成，村委會成員多數學歷較低、年齡偏大。

以前由于村規民約不完善，村民參與村級事務管理的意識不強，村委會成員在行使職權與組織各項工作、活動的時候，只有依靠個人的親戚鄰里關系和“個人魅力”，各項事務推進緩慢，甚至無法開展工作的情況時有發生，這樣，每一屆村委會成員的“個人魅力”就成了該村各項事業、事務推進的關鍵。村委會成員個人能力強則罷，若個人能力較差，那村級會議無人參加、集體勞動無人參與、集體活動無人重視、集體項目無法推進、上級任務無法完成等情況就經常發生。在意識到問題的嚴重性后，鎮黨委、政府走村入戶進行調研，與該村村委會成員交談，多次召開會議研究對策，覺得完善與落實村規民約才是深化和創新村民自治的治本之舉。

在找到解決辦法后，村委會從草擬稿到征求各家各戶意見，最后在村民大會上逐條舉手表決、修改完善和通過，最終制定了符合法律法規、符合村民意愿、具有可操作性、內容簡潔的村規民約，歸納起來大致包括：統一維護和管理本村的山林、水利、道路、草原、集體土地、荒山荒坡等公共設施和財產；禁止賭博、偷盜和庇護壞人，不準亂放畜禽，毀壞農作物；分組對日常村內環境衛生進行清理，加強村容管理；分組對公共設施進行保養和維護，加強公共服務管理；村集體組織的所有活動、勞動、會議必須全員參加；必須嚴厲打擊各種違法犯罪行為、堅決與反分裂勢力作斗爭；必須服從村民大會商議通過的任何事宜。

村規民約制定后，村委會本著對違規者實行處罰與教育相結合、以教育為主的方針，制定了處罰的細項。為確保村規民約的落實，村委會成員在村民大會上帶頭宣誓（按藏區習俗，還在本村寺廟發誓）。同時配套了三項制度：

民主評議制度。村黨支部和村委會每年至少要召開兩次村民代表大會，即年初的全年工作設想和工作安排，年底的述職和測評。做到能者上，庸者下，確保兩委班子運轉高效。

辦事聽證制度。對兩委班子工作中的重大事項，如集體土地的使用、項目建設等要進行公開聽證，確保其合理性。

村務公開制度。一季度一次的財務收支狀況，非經常性的村級收入，如村集體土地承包費、國家幫扶資金的用途、村干部工資等，這些直接涉及村民切身利益、村民普遍關心的大事，逐一向村民公開，接受村民的民主監督，保證村兩委會成員依法、依規辦事，保證他們始終能為全村大多數村民謀利益。

村規民約實施3年來，全村138戶在村委會的帶領下，實現了業興、家富、人和、村美的發展局面——

農民增收了。主要依靠種養結構的大力調整，種植適銷對路的綠色蔬菜、試種紫色馬鈴薯等新品種，養殖改良品種牛，參與農村“四自”建設，務工等多種途徑，農民收入年均以580元/人逐年遞增，今年11月全村人均收入已到8447元，高于全縣平均水平。

矛盾化解了。村委會協調化解矛盾糾紛32起，主要涉及家庭矛盾、鄰里矛盾，村民與各建設施工方矛盾等。

社會安寧了。全村未發生一起盜竊、治安案件。同時，村務更加公開，村民大會到會率極大提高，村民參與全村事務更加積極，村委會的凝聚力、號召力、公信力明顯提高。

村寨變美了。全面、高標準實施了幸福美麗家園建設，村民們自發在公共區域種起了花草，有序對村寨公共區域開展保潔工作，村民感覺家園變成了花園。

思考與啟示

鄧家村的村民自治以村民集思廣益為組織發動，以全村集體通過的村規民約為主要路徑，以村委會成員的帶頭執行為組織保障，以嚴格公開公正透明為執行基礎，村民自治實現了由村官治村向村民自治的轉變，由“個人魅力”向“制度治村”的轉變，由村民消極參與村級事務向積極參與村級事務的轉變。

鄧家村的變化讓人欣喜。在欣喜的背后，我們應該思考村民自治的長效機制，應該發揮村民的政治參與和民主監督，應該牢牢抓住村規民約這一有效載體，強組織、建機制、抓制度，實現全村、全縣的經濟社會全面發展和長治久安。

啟示一：加強和改進基層治理。基層群眾自治制度是我國的基本政治制度之一，村民自治是在廣大農村推行自我管理、自我服務、自我教育的一種治理模式，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會是基層群眾性自治組織，是實行村民自治的主要政治載體。

在村民自治、村級組織建設、村級事務開展中，應突出村黨支部是村級各種組織和各項工作的領導核心；村委會是在黨支部領導下的由村民選舉產生的群眾性自治組織；其它配套組織及社團組織在村黨支部的統一領導下，依照法律及各自的章程開展工作，從而從根本上理順村級組織之間的關系和責權利，形成合力，整體推進。

啟示二：相信和依靠廣大群眾。實踐證明，農民群眾在基層的廣泛參與，是農村一切工作的政治基礎和根本前提，是緩和干群關系、穩定農村局勢、化解社會矛盾的有效措施。通過大家充分參與形成的村規民約，對每個成員都具有約束力，也容易得到遵守，從而形成大家共守的規范體系。相信和依靠廣大群眾既是落實《村民委員會組織法》的具體要求、確保村民參與的政治性，也是堅持因村制宜、一寸一策的現實需要。否則，脫離了群眾，就接不了地氣，也很難確保村規民約的可操作性。

啟示三：完善和推廣村規民約。村規民約是中國基層民主的有益探索，它由民間力量制定、得到官方認可，用以管理村民、協調村務，對喚醒村民的參與意識，培養村民按規范辦事的習慣，實現農村社會的有效治理與規范，真正達到高度的村民自治，具有重要的價值和實踐意義。

村規民約的制定應堅持四個原則：合法性，民主性，適用性，雙向性。內容上，應堅持全面、簡潔、符合村情、可操作性。程序上，應注重上與下的結合，須經全體村民公決。村規民約的制定可以參考和借鑒誕生在浙江省紹興市新昌縣儒岙鎮石磁村的“鄉村典章”。該典章被國內許多專家學者稱之為“共產黨領導下的農村基層民主的探索和創新”、“破解了村務管理大課題”。

隨著經濟社會的全面發展，在村民自治的不斷實踐中，應當更加提高對村規民約重要性的認識，因地制宜、切合實際，充分體現村規民約的地域性和鄉土性，體現自治、法治精神，保障村民的這一制度化公共參與渠道的暢通，進而為農村經濟社會發展發揮積極有效的作用。 （作者系馬爾康縣委副書記）