創新型城市建設中的制度創新

孫阿凡

摘 要：創新型城市已成為目前中國許多城市建設的首要目標，制度創新作為基礎內容，發揮著制約、保障和促進作用。地方政府作為創新型城市建設的實施主體，不斷加大制度創新力度應成為其今后工作的著力點。為加快創新型城市的建設，制度創新必須因地制宜、有的放矢，并注意制度的可持續性和創新網絡的形成。

關鍵詞：制度創新；創新型城市；地方政府

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0219-02

建設創新型國家是中共十七大、十八大確立的國家發展戰略核心和提高綜合國力的關鍵所在。十八大報告中提出要加快形成新的經濟發展方式，以提高質量和效益為推動發展的立足點，著力增強創新驅動發展新動力。在此基礎上，十八屆三中全會提出要深化科技體制改革，建立健全原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新的體制，健全技術創新市場導向作用，強化企業創新地位，建立協同創新機制，建設國家創新體系。為落實上述目標，中央先后批準設立了57個全國創新型城市試點，并要求在2020年實現創新型國家的建設目標，這就對各地的創新工作提出迫切要求，不斷加大制度創新力度已成為地方政府的當務之急。

一、制度創新的涵義

“創新”作為一種科學思想和社會實踐方法論，是一個國家發展過程中持續不斷、永無盡頭的主題，更是增強民族活力與凝聚力的關鍵所在。創新型城市建設是創新型國家建設的重要組成部分，是一個需要全方位覆蓋、全社會參與、全過程聯動的整體創新發展過程，是推進國家創新體系形成和城市全面協調發展的關鍵環節。因此，國內許多城市的地方政府都紛紛提出把增強自主創新能力、建設創新型城市作為提升城市綜合競爭力的主導戰略方針。

通常，創新型城市是以科技、人力、資本創新為核心要素的一種城市發展模式，包括知識創新、技術創新、文化創新、制度創新等要素，而制度創新是重中之重。這是因為在現有生產、生活條件下，制度屬于上層建筑范疇，對社會經濟發展起著直接的促進或制約作用，只有不斷創設新的、更能有效激勵人們行為的制度才能實現經濟社會的持續發展和變革。也就是說，只有通過社會政治、經濟、管理等制度的不斷革新鼎故及永恒不歇的轉化演進，才能激發人們的創造性和積極性，促使科學技術的不斷發展和社會資源的合理配置，從而推動城市的持續高效發展和對周邊區域的輻射、引領，實現整個國家及全社會的不斷發展進步。

二、制度創新的作用

（一）制度創新可以為創新型城市的發展提供良好的軟環境

制度創新在創新型城市中有著重要作用。一方面，自主創新是強國、強民之道，而制度創新由于直接影響生產力發展，是促進自主創新和經濟發展的動力，也是創新體系有效運轉的根本保障。因此，制度創新是創新型城市建設中需要優先解決的問題。另一方面，制度創新是創新型城市發展的基本環境要素。制度、文化、資源創新共同構成了創新型城市發展的基本環境，只有構建起規范合理、充滿活力的創新制度體系，才能對創新行為進行有效調節和激勵，激發、保護創新主體的積極性、主動性，并引導創新行為趨向符合社會發展的最佳目標。同時，只有政府和各類經濟主體的活動都規范運行于適宜創新的制度框架內，創新型城市的建設目標才有實現的可能。因此，制度創新是建設創新型城市的基礎創新。

制度創新之所以如此重要，主要原因是制度創新可以降低創新型城市建設成本。在現階段經濟分權與行政集權相結合的中國式分權模式下，地方政府作為中央與個人、團體的聯系中介，起著上傳下達、承上啟下的橋梁作用。一方面，地方政府通過與個人和團體的服務與管理直接接觸，能夠及時了解基層自發產生的創新意圖及對新制度的預期希望；另一方面，地方政府是中央政府政策的傳達者和執行者，中央政策能否貫徹落實，關鍵是地方政府是否全力推行，能否轉化誘致性變遷為中央的強制性變遷。現實中，任何制度創新都存在風險，而降低風險的最好方法是先在局部范圍內進行試驗，當實踐證明新制度安排的收益大于舊制度，并具有可行、普遍性時，中央政府才可能采納并使其獲得法律地位，在更大范圍推行實施。地方政府制度創新的局部性、試驗性、低成本以及風險范圍小恰好可以滿足這一需求。

（二）有利于區域協調發展

制度創新有利于解放和發展生產力，推動社會全面發展。目前中國地區差異較大，東、西部地區之間、沿海與內陸城市之間服務、收入懸殊，導致全國范圍內發展水平的不平衡，中西部欠發達地區的滯后制約著小康社會的實現，突破這一瓶頸既是整個國民經濟持續健康發展的前提，也是維持國家穩定的根本保證。在制度經濟學中，內生性制度設置對區域經濟增長至關重要，哪個地區獲得制度上的優勢就相應獲得經濟增長上的優勢。制度優勢的體現由政府決定，表現為政府是經濟發展戰略的制定者和強有力的推進者，其制定的制度對國家、地區發展起著決定作用，可以激發人們參與經濟社會活動的積極性和創造性，促進資源的合理配置。對經濟社會欠發達的中西部地區來說，地方制度創新和調控可以轉化為外來的經濟、文化支持和保障，引導和推動社會發展，為區域協調發展奠定基礎。

