《報告》里的深意

江勛

3月5日上午9時，十二屆全國人大二次會議在人民大會堂開幕，李克強(qiáng)總理向大會作《政府工作報告》。本次報告雖然總篇幅只有1.6萬多字，但信息量豐富，報告涉及到未來改革的方方面面，較之以往更為務(wù)實(shí)和精確。

2013年工作回顧：

執(zhí)政更注重系統(tǒng)性和邏輯性

本次《政府工作報告》對2013年的工作回顧在結(jié)構(gòu)和方式上都與過去十年非常不同。主要表現(xiàn)在：在對2013年工作的整體評價中，表現(xiàn)出了充分的自信，“從容應(yīng)對挑戰(zhàn)，奮力攻堅(jiān)克難，圓滿實(shí)現(xiàn)全年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)，改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)取得令人矚目的重大成就。”結(jié)合接下來分別陳述的2013年主要工作內(nèi)容，應(yīng)該說高層對2013年的成績和方法都是較為滿意的。尤其是突出地強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新宏觀調(diào)控的思路和方式”。這表明中央對方法和結(jié)果之間的因果關(guān)系非常確定，新的執(zhí)政理念和手段體系得到了過去一年實(shí)踐的考驗(yàn)，并將延續(xù)下去。從這里可以領(lǐng)會，本屆政府非常注重系統(tǒng)性和邏輯性。

2013年的工作總結(jié)分為五部分。每一部分都值得咀嚼。

報告將“著力深化改革開放，激發(fā)市場活力和內(nèi)生動力”列為第一部分。改革以簡政放權(quán)為主，開放以探索新開放模式（上海自貿(mào)區(qū)）和區(qū)域合作升級為主。值得注意的是，改革部分花了很大篇幅講簡政放權(quán)轉(zhuǎn)變職能。總體顯示出，市場改革優(yōu)先讓位于主體改革優(yōu)先。這是極其重要的信號。接下來的4年時間，高層推進(jìn)的改革核心目標(biāo)仍然是主體改革，比如混合產(chǎn)權(quán)的推進(jìn)，農(nóng)村財產(chǎn)確權(quán)等。

第二部分是“創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路和方式，確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處于合理區(qū)間”。過去十多年的各種中央級會議，絕大部分采用的口徑是“加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控”，實(shí)際在操作中，則存在對經(jīng)濟(jì)有過度干預(yù)的問題。本次提出的宏觀調(diào)控創(chuàng)新，集中表現(xiàn)為：上下限領(lǐng)域的劃定、上下限區(qū)間內(nèi)的“三不主義”，基于上下限區(qū)間的預(yù)期管理。上下限從去年開始成為討論主流，討論集中在政府的下限到底是多少？本屆兩會依然采用了GDP增長7.5%作為下限。考慮到施政藝術(shù)，可能實(shí)際上的下限在7%到7.2%。“保八”概念在未來很長時期內(nèi)恐怕都不會再有，市場也需要自動降低預(yù)期。

上下限區(qū)間的“三不主義”，指的是“不采取短期刺激措施，不擴(kuò)大赤字，不超發(fā)貨幣，而是增加有效供給，釋放潛在需求”。這是典型的“供給學(xué)派”理論。在保持總量政策穩(wěn)定的同時，積極盤活存量、用好增量。

第三部分是“注重調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高發(fā)展質(zhì)量和效益”。最重要的表述是，“鼓勵發(fā)展服務(wù)業(yè)，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。這個表述有微妙而重大的轉(zhuǎn)向，上一屆政府是鼓勵扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，本屆政府是優(yōu)先發(fā)展服務(wù)業(yè)，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的資本消耗量大，且短期收益無法對沖傳統(tǒng)行業(yè)的衰落，因此政府將服務(wù)產(chǎn)業(yè)作為首要推進(jìn)的領(lǐng)域。

第四部分是“切實(shí)保障和改善民生，促進(jìn)社會公平正義”。該部分淡化處理社會保障體系建設(shè)，提的是保障群眾基本生活。“社?？鐓^(qū)接續(xù)”“基本公共服務(wù)均等化”等過去的一些提法，均沒有在報告中出現(xiàn)。顯示本屆政府開始反思和約束超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的激進(jìn)社保體系建設(shè)。

