西藏生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境法治保障

魏彬

摘 要：黨的十八大報告明確提出，大力推進生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置。西藏自治區(qū)位于中國西南邊陲，具有獨特的經(jīng)濟、政治、文化、社會及自然環(huán)境，生態(tài)文明建設(shè)非常重要。要實現(xiàn)西藏的長治久安、人與自然的和諧相處，必須重視生態(tài)文明建設(shè)，嚴(yán)肅環(huán)境法治保障，使其神圣不可侵犯。從環(huán)境法治角度洞察西藏生態(tài)文明建設(shè)過程中存在的問題，從而明確其生態(tài)文明建設(shè)環(huán)境法治保障的途徑和方法，為建設(shè)平安、和諧、美麗西藏保駕護航。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè)；環(huán)境法治；機制；保障；西藏

中圖分類號：D92 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0300-02

引言

黨的十八大報告明確提出，大力推進生態(tài)文明建設(shè)，“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大一次會議西藏代表團審議時指出：“要高度重視生態(tài)文明建設(shè)，保護好雪域高原的一草一木、山山水水，努力構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障。”西藏自治區(qū)黨委八屆三次全委會再次提出，要堅定不移加強生態(tài)保護，著力建設(shè)美麗西藏，增強其高原生態(tài)安全屏障的功能。上至中央下到地方，都強調(diào)處于戰(zhàn)略地位的西藏生態(tài)文明建設(shè)重要性，因此必須認(rèn)識到對其進行生態(tài)保護任務(wù)的艱巨。

一、西藏生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)狀

西藏自治區(qū)位于中國西南邊陲，具有獨特的經(jīng)濟、政治、文化、社會及自然環(huán)境。多年來，在中央政府和西藏自治區(qū)政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，堅持科學(xué)發(fā)展，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護，大力提倡生態(tài)文明，建設(shè)平安西藏、小康西藏、美麗西藏。目前，西藏是世界上環(huán)境質(zhì)量最好的地區(qū)之一，大部分區(qū)域仍處于原生狀態(tài)。

伴隨著西藏經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，西藏人民的生活水平整體有了大幅度的提高，西藏的人口數(shù)量不斷增加，增長速度越來越快，已經(jīng)開始給這塊有限而脆弱的土地和環(huán)境帶來了壓力。西藏工業(yè)經(jīng)濟的突飛猛進、西藏獨特的旅游資源和青藏鐵路的開通必然吸引越來越多的國內(nèi)外人士踏上西藏的土地。淘淘黃河，泥沙俱下。西藏的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)必然會遭受到一些人為的破壞。如工業(yè)廢水未經(jīng)處理或處理不徹底，直接排放到河流，使河水受到了一定程度的污染；由于部分地區(qū)過度放牧，使天然草場的生產(chǎn)能力嚴(yán)重下降，沙化現(xiàn)象不斷加劇；還有對未能得到有效禁止的天然林地亂砍濫伐、非法捕獵野生動物現(xiàn)象時有發(fā)生等等，所有這些，早已給我們敲響了警鐘。

同樣，伴隨著社會的發(fā)展、新思潮、新文化的不斷涌入，人們的價值觀受到各種利益因素的影響，傳統(tǒng)文化等開始受到新生事物的強烈沖擊。在傳統(tǒng)文化不斷流失和湮滅的情況下，人們對周邊生存環(huán)境的適應(yīng)能力、保護意識也越來越弱，急功近利，殺熊取膽，追逐了局部的利益，催生了一系列錯誤的決策，最終破壞了賴以生存的環(huán)境。

二、從環(huán)境法治角度看西藏自治區(qū)生態(tài)文明建設(shè)存在的問題

1.環(huán)境法制法規(guī)建設(shè)還不完善。從20世紀(jì)80年代開始，自治區(qū)人大常務(wù)委員會和自治區(qū)政府相關(guān)部門根據(jù)西藏自治區(qū)當(dāng)?shù)氐木唧w狀況，相繼頒布出臺了涉及西藏生態(tài)環(huán)境保護的方方面面的法律法規(guī)，包括了礦產(chǎn)資源的保護、地質(zhì)環(huán)境的保護、農(nóng)牧草場資源的保護、水資源的保護、野生動植物資源的保護等。具體如《西藏自治區(qū)環(huán)境保護條例》、《西藏自治區(qū)森林保護條例》、《西藏自治區(qū)草原管理暫行規(guī)定》、《西藏自治區(qū)人民政府關(guān)于保護水產(chǎn)資源的布告》、《西藏自治區(qū)建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》等，其中僅野生動物保護方面的規(guī)章就有20多件，拉薩市政府也相應(yīng)制定了很多規(guī)章制度來加強保護拉薩市的生態(tài)環(huán)境。但是，西藏地處生態(tài)環(huán)境狀況十分特殊的青藏高原和從封建農(nóng)奴制度直接轉(zhuǎn)型到社會主義的政治制度，其民族法制背景和政治經(jīng)濟文化發(fā)展水平制約了生態(tài)環(huán)境立法進程，期間產(chǎn)生了許多具體而特殊的問題，存在著較多缺陷和不足，在具體的實施過程當(dāng)中，可操作性差。

