改革應注重形成新的制度體系和規范

王維博

2014年是全面深化改革的“元年”，改革創新貫穿總理報告的全過程。總結工作談改革，部署工作也首先談改革，那么為什么要改革？全面深化改革應該堅持哪些導向？

在四川省長魏宏看來，全面深化改革不僅要堅持以問題導向，還應注重形成新的制度體系。政府層面不應該再強化“摸著石頭過河”的思路，同時要要防止改革的碎片化傾向。而在面對經濟的“三期”挑戰中，新型城鎮化、創新驅動，簡政放權與政府創新，都是未來應對挑戰的改革利器，需要認真研究并加以運用。在他看來，四川雖然地處我國西南腹地，但干部群眾歷來思想較為解放，曾是我國改革的重要發源地之一，率先在全國探索了農村改革，率先推進了國有企業改革，率先進行了城市綜合改革試驗，率先開展了統籌城鄉綜合配套改革。這些行動，為改革的全面推進作出了有益探索、積累了寶貴經驗。在新一輪全面深化改革中的大考中，四川必定會有新的作為。

全面深化改革要防止碎片化傾向

中國新聞周刊：關于當前國內經濟形勢，李克強總理在政府工作報告中有這樣的提法：增長速度換擋期，結構調整陣痛期，深層矛盾凸顯。兩會之后，總理在記者會上又稱，最大的挑戰，是經濟下行壓力加大的挑戰。你怎么分析當前這種形勢？

魏宏：全面深化改革是黨中央和國務院在新的發展時期確定的一個總體戰略。過去30多年，我國經濟社會發展取得的歷史性成就，說到底，靠的是改革；而目前在“三期”疊加的新形勢下，唯有全面深化改革，才能釋放出科學發展的巨大動力。從具體工作來講，經過30多年的改革發展，走到目前，我們的政治、經濟、社會等各方面的發展都面對一些突出矛盾和問題，有的是改革發展進程中出現的一些新情況新問題，有的是這些年來積淀的老矛盾老問題，而無論是新情況新問題，還是老矛盾老問題，不堅持改革是沒法解決的。這就是大家談到的改革的“深水期”，啃“硬骨頭”。

中國新聞周刊：在貫徹落實全面深化改革的過程中，你認為哪些基本思想是必須把握的？

魏宏：當前很多改革涉及到國家層面的制度調整，涉及工作全面和大局，因此，我認為有一些重要的思想和原則應確立和把握。我個人認為，全面深化改革，至少有這么三方面思想要堅持：

第一，要堅持以解決問題為導向。總書記深刻的指出，改革是由問題倒逼產生的。我的理解就是，改革的價值取向一定要著眼于解決問題，不解決問題，改革沒有意義。我們要堅持從制約經濟社會發展最突出的問題改起，抓住問題，研究問題，解決主要矛盾和問題。

在現實的建設、發展中，需要解決的問題確實很多，比如國有企業改革中如何推進混合所有制經濟問題；農村改革中如何深化農村土地制度改革特別是統一城鄉建設用地問題；財稅體制改革上，如何建立中央和地方事權與支出責任相適應的制度等。我們不能為強調改革而研究改革，一定要著眼于解決問題。

第二，要注重形成新的制度體系。新一輪深化改革和30多年前的改革，其歷史條件和改革基礎發生了很大變化，新一輪改革中，應高度重視形成新的制度體系和程序規范，政府層面不應再強化“摸著石頭過河”的思想。同時，要高度重視防止出現改革的碎片化傾向，防止改革政策、制度出現部門行為、地方行為和短期行為，要全面加強改革的統籌和全局性的把握。

第三，要立足推進各項發展工作。改革是要破解發展的“瓶頸”，是要解決影響發展的障礙，因此改革必須推動工作。我特別注意到，李克強總理在《政府工作報告》中強調，完成今年經濟社會發展目標任務，第一項要把握好的重大原則和政策取向，就是以全面深化改革為動力。我的理解，深化改革必須要立足于推動經濟社會發展，如果改革不能推進發展，改革就失去了意義。因此，有些改革方面的工作，如果現階段對建設、發展直接關聯度和作用不大，可以放緩節奏。

