地方債仍是心腹之患

馮俏彬

在本次政府工作報(bào)告中，“抓好財(cái)稅改革的重頭戲”位于特別醒目的位置，連今年財(cái)政部提交的2014年預(yù)算報(bào)告也一反常規(guī)，在談具體的收支之前，先將財(cái)稅改革的諸多事宜放在第一部分。2014年是深化財(cái)稅改革的元年，看來(lái)此言不虛。

政府工作報(bào)告中有關(guān)財(cái)稅改革的具體內(nèi)容與十八屆三中全會(huì)一脈相承，即主要包括建立現(xiàn)代預(yù)算制度、推行稅制改革、理順中央與地方財(cái)政關(guān)系等三個(gè)方面。比較引人注目的是，政府工作報(bào)告中專(zhuān)門(mén)講到了地方債的問(wèn)題，且用墨不少。這表明，盡管在去年底審計(jì)署發(fā)布了全國(guó)政府性債務(wù)的審計(jì)報(bào)告后，各方比較一致的解讀是“總體可控，局部有風(fēng)險(xiǎn)”，但在中央政府看來(lái)，同產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩一樣，地方債始終是壓在本屆政府心頭上的一把達(dá)摩克利斯劍，必須嚴(yán)肅對(duì)待。

報(bào)告?zhèn)鬟_(dá)出的主要信息是將推出規(guī)范的政府債務(wù)管理制度。何謂規(guī)范，報(bào)告簡(jiǎn)要指出了三個(gè)主要方面：

一是將允許地方政府發(fā)債。這是建立規(guī)范的政府債務(wù)管理制度的基本前提。對(duì)此，學(xué)界、業(yè)界已討論經(jīng)年，此次總算姍姍來(lái)遲。不可小覷這一變化，這反映了對(duì)于地方債認(rèn)識(shí)上的一個(gè)重大突破，即我國(guó)尚處于工業(yè)化的后期、城鎮(zhèn)化的中期，各地對(duì)于建設(shè)資金的需求現(xiàn)實(shí)而且正當(dāng)，必須在制度層面“開(kāi)明渠”，否則就會(huì)形成隱患更多、風(fēng)險(xiǎn)更大的地方債“暗溝”。

二是將地方債務(wù)納入預(yù)算管理。這是規(guī)范的債務(wù)管理制度的重要內(nèi)容。納入預(yù)算管理，一方面意味著地方債務(wù)的諸多技術(shù)指標(biāo)，如債務(wù)發(fā)行總額、累積余額、債務(wù)主要使用方向等將更加公開(kāi)透明，另一方面意味著在政府之外，各級(jí)人大、社會(huì)公眾將在債務(wù)管理中發(fā)揮更大的作用，而行政長(zhǎng)官的政績(jī)沖動(dòng)、短期行為將得到一定程度的抑制。

三是推行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的關(guān)鍵之處在于，政府的所有收入、支出（包括債務(wù)收支情況）都將納入報(bào)告，這也是克強(qiáng)總理所說(shuō)的“全口徑預(yù)算”的意思。一旦編制了此報(bào)告，不僅人大、公眾可以對(duì)政府進(jìn)行更實(shí)質(zhì)性的評(píng)點(diǎn)，而且市場(chǎng)主體還將以此為依據(jù)，對(duì)地方政府是否具備發(fā)債條件、是否有償還能力進(jìn)行全方位的評(píng)估。換言之，在債務(wù)市場(chǎng)上，地方政府將同企業(yè)一樣，接受市場(chǎng)規(guī)則的約束，而這將迫使其在借債、用債、還債上，更加像一個(gè)理性的“經(jīng)濟(jì)人”一樣行事。

除了以上三個(gè)方面，一個(gè)規(guī)范的債務(wù)管理制度還至少要包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是制度的基本取向，二是技術(shù)上的管理指標(biāo)體系。

對(duì)第一個(gè)方面，一要發(fā)揮我國(guó)單一政體的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，用具有較強(qiáng)行政約束力的制度去規(guī)范地方政府的債務(wù)行為，二要將其適度暴露于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)之中，如允許地方政府發(fā)生債務(wù)違約，同時(shí)嚴(yán)格制定上級(jí)政府對(duì)其實(shí)施救助的相關(guān)條件，即使萬(wàn)不得已必須要由上級(jí)政府出手，也應(yīng)要求地方政府首先自己要進(jìn)行全面的債務(wù)整理，以此規(guī)范地方政府的債務(wù)行為，防止道德風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于第二個(gè)方面，則涉及用于債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制的一系列具體指標(biāo)體系，如地方債務(wù)的總規(guī)模、當(dāng)年發(fā)債規(guī)模、發(fā)債的具體條件、債務(wù)發(fā)行方式、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、償債基金、債務(wù)違約，等等。所有這些具體的操作問(wèn)題，在國(guó)債管理層面已經(jīng)相對(duì)成熟，轉(zhuǎn)用于地方債只是一個(gè)技術(shù)和時(shí)間問(wèn)題。只要“地方政府可以發(fā)債”這一大前提確定且預(yù)算法隨即進(jìn)行適當(dāng)修訂之后，就可正式付之行動(dòng)。由是觀之，本屆政府工作報(bào)告在啟動(dòng)我國(guó)地方債務(wù)管理體制方面，確有破冰之舉，具有重大的開(kāi)局意義。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授）

責(zé)編/劉建 美編/宋揚(yáng)endprint