第五部分是“改進(jìn)社會治理方式，保持社會和諧穩(wěn)定”。值得注意的是，回顧部分專門講到了外交上的成果?！叭ツ晔俏覈饨还ぷ鏖_創(chuàng)新局的一年”。總的意思是，2013年的外交戰(zhàn)略兼顧大國外交側(cè)重鄰國外交，集中在東盟和亞太經(jīng)合組織框架內(nèi)。中美對區(qū)域戰(zhàn)略的調(diào)整同時發(fā)生著變化。美國發(fā)起TPP談判，中國則推進(jìn)RCEP談判。同時，中國開始在既有世界格局之上發(fā)展增量外交。

2014年工作總體部署：

不以擴(kuò)大遠(yuǎn)期風(fēng)險博取短期增長

中央對2014宏觀形勢的綜合判斷是：1.承認(rèn)美國復(fù)蘇，但是債務(wù)和匯率問題不會持續(xù)朝著有利于美國的方向發(fā)展，復(fù)蘇后續(xù)動能不足；2.美聯(lián)儲打開QE退出通道，新興市場趨于動蕩；3.“全球經(jīng)濟(jì)格局深度調(diào)整，國際競爭更趨激烈?！?p>

2008年來的全球經(jīng)濟(jì)衰退進(jìn)入深水區(qū)，格局發(fā)生很大變化，一是中國長周期減速，全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“弱增長”周期；二是發(fā)達(dá)國家“再工業(yè)化”，與中俄東亞等新興經(jīng)濟(jì)體外貿(mào)競爭加劇；三是全球醞釀新的產(chǎn)業(yè)革命與技術(shù)革命；四是全球經(jīng)濟(jì)多極化加速國際政治格局動蕩。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式遇到明顯的瓶頸期，深層次矛盾凸顯，今年超預(yù)期增長的可能性不大。

值得注意的是，在講到國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢時，報告用了“結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、增長速度換擋期”這個“雙期疊加”定義，而在兩會召開前夕，新華社一篇關(guān)于《十八大以來習(xí)近平同志關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的重要論述》的文章中講到，“從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大勢來說，以習(xí)近平為總書記的黨中央對經(jīng)濟(jì)形勢做出了經(jīng)濟(jì)增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的重要判斷。”報告中把“前期刺激政策消化期”去掉，這可能顯示了中央對形勢有了更新的認(rèn)識。

中央同時也認(rèn)為，中國仍然處在戰(zhàn)略可為期，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)縱深大，中高速增長有條件，但是“我們必須防微慮遠(yuǎn)，趨利避害，一定要牢牢把握發(fā)展的主動權(quán)”。意思是，有條件，但是不愿意以擴(kuò)大遠(yuǎn)期風(fēng)險博取短期增長，而且不再愿意被動屈從于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的要求。

宏觀經(jīng)濟(jì)部分，目標(biāo)定為：GDP增長7.5%左右，CPI漲幅控制在3.5%左右，城鎮(zhèn)新增就業(yè)1000萬人以上，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.6%以內(nèi)，國際收支基本平衡，努力實(shí)現(xiàn)居民收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步。

《報告》特地闡述了7.5%的增長目標(biāo)制定的原因。綜合來看，很可能7%才是真正的心理下限。CPI定在3.5%，提到“今年推動價格上漲的因素不少”，同時強(qiáng)調(diào)了“加強(qiáng)對增長、就業(yè)、物價、國際收支等主要目標(biāo)的統(tǒng)籌平衡?！边@要求央行的貨幣政策要更加的靈活多變，包括外匯政策。

2014年重點(diǎn)工作：

改革仍是第一要務(wù)

2014年的重要工作，仍然將改革排在第一位。值得注意的是，總基調(diào)上強(qiáng)調(diào)“力求取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”，因此今年將是實(shí)質(zhì)性的改革年。

（一）推動重要領(lǐng)域改革取得新突破。行政體制改革繼續(xù)推進(jìn)，延續(xù)去年的作風(fēng)和路線。重點(diǎn)在“抓好財稅體制改革這個重頭戲。”財稅體制改革作為2014年的重點(diǎn)，說明央地關(guān)系已經(jīng)初步厘清，中央政府權(quán)威初步確立，推動的阻力明顯削減。

