上海自貿區銀行監管體制改革初探

盧昱

摘 要：上海自貿區在金融領域特別是銀行業的放開措施對于中國繼續擴大對外開放，促進自貿區實體經濟穩健快速發展有著重要意義，但是相關放開在一定程度上會增加上海自貿區乃至整體中國金融市場的系統風險，相應的金融監管體制改革勢在必行。首先簡要分析自貿區銀行監管體制改革的必要性，繼而借鑒國外自貿區銀行監管體制的成功經驗，提出改革上海自貿區銀行監管體制的建議。

關鍵詞：上海自貿區；銀行監管體制；改革

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0157-02

一、上海自貿區銀行監管體制改革的必要性

（一）自貿區銀行業放開措施簡介

為支持上海自貿區金融領域發展，國務院、銀監會、中國人民銀行相繼發布了本部門銀行業改革措施，支持自貿區實體經濟發展，深化金融改革，擴大對外開放。

1.《國務院關于印發中國（上海）自由貿易試驗區總體方案的通知》

通知中關于銀行服務領域的措施主要包括：（1）允許符合條件的金融機構設立外資銀行，符合條件的民營資本與外資金融機構共同設立外資銀行。在條件具備時，適時在試驗區內設立有限牌照銀行；（2）在完善相關管理辦法，加強有效監管的前提下允許試驗區內符合條件的中資銀行開辦離岸業務。

2.《中國銀行業監督管理委員會關于中國（上海）自由貿易試驗區銀行業監管有關問題的通知》

通知中的措施主要包括：支持中資銀行入區發展；支持區內設立非銀行金融公司；支持外資銀行入區經營；支持民間資本進入區內銀行業；鼓勵開展跨境投融資服務；支持區內開展離岸業務；簡化準入方式；完善監管服務體系。

3.《中國人民銀行關于金融支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見》

意見中的措施主要包括：創新有利于風險管理的賬戶體系；探索投融資匯兌便利；擴大人民幣跨境使用；穩步推進利率市場化；深化外匯管理改革；監測與管理。

（二）上海自貿區銀行監管體制改革的必要性

1.上海自貿區銀行業放開措施會帶來更多金融風險

從自貿區現有的銀行業監管改革措施來看，未來在自貿區將逐步放開人民幣資本項目可兌換、利率市場化等，這些措施一方面會促進自貿區實體經濟的發展、加快中國金融領域改革、深化改革開放，但另一方面境外資金的大量涌入等現象必然會增加自貿區實體經濟的不確定性，增大銀行領域相關風險，增加監管難度，對中國現行的銀行監管體制形成沖擊。

2.上海自貿區金融混業趨勢對現有銀行監管體制形成挑戰

首批11家獲準進入上海自貿區的金融機構均為工行、中行等國有大型銀行及花旗、星展等著名跨國銀行，基本上都屬于大型金融集團，旗下業務除了銀行業外，還涵蓋了保險業、證券業、金融租賃業等，業務間交叉趨勢明顯。上海自貿區關于第三方支付、互聯網金融等方面的放開措施更是有利于金融機構混業化經營，這對中國現有的“一行三會”分業監管體制形成挑戰。

3.上海自貿區有可能會成為銀行機構監管套利重災區

監管套利指的是各種金融市場參與主體通過注冊地轉換、金融產品異地銷售等途徑，從監管要求較高的市場轉移到監管要求較低的市場，從而全部或者部分地規避監管、牟取超額利益的行為。自貿區對銀行業的放開措施，相較于國內其他地區監管相對更寬松，某種程度上會造成一些銀行機構非法套利，進而危害金融市場的健康環境。

4.跨國銀行的涌入對銀行監管國際合作需求迫切

可以預見，隨著自貿區的逐步發展，預計會有越來越多的中外銀行獲批進入自貿區，其中多為大型跨國銀行?？鐕y行進入自貿區一方面能夠為自貿區實體經濟帶來積極影響，另一方面也會使國際金融風險的傳導更加便利。一旦跨國銀行發生危機乃至破產，必然會對全球市場帶來挑戰，自貿區也必然會卷入其中，而中國自貿區現行的銀行業監管國際合作機制無法應對相應挑戰。

二、國外自貿區銀行監管體制借鑒

設立自貿區形式非中國首創，迪拜國際金融中心、新加坡自貿區等自貿區早已運行多年，且發展勢頭良好，其成功的關鍵因素之一均是擁有健全的銀行監管體制，可以成為中國自貿區銀行監管體制改革的藍本。

（一）迪拜國際金融中心銀行監管體制

迪拜國際金融中心（DIFC）設立于2004年9月，至今大約有400余家金融機構入駐，金融領域十分發達。迪拜國際金融中心之所以會取得如此成功，很大程度上歸功于制度設計，特別是在銀行監管體制領域的創新。

DIFC在區域內設立了一個綜合性的風險監管機構—迪拜金融服務局（DFSA），主要負責在迪拜國際金融中心的相關機構執照授予，及其金融服務活動的持續監管。其監管范圍包括資產管理、銀行和信貸服務、證券、集體投資基金、商品期貨交易、托管和信托服務、伊斯蘭金融、保險、一個國際證券交易所以及一個國際大宗商品衍生品交易所。同時，該局還負責涉及反洗錢、反恐融資、制裁合規的人員的監督與管理。DFSA的職責主要集中在六個方面：政策和法律制定、授權、識別、監管、執行以及國際合作。