2.公民生態(tài)環(huán)境保護意識欠缺。西藏地區(qū)公民受教育程度相對來說普遍落后，加之信息閉塞、宣傳網(wǎng)絡(luò)難以健全，公民的生態(tài)環(huán)境保護意識缺乏、對生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的法律法規(guī)不了解、不懂，當(dāng)在自身利益和周遭的生態(tài)環(huán)境受到各種因素破壞時，不能積極、主動拿起法律法規(guī)這個武器去捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益和維護生態(tài)環(huán)境安全、文明。

3.環(huán)境執(zhí)法程序混亂、體系不健全，糾紛處理不及時。環(huán)境執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中存在程序不規(guī)范、對新型環(huán)境犯罪的認(rèn)識不足、執(zhí)法水平受主觀認(rèn)識影響等諸多情況，致使環(huán)境糾紛案件不能及時得到合理有效處理；公民在受到環(huán)境污染等侵害時，因司法部門的救助體系不健全，公民未能及時得到法律援助，進而使公民對法律的忠誠度和政府部門的信任度降低。

三、西藏生態(tài)文明建設(shè)環(huán)境法治保障的途徑和任務(wù)

1.健全并完善公眾參與機制。政府機構(gòu)在制定生態(tài)環(huán)境政策或進行生態(tài)環(huán)境治理時，應(yīng)改變傳統(tǒng)自上而下的決策模式，通過特定的方式，從民眾獲得信息，聽取民眾的意見，并使民眾通過反饋、互動對制定的政策產(chǎn)生影響，維護公民的正當(dāng)參與權(quán)利。盡管公眾參與是一種制度化的民主機制，但是從現(xiàn)實需求來說，公眾參與的方式、范圍以及保障等方面還存在著嚴(yán)重的制度供給不足。因此需要健全和完善公眾參與的法律保障，建立有效的法律機制，實現(xiàn)公眾參與的有效性、常態(tài)化是中國當(dāng)前公眾參與制度完善的核心。

2.制定并完善生態(tài)補償機制。生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，是一項具有經(jīng)濟激勵作用、與“污染者付費”原則并存、基于“受益者付費和破壞者付費”原則的環(huán)境經(jīng)濟政策。制定和完善生態(tài)補償機制，堅持“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，因地制宜選擇生態(tài)補償模式。加大對生態(tài)環(huán)境立法的力度，促使生態(tài)補償工作走向法制化、規(guī)范化、民主化，可以按照以下規(guī)劃進行：（1）出臺《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境補償條例》，搭建起生態(tài)環(huán)境補償?shù)幕究蚣埽_立生態(tài)環(huán)境補償?shù)幕驹瓌t、補償措施、生態(tài)補償?shù)墓芾砼c監(jiān)督、法律責(zé)任等重要內(nèi)容；（2）分類制定《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境補償辦法》如自然保護區(qū)等重點保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境補償、流域生態(tài)環(huán)境補償、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償?shù)妊a償辦法，根據(jù)不同的補償重點，確定補償主體、補償方式、補償資金來源以及補償標(biāo)準(zhǔn)；（3）制定并完善生態(tài)補償實施細(xì)則，制定《生態(tài)環(huán)境補償基金管理辦法》、各類《生態(tài)補償辦法的實施細(xì)則》等法規(guī)和規(guī)范性文件，就各類生態(tài)補償工作中的具體操作性問題，如補償費的征繳、補償基金的保值增值、補償標(biāo)準(zhǔn)的評估、補償金額的計算等作出明確規(guī)定。

3.建立生態(tài)安全預(yù)警應(yīng)急機制。維護生態(tài)安全是保持社會平安穩(wěn)定、經(jīng)濟繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)，人們應(yīng)合理、有序、長期地利用、保證好水土、水源、動植物資源、大氣、礦藏等，全面提高應(yīng)對涉及公共危機的突發(fā)環(huán)境事件的能力，及時有效地處理污染，減輕事故造成的危害，維護社會穩(wěn)定，保障公眾生命健康和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，建立生態(tài)安全預(yù)警應(yīng)急機制。主要建設(shè)內(nèi)容在以下幾個方面，如成立突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急指揮部、制定預(yù)測報告制、設(shè)立應(yīng)急響應(yīng)方案、制定后期處置方法。當(dāng)發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件后，要采取積極有效的事件救援和調(diào)查處理，對調(diào)查工作玩忽職守、不負(fù)責(zé)任，致使調(diào)查工作有重大疏漏，應(yīng)急決策、應(yīng)急指揮失當(dāng)，索賄受賄、包庇事件責(zé)任者等追究有關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任。

4.倡導(dǎo)和解解決糾紛機制。基于環(huán)境糾紛的特殊性，最為經(jīng)濟有效的解決辦法是和解機制。因為，和解機制簡易、靈活，不需遵循嚴(yán)格的舉證、質(zhì)證、判決程序，而是采取當(dāng)事人同意的非對抗性的程序，在平和的氛圍中，經(jīng)過當(dāng)事人理性的協(xié)商和妥協(xié)，在雙方合意的基礎(chǔ)上解決糾紛，快捷解決糾紛，費用更低，雙方也更容易獲得彼此滿意的結(jié)果，最有可能達到雙贏的效果。

建設(shè)西藏生態(tài)文明，堅持環(huán)境法治，注重生態(tài)環(huán)境保護，妥善處理好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明之間的關(guān)系，嚴(yán)格貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，才能不斷實現(xiàn)人與自然的和諧相處和經(jīng)濟社會和諧發(fā)展，進而保障西藏生態(tài)文明建設(shè)的順利進行，使人們在良好的生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)、生活。

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