按照解決問題、形成規范、推動工作的要求，最近，省委、省政府全面研究和梳理了全省重大改革工作，確定了253項重大改革措施，科學確定了改革的時序和重點，具體制定了改革的措施。省委、省政府把改革分成三種類型，一是近期推進的，二是先行試點的，三是需深入研究的。每一項明確了牽頭單位和牽頭領導，每一項都要求形成一個實施方案，經省深化改革領導小組通過后，按法定程序組織實施和落實。

新型城鎮化要始終堅持以人為核心

中國新聞周刊：李克強總理在政府工作報告中提出，推進以人為核心的新型城鎮化，著重解決好現有“三個1億人”的問題，即促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村。作為西部經濟大省，推進新型城鎮化意味著什么？你如何理解這種以人為本的理念？

魏宏：推進“以人為核心的新型城鎮化”，是黨的十八屆三中全會的要求，也是克強總理一直強調的思想。新型城鎮化的基本精神，是人的城鎮化，也就是要解決好進城人口“市民化”的過程。推進新型城鎮化，就是要把以人為本的理念貫穿于城鎮規劃、建設和管理的各個環節和所有細節，通過城鎮化為人的全面發展架起進步的階梯。

我們可以看到：農民工轉移人口進城，首先需要有穩定的就業崗位，為此，政府必須高度重視發展產業、促進就業；農民工有了穩定的就業崗位后，他就需要有住房，政府需要為農民工的住房創造條件；當農民工有了穩定的就業和安居條件后，他就需要解決自己的身份，從而享受政府對市民提供的公共服務，這就需要政府推進基本公共服務均等化，讓進城人口全面穿上就業、教育、醫療、住房、養老“五件衣服”，享有市民應享有的公共服務權力；同時，城鎮要有足夠的城市空間和承載能力為人的城鎮化提供保障，這就需要政府推進城鎮建設、加快城市新區建設，加強水、電、路、氣、通訊、生態等基礎設施建設。

這樣一個城鎮化推進的進程，貫穿的是人的城鎮化的思想，把握住這條主線，就把握住了推進新型城鎮化的核心思路；把握不住這條主線，就難以實現農業人口從“鄉”到“城”的真正轉變。

中國新聞周刊：這種以人為核心為主線的新型城鎮化，目前在推進過程有哪些突出的難點？

魏宏：目前主要的難點，還是在于解決農民工在“市民化”過程中若干重要環節上的制度設計和建設，它需要在若干重大環節和問題上有新的制度設計和制度規范。比如農民工的住所問題。

農民工有了相對穩定的工作，他就隨之需要相對穩定的住所。目前全國有2.6億多農民工，但幾十年來真正靠自己掙錢買得起房子的是極少數。那么，政府在農民工安居問題上，就必須有新的制度設計，就必須從政策和制度上把農民工住房問題納入城鎮住房保障體系來統籌考慮。四川的做法，就是規定每年各地政府公租房房源的30%，必須拿出來安排給農民工，這是一個解決問題的辦法。

又如，改革戶籍制度也需要新的制度設計。農民工要轉為城市戶口必須面對農村的宅基地和承包地，如果要求農民工放棄，很少有人愿意轉戶口；但如果制度規定可以不放棄，一個人既占農村資源又占城鎮資源，制度規定是難以接受的。這一個問題我們目前可能解決不了，農民工轉為城市戶口后如何處理農村的宅基地和承包地，我們采取的是暫時避開的方法。地方政府可以暫時避開，但中央政府的選擇就比較困難，這是大家都面臨的難題。

我個人認為，在新型城鎮化推進過程中，如涉及重大制度改革，可以考慮國家層面不宜規定得太死，可以讓不同的地方先行試點。地方層面錯了的可以改，也好改，等一段時間后這些試點有相對成功的基礎，國家層面再進行統一的規范。

絲綢之路是四川開放發展的新機遇

中國新聞周刊：在西部大開發深入推進的重要關口，國家提出建設絲綢之路經濟帶和長江經濟帶的戰略構想。今年總理的報告中也提出要抓緊規劃建設絲綢之路經濟帶、21世紀海上絲綢之路，推進孟中印緬、中巴經濟走廊建設，推出一批重大支撐項目，加快基礎設施互聯互通，拓展國際經濟基礎合作新空間。這對西部以及四川意味著怎樣的機遇？