財稅改革以全口徑預(yù)算管理作為突破口，大幅壓縮專項(xiàng)支付，在操作上將不斷對政府部門的改組形成倒逼；稅收改革，仍以營改增擴(kuò)圍為主線，“推動消費(fèi)稅、資源稅改革，做好房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅立法相關(guān)工作”，這說明，這四項(xiàng)稅收都不是2014年的命題，也沒有涉及個人所得稅改革，稅改仍然力求穩(wěn)定。至于地方呼吁聲隆的“央地事權(quán)支出責(zé)任調(diào)整”，仍在“研究調(diào)整”階段。

“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財務(wù)報告制度，防止和化解債務(wù)風(fēng)險。”地方債務(wù)問題初步的發(fā)展方向是“市政債”。2014年仍然會支持地方擴(kuò)大債務(wù)，但作為交換，地方需要支持中央的預(yù)算管理改革。

（二）開創(chuàng)高水平對外開放新局面。中央政府一直秉持開放倒逼改革的思路?！皵U(kuò)大全方位主動開放?！崩^加入WTO開放工業(yè)之后，中國將開放服務(wù)業(yè)。今年前所未有地強(qiáng)調(diào)從戰(zhàn)略高度推動出口升級和貿(mào)易平衡發(fā)展。這可能才是2014年的重中之重，三駕馬車中，今年將更加注重出口。在結(jié)構(gòu)上，中國將著力于資本和產(chǎn)能的全球輸出。穩(wěn)定和完善出口政策，意味著人民幣升值暫告一段落。

資本輸出已經(jīng)形成了國家層面的路線：抓緊規(guī)劃建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、21世紀(jì)海上絲綢之路，推進(jìn)孟中印緬、中巴經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，推出一批重大支撐項(xiàng)目，加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，拓展國際經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)合作新空間。中國加快對周邊國家的經(jīng)濟(jì)支持、支援、參與和融合。

國際貿(mào)易新規(guī)則的重構(gòu)是過去兩年國際社會博弈的重點(diǎn)，從兩會的表態(tài)看，中國持以靜制動的立場，仍然堅(jiān)持分化策略。“推進(jìn)中美、中歐投資協(xié)定談判”，保持積極跟隨態(tài)度；“加快與韓國、澳大利亞、海灣合作委員會等自貿(mào)區(qū)談判進(jìn)程”，加快對TPP和TTIP陣營的分化；值得注意的是，沒有提及中日韓自貿(mào)區(qū)。四輪談判之后，才在包括談判步驟、產(chǎn)品分類、處理方式等基本框架達(dá)成共識。在目前緊張的東亞政治關(guān)系中，中國似乎并不急于推進(jìn)該項(xiàng)談判。

（三）增強(qiáng)內(nèi)需拉動經(jīng)濟(jì)的主引擎作用。本部分完成了對內(nèi)需、消費(fèi)和投資的重新梳理。之前這三個概念之間基本處于混沌狀態(tài)，普遍和慣性施政的邏輯是以投資拉動內(nèi)需消費(fèi)，這個邏輯中投資優(yōu)先。本次的新定義內(nèi)需為經(jīng)濟(jì)增長主要動力，內(nèi)需是由消費(fèi)和投資構(gòu)成。

消費(fèi)是主要著力點(diǎn)，消費(fèi)優(yōu)先，而擴(kuò)大消費(fèi)的著力點(diǎn)是擴(kuò)大供給，所以要在信息服務(wù)消費(fèi)市場拆除藩籬，統(tǒng)一市場，加快供給；但總體看，今年整體處在為消費(fèi)松綁、打基礎(chǔ)、匹配基礎(chǔ)市場環(huán)境的平臺期。并且我們看到，增加居民消費(fèi)收入，也就是收入分配改革這一環(huán)節(jié)沒有實(shí)質(zhì)性的舉措，或者說現(xiàn)階段讓位于政府債務(wù)和赤字控制。因此今年消費(fèi)水平總體上仍以存量自然增長為主。