迪拜金融服務局區別于大多數金融監管機構的一項權利是，其能夠就相關市場問題制定法規、發展政策以及相應地在其管理下落實有關立法。該等權利使得迪拜金融服務局能夠快速有效地對市場的發展以及商業需求做出回應。

（二）新加坡自貿區銀行監管體制

新加坡自貿區的銀行監管統歸于新加坡金管局（MAS），它同時擁有中央銀行金融調控與金融監管兩大職能，其下設金融監管等六大職能組團。新加坡金管局的金融監管職能由“金融機構監管組團”實施，在該組團下設銀行署、保險署等部門，其中銀行署為MAS最大的部門，員工總數占MAS總員工數的1/8。

新加坡自貿區的銀行監管有三大特點：一是監管當局具有較強的獨立性；二是實行混業經營和合業監管的體制；三是銀行業監管注重管監分離和有效協作。endprint

新加坡金管局有其獨特的監管理念，表現在：一是MAS頒布法規放松流動性管制，允許銀行實行自我申報的流動性管理政策，逐步取消銀行統一執行的流動性指標；二是專注風險性監管；三是注重銀行公司治理及信息披露，督促銀行建立完善的內部控制體制。

（三）國外自貿區銀行監管體制借鑒

通過上述對迪拜國際金融中心和新加坡自貿區的銀行監管體制的簡要分析，可以發現，現在多數自貿區內的均由統一的監管機構對整體自貿區金融行業進行監管，多采用綜合監管模式以適應金融行業的混業經營。另外，監管機構具有高度的獨立性，能針對日新月異的銀行業形勢變化做出相應的政策規定，值得上海自貿區借鑒。

三、改革上海自貿區銀行監管體制

（一）成立獨立的金融服務管理局

上海可以借鑒迪拜國際金融中心和新加坡自貿區的作法，設立獨立的金融服務管理局，統籌上海自貿區的金融監管工作，現有上海自貿區管理委員會下設有財政和金融服務局，但其更多的是起到配合“一行三會”對自貿區進行監管，而不是真正的監管主體，不能夠發揮相應的監管作用，無法對業已混業的金融市場起到及時的監管作用。

同時成立獨立的金融服務管理局也是加強宏觀審慎監管的體現，人民銀行在其支持自貿區發展的意見中明確提出要加強對自貿區的宏觀審慎監管，在現有分業監管的模式下是無法真正做到宏觀審慎監管的，只有通過獨立的、綜合的金融監管機構才能跨部門，站在更高層次上實現對自貿區金融市場的宏觀審慎監管。

另外之所以要強調金融服務管理局的獨立性，是因為如果監管機構不獨立，將無法發揮相應的監管作用，只有由央行或國務院直接設立監管機構，才能充分發揮監管機構的監管職能。

（二）從規則性監管轉向風險性監管及原則性監管

從監管理念上看，當前國際上主要有三種監管模式，分別為風險性監管模式、原則性監管模式和規則性監管模式。中國長期以來堅持的是規則性監管模式，即通過建立體系化的法律法規去規制市場上的金融活動。這種方式雖然能較為有效地控制市場風險，但是由于規則的滯后性，一方面局限了市場自由度，很難及時有效的處理和規制金融創新，另外一方面也容易產生監管套利行為。

而風險性監管和原則性監管模式可以一定程度上避免規則性監管的不足。風險性監管是指監管當局根據對銀行風險評估的結果，采取相應的監管措施，確保銀行建立健全的風險管理系統來鑒別、衡量控制風險的監管方法。原則性監管指的是通過制定監管原則，指導具體監管活動的監管方法。風險性監管和原則性監管更加注重對金融市場的實時把控，能夠及時應對金融市場的變化。

因此上海自貿區的相關監管立法應該增加指導性意見、原則性陳述、減少管理性條款和具體指標，賦予被監管機構足夠的空間發展自身的管理結構和內控機制。

（三）完善銀行業監管的具體方式

人民銀行和銀監會針對上海自貿區的支持措施實施以后，現有的一些銀行監管的方式方法諸如現有監測報表、存貸比等量化監管標準肯定無法對自貿區內金融機構適用，探索建立新的銀行業監管方式方法顯得尤為重要。

特別是在監測報表領域，監測報表作為銀行業監管機構最重要的監管數據來源，在銀行監管領域中起著至關重要的作用，探索具有上海自貿區特色的監測報表體系顯得勢在必行，依據中資、外資、合資銀行各自具有的特征制定相應的監測報表標準是銀行監管者應立即著手的課題。

（四）加強上海自貿區銀行監管的國際合作

要加強上海自貿區銀行監管的國際合作體制，首要的是健全自貿區的法律體制，從法律層面對自貿區銀行監管國際合作進行肯定。其次，要多加借鑒國際監管實踐和監管經驗，將中國現有的風險分析系統和監管指標體系納入到國際體系當中去。最后，要積極同巴塞爾委員會等銀行監管國際組織加強合作，積極參與銀行監管國際統一規則的建立，發揮中國應有的影響力。

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[4] 楊麗平.銀行業開放與外資銀行監管[J].中國金融，2011，（23）.[責任編輯 吳明宇]endprint