筑夢家園：以民為本的和盛模式

龍騰飛 和飛 楊琴 胡佳

解讀

建立城鄉統一的建設用地市場 釋放“城鎮化發展紅利”

工業實力的不斷提升帶來了改革開放后中國經濟前30年的高速發展，大量生產要素向城市高度集中，城市規模快速擴張。但在城市繁榮表象的背后，是城鄉差距持續增大的內傷。

如何破除城鄉二元結構，推動城鄉一體化發展，已成為解決三農問題、緩和社會矛盾、開辟未來30年中國經濟新領域的重大課題。十八大已經指明了前進的方向，一是要減少城市征地規模，提高對農民的征地補償；二是要推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。其中，建立城鄉統一的建設用地市場，推動符合規劃和用途管制的集體經營性建設用地的入市流轉，在保障農民不失地的前提下，以產業促發展，增加農民財產性收入，將成為推動農村城鎮化建設的必由之路。

激活土地“沉睡”資本

隨著大中城市由工業城市向現代服務型城市的全面轉型，包括手工加工在內的工業經濟向農村轉移，加上鄉村旅游業的快速興起，農村正面臨新一輪的發展機遇，這也對農村土地制度改革提出了新的要求。

截至2010年，我國農村集體建設用地約為2.5億畝。根據相關機構的調研顯示，農村集體建設用地占全部建設用地的比重較大，同時利用粗放，閑置現象較為嚴重。在當前城市建設用地供需矛盾突出的背景下，通過探索集體建設用地價值“釋放”的路徑，建立城鄉統一的建設用地市場，不僅可以緩解城市用地壓力，推進農村人口就地城鎮化，加速推動小城鎮發展和新農村建設，實現農業現代化與新型城鎮化協調發展，還可以實現財政對農村的轉移支付，讓農村具備“造血”的功能。

激活土地這一資產，必將喚起“沉睡”的巨量資本，給農民、農村及相關產業帶來新的發展動力。

2005年，國土資源部出臺“城鄉建設用地增減掛鉤”試點政策。2009年，成都市全面啟動以農用地整理、城鄉建設用地增減掛鉤及農民集中建房整理項目為主要內容的農村土地綜合整治。如果說農村產權制度改革激活了沉寂多年的農村生產要素，把農村的資產變為資本，那么，與之配套實施的土地綜合整治，則讓農村生產生活方式的根本性轉變成為現實。

四川大學土地經濟與城鎮化發展研究中心主任韓立達認為，依法依規并創新集體建設用地與國有土地同權同價入市，帶動一般場鎮改造、建新城、改老城、配套產業支撐，推進城鄉一體發展，不僅解決了新型城鎮化的“用地瓶頸”和“資金瓶頸”的問題，更能解決人口集中、產業發展、城鄉一體中出現的多種難題，是順應城鎮發展需求和讓農民獲得財產性收入及過上尊嚴生活的有效舉措，既符合成都市統籌城鄉綜合配套改革發展實際，也符合國家宏觀層面的土地調控管制原則及中央提出的“城鎮化發展紅利”的要求。

嚴格把握“符合規劃和用途管制”

新一屆政府將推進新型城鎮化作為保持經濟社會持續穩定發展的重要引擎和解決數億流動人口安居樂業的重要手段，提出要把發揮城鎮化最大潛力和改革最大紅利有機結合起來，形成疊加效應。

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”、“賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”。這些全面深化改革的決定，無疑將會為推進新型城鎮化增添新的涵義，使得城鎮化真正成為轉變中國經濟增長方式、擴大居民內需的持續動力。

值得注意的是，《決定》提出的農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價，并非所謂的“農地入市”或“小產權房”轉正，因其前提必須“符合規劃和用途管制”。

農村集體建設用地按照規劃和用途管制，可以劃分為經營性和非經營性兩種。其中，符合規劃和用途管制下的經營性農村集體建設用地，允許出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。而規劃和用途管制下的非經營性農村集體建設用地則被嚴格排除在“入市”之外。

中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文認為，即使未來農村土地不再通過征收直接上市，也必須連接到“用途管制”。

陳錫文表示，產權制度和用途管制制度，應該是任何國家土地制度的核心內容。如果發生偏頗，那么一定會造成土地市場和土地使用方面的混亂。他還舉例稱，即使是日本等市場經濟發達的國家，對租賃經營農地的公司也有非常嚴格的“用途限制”。

此外，備受關注的“小產權房”，如果是不符合土地利用總體規劃、城鄉建設規劃和土地用途管制的情況下建設的商品住宅，屬于違法建筑，不受法律保護，與經營性集體建設用地上的非商品住宅存在本質區別。