三、制度創新中地方政府應該注意的問題

地方政府作為制度創新的重要主體，可充分利用對當地信息掌握最全的地緣便利來降低權力制度創新中的風險和成本，進而提高制度安排的質量和效益。但作為利益主體，又常存在追求收益最大化的動機和短期行為傾向，導致可能出現與國家大政方針相悖的所謂“制度創新”。為避免這一弊病的產生，地方政府需要注意以下幾方面：

（一）制度創新要因地制宜，注意適用性和可行性

制度是在一定歷史條件下為滿足人類社會生產生活的需要而制定的社會規范體系，有特定而具體的適用環境和對象，如果貿然創新，必然會出現脫離現實、水土不服、難以實施的現象，不僅無法促進社會經濟的發展，反而會適得其反，甚至對現有秩序起到破壞和束縛作用，導致制度創新成本大于收益，得不償失。這就要求地方政府應在本區域產生潛在制度需要時再進行創新探索，如果沒有相應需要，則不必為了“創新”而創新制度。同時，要把握好制度創新的方向，摸準制度創新的脈搏，掌握制度創新的時機，制定出實事求是、符合本地實際、行之有效的新制度、新機制，只有這樣，才能真正實現低成本的創新型城市建設。

（二）制度創新要有新思路

一個地區的發展，除了受當地自然資源、歷史條件、交通狀況和國家政策等因素的影響外，當地政府有無改革創新意識也十分重要，尤其對欠發達地區來說，要徹底改變長期以來形成的“等、靠、要”思維定式，要充分認識到僅靠“輸血”、外援是難以從根本上改變本地區落后面貌的，地方政府只有實現自主創新意識的徹底覺醒和創新行動的具體實施，才能推動經濟社會的可持續科學發展。創新觀念的建立，既要求地方政府官員要自覺培養成創新制度的敏銳性，增強制度創新的自覺性，又要求工作人員要具有相應創新工作的素質。對欠發達地區來說，要求地方政府官員和工作人員不能不考慮本地實際而一味單純模仿發達地區的創新，一定要有自己的新見解、新思路，要善于提出與本地區實際情況相適應的新制度。

（三）制度創新要注意制度實施的可持續性

當前地方政府面臨的問題之一是制度創新的可持續性不足，許多極具實際價值的制度創新由于不科學的政績考核體系等原因的影響往往曇花一現，缺乏持續性。但制度具有極強的時效性，忽視特定歷史時效特點的制度往往是無效制度。因此，制度創新既要避免時過境遷、不合時宜的老制度的延續，也要謹防割斷歷史延續性的創新，這樣，才能發揮其應有的作用和持之以恒的成效。保持制度創新的可持續性，地方政府官員要以歷史唯物主義史觀武裝頭腦，充分認識到任何制度的產生和發展都離不開長期的歷史延續集成，只有在借鑒歷史經驗和教訓的基礎上考慮新制度的影響，才能制定出既不割斷歷史、也不拘泥于以往的制度。同時，還要善于登高望遠，綜觀全國、全世界發展趨勢，立足當前，著眼未來，不僅要看到制度對當前本地經濟社會產生的積極性，還要看到對今后制度創新可能帶來的負面影響，不趕時髦，不搞應景型制度創新，從而制定出既符合當今時代要求，又經得起歷史檢驗的新制度。

（四）制度創新要注重創新網絡的形成

任何制度相互間都是互相依賴、互相制約、縱橫聯系的，這就是所謂的制度體系。目前中國大多數地方政府在選擇創新型城市建設模式時，都優先選用政府主導型發展模式為主、市場導向型發展模式為輔的混合模式。該模式要求政府發揮核心帶頭作用，通過制定明確的創新型城市發展戰略，圍繞增加城市創新資源供給、完善創新機制、提高創新積極性、提升創新能力等目標而進行制度供給，制定、頒布促進創新型城市建設的政策措施，推動創新資源要素的集中，支持、鼓勵創新主體之間形成互動網絡關系，營造有利于創新的氛圍，引導全社會參與創新型城市建設。同時，各創新主體在利益需求和競爭壓力下，也會自發尋求技術上的突破和科技創新，尋找和選擇最適宜的創新路徑和模式。鑒于這種情況，地方政府在制度創新中要揚長避短，發揮比較優勢，選擇若干有優勢和關鍵的創新支撐點，組織本地政府、高校科研機構與民間產業界進行戰略互動和資源整合，充分發揮創新主體的潛在優勢，建設具有鮮明城市特色的制度創新網絡體系，打造城市核心競爭力，提升城市創新力，制定出最適合本地區的制度創新之路。

此外，制度創新還要注意傾聽民意。制度創新的目的是促進經濟社會發展，改善民生。這就要求政府制定新制度時，應該傾聽民眾呼聲，尊重民意，充分調查研究，讓所有事關民眾的制度決策都能最大限度地代表民眾意見，體現民眾利益，盡可能達到公開、公平、公正。

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