而投資是“穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長”的關(guān)鍵，在關(guān)鍵時候啟動投資，應(yīng)該理解成經(jīng)濟(jì)只有擊穿下限，政府才會擴(kuò)大投資，而且投資方向和策略也有很大變化。劃定了保障性安居工程、農(nóng)業(yè)、重大水利、中西部鐵路、節(jié)能環(huán)保、社會事業(yè)等領(lǐng)域，提出發(fā)揮好政府投資“四兩撥千斤”的帶動作用。提出差別化經(jīng)濟(jì)政策拉動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，塑造經(jīng)濟(jì)支撐帶。

值得注意的是，推進(jìn)長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化，深化泛珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，加強(qiáng)環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作，這是對存量發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的改造思路。中央并不希望通過繼續(xù)擴(kuò)大增量投資拉動，而是引導(dǎo)存量盤活、市場融合、要素重組。這充分體現(xiàn)在近期熱烈討論的京津冀一體化中。

（四）促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村改革發(fā)展。解決好“三農(nóng)”問題放在全部工作的重中之重，但是無論從內(nèi)涵、外延上都做了很大的收斂。

其一，保障國家糧食安全，取代了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，延續(xù)了去年底的中央農(nóng)村工作會議中基調(diào)，從追求全作物單產(chǎn)，到追求“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”，結(jié)構(gòu)上保重點(diǎn)，農(nóng)業(yè)新增補(bǔ)貼向糧食重要農(nóng)產(chǎn)品、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、主產(chǎn)區(qū)傾斜。從產(chǎn)量目標(biāo)制度，到提出“探索價格目標(biāo)制度”；

其二，更強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)效率。今年提出“統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金。不管財力多么緊張，都要確保農(nóng)業(yè)投入只增不減”。是一個比較重要的變化。上一屆政府一直強(qiáng)調(diào)大規(guī)模支農(nóng)補(bǔ)貼，顯然本屆政府對補(bǔ)貼式農(nóng)業(yè)的方式進(jìn)行了一些調(diào)整，從而提出“統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金”。目前中央財政“涉農(nóng)”資金共有15項(xiàng)，從社會保障到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，涉及方方面面，部門林立，資金耗散，從而使得財政補(bǔ)貼治標(biāo)不治本。如果要整合涉農(nóng)資金，提高效率，勢必要從財稅體制改革和行政體制改革入手。

其三，農(nóng)村改革從激進(jìn)到穩(wěn)進(jìn)。本次兩會處理農(nóng)村改革更為謹(jǐn)慎。土改慎重穩(wěn)妥推進(jìn)，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從鼓勵到引導(dǎo)，宅基地問題沒有談及。

（五）推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。此次報告又一次對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進(jìn)行了重新定義，內(nèi)涵大幅擴(kuò)充。十八屆三中全會的提法是，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”，也就是說二元結(jié)構(gòu)為用（工具），城鎮(zhèn)化為體（追求）；本次兩會又反過來了，提出“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要依托”。即城鎮(zhèn)化為用，二元結(jié)構(gòu)為體。

兩次會議之間的中央城鎮(zhèn)化工作會議，是一個過渡，提出“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義”。

可見對城鎮(zhèn)化的認(rèn)識在不斷調(diào)整深化。報告對城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵擴(kuò)充到“堅(jiān)持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路”。表明中央正在揚(yáng)棄城鎮(zhèn)化的工具屬性，而復(fù)歸其歷史屬性。因此，必須要收斂對城鎮(zhèn)化的激進(jìn)預(yù)期。

中央城鎮(zhèn)化工作會議提出了三個著力點(diǎn)，分別是：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、棚戶區(qū)改造、中西部城鎮(zhèn)化，也就是“三個1億人”戰(zhàn)略。本次兩會基本延續(xù)了這個框架。但提高了中西部城鎮(zhèn)化的地位，尤其提到“加快推進(jìn)交通、水利、能源、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)中西部地區(qū)城市群和城鎮(zhèn)發(fā)展后勁”。與通過差別化政策打造新產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶相匹配。今年更多財政資源向中西部城市群傾斜。棚戶區(qū)改造則弱化處理。值得注意的是，從“加快”到“推動”，戶籍改革似已處于停滯狀態(tài)。2014年破局的可能性非常小。