相關專家表示，在以經營性集體建設用地的開發使用來推進城鎮化建設的過程中，必須嚴格把握“符合規劃和用途管制”的前提條件，合理合法、最大程度釋放土地的潛能。

以民為本的“和盛模式”

自成都統籌城鄉工作開展以來，四川和盛家園小城鎮投資開發集團有限公司先后在青白江區福洪鄉、邛崍市茶園鄉、羊安鎮等地啟動實施了依托土地綜合整治為基礎的小城鎮綜合開發項目，均按社會資金全額投資，盤活農村存量土地資源，以經營性建設用地的開發使用帶動農用地規模流轉，取得了初步成效，在推進新農村綜合體建設進程中探索出獨有的“和盛模式”。

“以民為本，充分尊重農民意愿，用好、用活農村產權制度改革成果與集體建設用地流轉政策，推進土地綜合整治與場鎮改造、區域產業協調發展，是和盛家園主要的發展模式。”四川和盛家園投資集團有限公司董事長胡林介紹，在項目投資實施中，公司均嚴格按照“政府搭臺、農民作主、市場運作”的原則，讓農民集體和農戶成為自主引入社會投資企業的主體，是否引進投資企業、投資協議、實施方案、補償補助標準、規劃設計方案、安置區選址、戶型設計等均通過群眾充分討論、反復醞釀，最后經過村民議事會決議通過后組織實施。制定的多種建房方式，由村民根據自身要求自愿報名選擇，“不強迫村民住高樓”。

產村相融，強化產業配套，形成小城鎮持續發展支撐。在和盛家園的全部實踐中，節余的集體建設用地全部用于本鄉鎮商業、旅游業、手工加工業發展，帶動農用地規模化流轉，不僅有效保障了當地農民公平分享土地增值收益，更為農民提供了更加廣闊的就業和增收渠道。

探訪

小城鎮 大文章

幾畦菜地，繞著一彎碧水魚塘，身姿曼妙、神情靈動的出阝國夜女塑像，仿佛將人拉回到古老的出阝國母系部落。2013年12月14日，細雨濛濛中走進邛崍市茶園鄉的“出阝江農趣園”，感受到撲面而來的農家野趣。

茶園鄉，歷史上出阝江河航道上的重要碼頭，也是古巴蜀“北上通羌”的要道。如今，這個千年古鎮正在悄然變臉。運用市場化機制推動的新型城鎮化實踐，正在這片自然之靈與人文之美交相輝映的土地上，構建出“產鎮一體”的新格局，并逐步走出了一條特色鎮的建設發展之路。

這是和盛家園和當地村民在小城鎮建設中共同書寫的“大文章”。2003年以來，按照成都市統籌城鄉改革發展總體戰略，四川和盛家園小城鎮投資開發集團有限公司（以下簡稱和盛家園）積極投身到小城鎮和新農村開發建設的熱潮之中，在推進新型城鎮化與農業現代化協調發展的進程中，進行了積極的探索和實踐，茶園鄉正是其中的精彩一筆。

牛刀小試

福洪鄉，地處成都市青白江區南部，成南高速穿境而過。全鄉幅員面積39.36平方公里，轄9個行政村，人口2.9萬，是一個典型的傳統農業鄉鎮。雖然是遠近聞名的“杏之鄉”，但產業基礎相對薄弱、居民點分散、生產生活配套設施不足等問題，成為當地新型城鎮化發展的瓶頸。

住上多層洋房，屋后是平疇沃野，屋前是玫瑰公園，步行上班，過上和城里人一樣的體面生活……對于這些目標，福洪鄉的村民曾經遲疑。2011年，福洪鄉迎來了一個發展契機：和盛家園入駐福洪鄉，與地方政府緊密合作，拉開了福洪鄉全域開發的序幕，讓這個小鎮煥發出勃勃生機。

通過“以創新集體建設用地利用方式實施一般場鎮改造和區域產業發展”的“福洪模式”的引入，以資源換資本，解決了“錢從哪里來”的問題。

經過反復考察調研、組織專家論證，和盛家園為福洪鄉打造出一份特別的城鎮化“菜單”：以“杏福之地、創意之鄉”為主題定位，將全鄉作為生態旅游景區打造，依托杏花旅游、玫瑰花園場鎮建設、現代農莊體驗和都市農業觀光旅游項目，帶動全鄉的一二三產業聯動發展。

依據此發展定位，按照規劃先行原則，和盛家園聯合政府一起制定了福洪鄉的全域發展規劃、鎮鄉總體規劃、土地利用規劃和產業項目規劃等系列規劃。按照“耕地總量不減少，結余集體建設用地指標本地使用”的原則，實施農民集中建房整理項目，以市場化方式為福洪鄉的產業發展提供了充足的用地保障。