魏宏：去年，國家提出了使歐亞各國經濟聯系更加緊密，惠及近30億人的絲綢之路經濟帶和帶動中國東中西部整盤復興的長江經濟帶的戰略構想，這是站在打造中國經濟升級版的歷史新起點上，進一步擴大對外開放，特別是加快向西開放，推動中國經濟的梯度發展和區域均衡發展的重要戰略舉措。

四川地處長江經濟帶與絲綢之路經濟帶的結合部，橫貫東中西，連接南北向，是支撐絲綢之路經濟帶、長江經濟帶和中巴經濟走廊、中印緬孟經濟走廊聯動發展的戰略紐帶和核心腹地。長江經濟帶與絲綢之路經濟帶的建設，肯定對四川而言是重要機遇。

首先，作為我國西部經濟總量最大、人口最多、戰略地位突出的省份，四川已經與216個國家和地區建立了經濟貿易關系，已有10個國家在省會成都設立了領事機構，外商投資額實際到位持續保持中西部第一的領先水平，國家大力推進長江經濟帶與絲綢之路經濟帶建設，為四川進一步深化對外開放，打造中國西部地區對外開放合作最大的窗口和最重要的平臺，提供了巨大的發展空間。

其次，四川是我國重要的戰略資源開發區，是全國重要的現代制造業基地，是國家重點布局的國防科研生產基地，與西部沿邊省份在產業結構、技術優勢、資源優勢和交通網絡的布局上，具有明顯的互補性和聯合發展的巨大潛力。同時，四川與絲綢之路經濟帶相關國家和地區資源優勢突出、產業結構互補性強、產品相互需求空間大的特點，特別是在能源化工、現代農業、裝備制造、旅游文化等方面存在深化合作的巨大空間，這些都為實現四川與絲綢之路經濟帶各經濟板塊互利共贏提供了機遇。

中國新聞周刊：在新的機遇下，四川下一步工作有什么考慮和構想？

魏宏：當前，長江經濟帶與絲綢之路經濟帶平行并進的戰略格局已然顯現，四川將以國際大通道為依托，以重點開發開放試驗區為先導，以重大戰略項目為抓手，在推進長江經濟帶與絲綢之路經濟帶建設中發揮更加重要的作用。

一是以國際大通道為依托，夯實基礎條件。以構建綜合運輸國際大通道為目標，以建設國際區域性航空樞紐、鐵路樞紐和公路樞紐為重點，全面實現公鐵航聯運互通，形成以成都為中心、輻射中西部、連接國內外的綜合交通運輸體系。暢通西向，深化與西北五省區的合作；突出南向，打開中印緬孟經濟走廊運輸通道和西南出海大通道；聯動北向，形成連接歐亞大陸橋的北向運輸大通道。

二是以開發開放試驗區為先導，建設內陸開放高地。高水平建設天府新區，建成內陸開放戰略高地；推進攀西試驗區創新開發，打造國內資源富集地科學開發利用資源的示范區；進一步發揮綿陽科技城軍工科技優勢，構建軍民融合創新驅動示范區；充分發揮國家統籌城鄉綜合配套改革先行試驗區的作用，在更廣泛的領域進行創新嘗試；突出成都作為西部中心城市的特殊優勢，積極探索設立自由貿易區，推進海關特殊監管區建設。

三是以重大戰略項目為抓手，推動產業優化升級。充分發揮區域比較優勢，進一步增強自主創新能力、延伸產業鏈、優化產業結構和空間布局，實現經濟轉型升級。以水電、天然氣、釩鈦稀土等資源科學開發綜合利用為重點，打造全國最大的清潔能源生產基地和國家重要的戰略資源開發基地；以德陽、成都、自貢裝備制造業為依托，打造一批國家級現代加工制造業基地；以軟件、信息、生物、民用航空、新能源等高技術產業為先導，打造一批科技創新產業化基地。