（六）以創(chuàng)新支撐和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。重點(diǎn)注意以下兩點(diǎn)：其一，實(shí)際上確立了科技體制改革優(yōu)先于科技投入。由于過去官方科研院所壟斷了大部分核心技術(shù)的研發(fā)，因此中國實(shí)際上并不缺乏優(yōu)質(zhì)技術(shù)，缺乏的是轉(zhuǎn)化機(jī)制和轉(zhuǎn)化率。本次不但強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體地位”，并提出“鼓勵科研人員創(chuàng)辦企業(yè)”。接下來可預(yù)期看到批量的技術(shù)軍轉(zhuǎn)民、官轉(zhuǎn)民、校轉(zhuǎn)民。其二，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整依靠改革，而不是行政調(diào)控。

（七）加強(qiáng)教育、衛(wèi)生、文化等社會建設(shè)。本部分的核心是醫(yī)改，提出“推動醫(yī)改向縱深發(fā)展”。中國目前其實(shí)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保，但倘若不改變醫(yī)療體制，則醫(yī)保越推廣包袱越重，反受其害。必須要提高醫(yī)保的實(shí)際使用效率，有效控費(fèi)。

醫(yī)改的難點(diǎn)在于公立醫(yī)院改革、醫(yī)藥分開，雖然中央令行已久，但幾乎停滯不前，尚無達(dá)成共識的方案或做法。

所謂“縱深發(fā)展”，主要就是指醫(yī)療體制，以醫(yī)院為核心。存量改革即“擴(kuò)大城市公立醫(yī)院綜合改革試點(diǎn)”，增量改革另辟蹊徑，“破除以藥補(bǔ)醫(yī)，理順醫(yī)藥價格，創(chuàng)新社會資本辦醫(yī)機(jī)制”。醫(yī)療社會化在上世紀(jì)末啟動，實(shí)際執(zhí)行備受爭議。本輪改革重新啟用，有倒逼體制內(nèi)改革之意。但問題的根本仍然是醫(yī)療核心資源能否打破壟斷。

（八）統(tǒng)籌做好保障和改善民生工作。社會保障和改善民生工作這一部分內(nèi)容整合了就業(yè)、收入分配、社保、住房保障和安全生產(chǎn)五部分內(nèi)容。實(shí)際上收入分配理論上不屬于該范疇，這似乎說明整體收入分配改革不屬于改革組合的短期選項(xiàng)，會謀求更穩(wěn)妥的突破和推進(jìn)。提出“推進(jìn)工資集體協(xié)商”，實(shí)際上是適度恢復(fù)一部分工會職能，如何操作尚待明確?？梢灶A(yù)期的是國有企業(yè)薪酬管理，與壟斷行業(yè)反腐及混合所有制改革相配套。

社會保障部分有一句重要的話?！案母餀C(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度”。將它列在2014年重點(diǎn)工作里面，說明已經(jīng)給出關(guān)于養(yǎng)老金并軌（機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)并軌）的時間表。那么，并軌是向上并軌還是向下并軌呢？如果是向上并軌，就需要更大的財政資源支持，目前無疑是一個執(zhí)政考驗(yàn)；如果是向下并軌，則是犧牲體制內(nèi)利益，相當(dāng)于自我革命，阻力重重。最終可能是一個綜合化的方案。

值得注意的是，本次報告未提及房價。從2005年開始至今的9年間，除了2009年，每年政府工作報告中，都把“房價”二字寫入報告，基調(diào)以控價為主。今年報告僅僅在公共服務(wù)部分提到：“針對不同城市情況分類調(diào)控，增加中小套型商品房和共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)，抑制投機(jī)投資性需求，促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展?！?/p>

這兩句話含義豐富。這意味著一刀切的政策不會出臺，分類指導(dǎo)也就是說，一線城市繼續(xù)增加供應(yīng)，抑制、遏制投資投機(jī)性需求，限購政策不退出。而對于庫存量比較大的城市，要控制供地和供應(yīng)結(jié)構(gòu)，采取必要手段，消化庫存。

實(shí)際上經(jīng)過十年的消耗，本屆政府在房地產(chǎn)問題上的可選項(xiàng)并不多，中央有意在控制房地產(chǎn)有序降溫。