在先鋒村農民集中建房整理項目實施過程中，和盛家園為村民們提供了“統規統建”和“統規自建”兩種建設方式，讓農民自主選擇，90%以上搬遷農戶不出錢住新房。

通過先鋒村的“騰籠換鳥”，將500余畝集體建設用地指標，落地變為集體建設用地后，推進鄉村旅游業和特色產業組團式聯動發展。目前，福洪鄉已陸續建成了2000畝福洪杏標準化種植基地、1000畝玫瑰標準化種植示范園區、3500畝杏花農業科技觀光園等現代都市農業產業項目。

對結余集體建設用地和承包農用地的流轉，有效激活了存量土地資源，大大增加農戶的財產性收入，并為農民的本地城鎮化和就近就業提供了足夠的產業支撐，農戶們不用背井離鄉也能過上城里人的生活。

“這個項目建成后，首先得實惠的是當地老百姓。”和盛家園董事長胡林說，有一幕特別讓他難忘：2012年3月，當時規劃剛出來，先鋒村13組一位村民激動不已，拿著效果圖對記者連連說了好幾遍“真不敢想象，一分錢不花就可以搬進這么漂亮的新居。”

初露鋒芒

通過福洪鄉新農村綜合體項目開發的成功實踐，2012年，和盛家園順勢開啟了第二個小城鎮開發項目——邛崍市茶園鄉文化旅游特色鎮打造。

史料記載，秦入川（公元前311年）以前，茶園屬于出阝國屬地，以古邛先民為主要族群的出阝民在這里世代生息。秦滅蜀后，出阝國人南遷至今西昌一帶，與當地原始部落交融共生，熱情洋溢、自由奔放，堪比摩梭。

茶園鄉作為四川省歷史文化名鎮，與大邑新場古鎮僅一江之隔，但與新場古鎮相比發展卻明顯滯后，主要瓶頸在于對本鄉的土地利用缺乏系統規劃，產業特色不明顯。在這樣的背景下，和盛家園立足茶園鄉的文化底蘊和生態本底，深挖茶園古蜀出阝江夜女文化，為茶園鄉確定了“夜女國都”文化旅游特色鎮的發展定位，通過實施土地綜合整治改舊建新，優化建設用地布局，對鎮區和山區的土地利用進行了系統的規劃梳理，著力構建一個出阝邛歷史文化與現代田園交相輝映的特色文化體驗小鎮。

在產業設計上，和盛家園將在茶園鄉重點打造“夜女國都”文化旅游綜合體和“出阝江農趣園”農業互動體驗式主題農莊兩大項目，以“田園古鎮、出阝邛原鄉、休閑水韻”為支撐，大力發展文化旅游和都市現代農業，帶動周邊產業連片發展，構建“產鎮一體”新格局。

“一是居住環境要改善，二是生活質量要提高，三是生產方式要改變，四是以后收入要增加。”胡林的一席話，說出了茶園鄉整體打造的最終目標。

目前，占地158畝的“出阝江農趣園”已經開門迎客。在這里，不僅能觀景吃飯，還能親身體驗農耕、采摘蔬菜、親水休閑，來自成都和周邊市縣的游客無不嘖嘖稱奇：原來農莊還可以建成這樣。

在茶園這片自然之靈與人文之美輝映的土地上，和盛家園正在探索一條特色鎮建設的發展道路。茶園鄉也正在從古道文化、女權文化、古建文化為載體的歷史深處走來，以都市現代農業為支撐，以宜居宜游宜商為發展目標，著力成為邛崍新興的文化旅游名片。

乘風破浪

無論是青白江福洪鄉項目，還是邛崍茶園“夜女國都”項目，都正在吸引各界的關注，在獲得良好的商業口碑的同時，和盛家園也獲得了快速發展。

據了解，目前公司正在同時開辟多個項目，其中主要包括：邛崍市羊安鎮北部新區建設、南部絲路水村文化旅游項目以及仁和社區的打造，邛崍市桑園鎮雙擁文化特色鎮打造，邛崍市大同鄉文化旅游大區建設以及邛崍市固驛鎮川劇文化之鄉打造。與此同時，公司目前正在全力打造雙流縣新興鎮“鎮村一體、產村相融”的藝術休閑體驗目的地項目，預計在年初樣式區將開始動工。

“和盛的經驗很簡單：那就是充分尊重農民意愿，強化產業配套，充分激活農村資源要素，形成城鎮產業支撐。”胡林也坦言，在以農民集中建房整理項目推進城鎮化建設的進程中，除了農民集中居住新區利用集體建設用地以外，國家應在頂層設計上，盡快明確一、二、三產業發展鼓勵使用集體建設用地，增強社會投資企業的信心，同時也為逐步建立城鄉統一的建設用地市場開辟新的發展路徑。