四是以創新區域合作機制為保障，促進區域聯動發展。加強與長江經濟帶、絲綢之路經濟帶各省區的溝通聯系，共同推動國家構建區域發展協調機制，建設區域綜合開發管理與合作新機制，建立統一開放、競爭有序的市場體系，形成互連互通、優勢互補、整體聯動、利益共享的發展格局。

政府改革要推進管理創新

中國新聞周刊：李克強總理的報告中提出，“要建立權力清單制度，一律向社會公開，清單之外的，一律不得實施審批。”你認為四川省在權力清單、審批權改革上有何新作為？

魏宏：現代經濟是法治基礎上的市場經濟，現代市場經濟是透明經濟，不僅要求市場行為透明，還要求權力運作透明。克強總理要求“建立權力清單制度”，我理解，就是要加快政府職能轉變，厘清政府與市場、社會的權力邊界，界定清楚每個職能部門、每個崗位的職責，讓政府權力公開化、透明化。這是實現權力公開運行的前提和基礎，既讓老百姓知曉政府有哪些權力，又讓他們對權力使用情況進行監督，減少甚至杜絕領導干部發生不作為、亂作為或者以權謀私的現象發生。

去年，我們清理確認了99個省級部門的8大類8474項行政權力，編制了行政職權目錄，向社會全面公開公示；還同步建立了行政權力依法規范公開透明運行平臺和電子監察平臺；我們3次大幅清理精簡行政審批事項，取消下放了行政審批事項279項，減收行政事業性收費4億元。目前省本級僅保留行政審批事項264項、行政事業性收費13項，實現了行政審批事項“全國最少”的目標。

下一步，我們將堅持依法行政，進一步規范行政權力行為。要進一步完善行政權力清單制度，強化行政職權目錄管理；力求在今年內實現省市縣三級全部行政權力事項網上辦理、實時監控、全程監督、預警糾錯和效能評估；我們將加大行政審批事項下放力度。在投資方面，要最大限度縮小審核備案范圍；在生產經營活動方面，要最大限度取消對市場經營活動和產品物品的許可；在資質資格許可和認定方面，除行政許可法要求的外，其他的許可和認定一律取消。

中國新聞周刊：四川省最近推出了《四川省依法治省綱要》，作為一省之長，你認為依法行政與政府建設的關系如何，你理想中的政府應該是什么樣？

魏宏：依法治國是黨和政府領導人民治理國家的基本方略，依法行政是國家機關履職的根本法方式。依法行政，就是用法律規范政府的行為，使政府守法，這是法治的要害。可以說，依法治國首先是依法“治”政府，沒有法治政府就沒有法制社會，而沒有依法行政就談不上法治政府。

總理說，對市場主體來講，法無禁止即可為，而對政府而言，法無授權不可為。這就是說，政府的行為需要有邊界，法治政府的精神也在于此。在政府的依法行政上，我們目前重點把握了四點：一是依法決策和依法制定文件；二是在法制的框架內行使權力，也就是，凡是法律規章沒有要求的，政府決不作行政行為的規定；三是按法定程序處理問題，程序正當，程序合法；四是依法解決和處理政府履職過程中的重大問題。行政機關實施的行政審批、行政許可、行政處罰、行政收費等執法活動都要依法守法。

在全面深化改革上，政府也需要改革，需要進行政府創新實踐。在政府的創新實踐中，最關健的是政府管理創新。我明顯感覺到，目前，盡管各級政府在不斷地創新管理以求能適應社會管理，但群眾對政府的管理實踐并不完全認可，群眾對政府角色期待和角色評價的差異，社會各利益群體之間的矛盾，以及引發的各種社會問題使政府管理成本不堪重負。

當然，政府推進管理創新活動，與其它改革創新工作不同的是有特殊性。我們各級政府的管理是在各級黨委領導下的政府管理，政府在黨委領導下對社會各方面事務進行管理。由于長期以來黨委、政府履行共同的職責，黨委、政府成員交互任職，政府在管理上更多體現的是政黨文化，政府行政方式也更多體現的是黨委領導方式。

這樣一種狀況，使我們在研究政府管理創新時也認識到，黨的領導方式、運行機制的科學化建設和政府的管理創新要有機銜接，互動推進，這已不只是一個理論問題，更多是一個實踐問題，它是“國家治理體系”和“治理能力現代化”的重要部分。