胡林告訴本刊記者，十八屆三中全會的《決定》已經明確新型城鎮化內涵，公司將抓住千載難逢的歷史性機遇，以“城鎮開發運營商”的企業定位，以“先進的項目策劃與金融投資理念推動新農村開發”為戰略方向，在準確把握國家土地利用發展方向的前提下，繼續積極投身小城鎮建設，讓和盛家園成為探路新型城鎮化的排頭兵。

對話

小城鎮將成創富洼地

——專訪四川和盛家園小城鎮投資開發集團有限公司董事長胡林

四川和盛家園小城鎮投資開發集團有限公司（以下簡稱和盛家園）先后在青白江區福洪鄉、雙流縣新興鎮、邛崍市茶園鄉、羊安鎮等地陸續啟動實施了依托土地綜合整治為基礎的小城鎮綜合開發項目，在推進新農村綜合體建設進程中探索總結了有益經驗。

十八屆三中全會開啟了中國新一輪土地改革。企業如何看待這一歷史性機遇？如何厘清相關概念？利用社會資金進行小城鎮開發建設的難點在哪里？為此，本刊專訪了四川和盛家園小城鎮投資開發集團有限公司董事長胡林。

新城鄉（以下簡稱新）：十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。從企業的具體操作來看，怎樣來界定“符合規劃和用途管制”這個前提？

胡林（以下簡稱胡）：在這個改革舉措中，“符合規劃和用途管制”是非常要緊的前置詞。但如何來界定“符合規劃和用途管制”，目前的路徑怎么走，現在各界還比較迷茫。通過和盛家園近年來在小城鎮綜合開發的實踐和探索，基本上可以這樣說，目前通過成都市農村產權交易所交易的土地，就應該是“符合規劃和用途管制”的。首先要符合土地規劃和城鄉建設規劃，第二要嚴格符合用途管制，商品房和住宅是不行的。

第二個需要厘清的概念，是指“農村集體經營性建設用地”。農村集體建設用地，又分為經營性和非經營性。其中經營性用地，在符合規劃和用途管制條件下可入市流轉。但是，宅基地并不屬于經營性用地，它屬于農民的基本保障范疇。

強調嚴格用途管制，應該看成是對“讓市場在資源配置中起決定性作用”的理性詮釋。

新：十八屆三中全會吹響了中國新一輪深化改革的號角。映射到土地改革領域，改革信號十分強烈，你怎么看？

胡：的確如此。目前，不管地方政府、業界還是經濟學派都強烈感受到了新一輪改革的熱潮。 我認為，新一輪中國土地改革的方向，就是成都改革先行先試的模式：確權是基礎，流轉是核心，配套是保障。改革的終極目標是完全的市場化的行為，但這是一個長期過程，不可能一蹴而就，土地制度改革最終是走向中國特色的土地財產化。

新：你如何看待小城鎮建設的前景？

胡：在今后10年到20年這樣一段時間內，小城鎮將是創富的一個最主要的區域。新中國成立以來，經歷了三波創富浪潮——改革開放之初的探索和開拓、國企的改制轉型、前15年的城市化。第四波就是現在小城鎮建設，這是一場系統的農村改革，其規模體量是巨大的，必將帶來巨大的商機。但是也有相應的難度，商機不易把握。

新：難點在哪里？

胡：第一，企業即將進入的地方都是生地，不比城市。在城市開發中，城市功能、產業配套、政府職能相對完善，并且也形成了成熟的土地市場。但在小城鎮，由于缺乏科學規劃，存在一定的盲目性和不平衡性。由于鄉鎮級政府的行政職能薄弱，需要企業用開發城市的思維去打造城鎮、挖掘價值、布局配套，這是難點。

第二個難點在于產品形態。城鎮的居住有一定剛性需求，但是相對較少。大量的是產業地產，主要是文化旅游和商業地產、現代農業，目標是要推動當地新型城鎮化與農業現代化協調發展，這也是小城鎮開發中是一個難點，不像城市的住宅地產好操作。

但是，既然是政府觸角覆蓋薄弱的地方，就是民營企業的機會。我認為，社會資金進入小城鎮開發建設，不光是“拆房建樓”，最重要的是為當地設計可持續的產業鏈條。這里面有兩個原則，第一是不和政府爭利，第二是不跟老百姓爭利。群眾是才是新型城鎮化的主體。企業靠什么掙錢？只能通過打造環境、培育項目、聚集人氣、提升土地價值，這是核心的贏利的模式。