淺議我國府際間政策執行的溝通模式
——以房產調控政策為例

付小飛

貴州大學公共管理學院

淺議我國府際間政策執行的溝通模式
——以房產調控政策為例

付小飛

貴州大學公共管理學院

長期以來，在我國政策執行過程中似乎都無法避免一個現象，地方政府對中央政府的政策，向下傳達的層級越多，政策偏離的越嚴重，最終，當政策執行時，初始的政策目標已扭曲，政策執行的效果也就與決策層起初預想的相差甚遠了。本文試圖從中央政府與地方政府之間的政策執行溝通模式的角度來分析這一現象產生的原因并運用府際間溝通模式理論，以房地產調控政策為案例載體進行初步的探析。

政策執行；執行偏差；府際溝通

一、引言

（一）概念界定

政策執行是把政策目標轉化為政策現實的過程，是政策過程中最重要的環節之一。臺灣學者朱志宏認為，公共政策能否正確的執行，主要取決于四個主要的條件：一是溝通、二是資源、三是執行者的態度、四是官僚機構。因此，在政策執行中，實現有效的溝通與協調就顯得十分必要且有意義。1

府際間的溝通主要是指上下級行政組織尤其是中央政府和地方政府之間憑借一定的媒介和通道傳遞思想、情報信息、觀點、情感，以期達到相互了解、支持與合作，謀求行政體系有序運轉的一種管理行為或過程。它是政策執行的血液，在政策執行過程之中起著重要的作用，也是影響政策執行效果的重要因素之一。

（二）我國府際間溝通現狀

近年來，隨著我國行政體制改革的推進，府際間溝通協調的重要性得到廣泛的重視，起初的行政溝通手段落后、效率低下的狀況有了初步的改善。但由于歷史、體制等諸多方面的因素的影響，政策執行溝通過程中還存在諸多問題，從而產生政策執行偏差，進而影響公共政策質量。究其原因，是多方面的。愛德華在《執行公共政策》一書中，認為溝通、資源、執行者偏好、官僚組織結構四項主要因素的互動關系，直接或間接地影響了政策的執行狀況。從我國目前的情況來看，中央政府頒布出的政策、指示在傳達會給地方政府的過程中，可能會不斷地被修改，最后與決策者的初衷相差甚遠，甚至南轅北轍。如果我們將中央政府視為政策決策者，那么決策者如能將政策內容及執行方法清晰地傳達給下級政府及其政策執行人員，則能夠以整齊劃一的步伐，促進政策執行的順利進行。但是，現實情況卻是，政府所制定的政策不能通過溝通傳達給政策執行者，政策職能停留在意識層面，而無法發揮解決社會問題的作用。而政策執行者對政策的認可程度和政策的執行效果，也大多取決于政策制定者對政策的表達和解釋以及執行者對政策的理解。因而雙方的溝通渠道能否暢通和有效就十分重要了。2

二、府際間溝通模式理論框架分析

日常工作中的政策執行構成了國家正常運行的微觀基礎，但是有關府際間有效溝通的理論分析模式的蒼白無力卻在很大程度上限制了政策的高效、完善的執行。西方公共政策學者從不同理論角度研究影響政策執行的因素，形成了各種不同的政策執行模型。

（一）高金的府際間政策執行溝通模式

1、麥爾科姆?L?高金在其出版的《政策執行理論與實務：邁向第三代政策執行模型》一書中，將政策執行視為一種復雜繁瑣的的過程，認為政策執行是一系列發生于不同時間與空間的政治與行政的過程。因此，他主張政策執行研究不應忽視各種層次中執行動態面的探討，其所提出的“府際間政策執行溝通模型”即著重于探討政策執行的動態過程。

如果結合我國的行政體制來進一步的剖析這一模型我們可以看出，

第一：在“府際間政策執行溝通模型”中，政策執行的影響因素依據其獨立性分為三類。獨立的自變量包括中央政府的誘導和約束、地方政府的誘導和約束，這兩者都是事先存在的。中央政府作出決定啟動了政策執行過程，而這一決定在傳達的過程中通過內容和形式會在不同程度上會約束政策執行人員的選擇和行為。而地方政府回應中央政府強加的誘導和約束的方式是不同的，這取決于地方政府偏好的性質和強度以及地方政府行為的能力。

第二：該模型中間變量是由中央政府決策與地方政府決策共同影響的，地方政府能力與地方政府輸出的決定是兩個重要的中間變量，而因變量則受其影響，也即地方政府政策執行深受地方政府的能力與輸出的影響，

第三：地方政府政策執行情況又將反饋回中央政府作為其誘導和約束因素。這一模型分析的重點在于府際間關系對政策執行的影響，突出強調了地方政府的相對獨立性，體現了一種綜合的看法。

第四：我們在進行政策分析中容易忽視影響因素之間的相互影響，而該模型區分了這一點，所以正因如此，該模型的提出意義重大。在高金之后，他的追隨者們豐富與發展了“府際間政策執行溝通模型”的內容。運用其代表人物施柏莉的觀點結合我國行政體制來看：政策是否能夠有效執行，在于建立正面的府際間運作關系。3

（二）范?米特與范?霍恩的政策執行系統模型

除了高金的“府際間政策執行溝通模式”，范 米特與范 霍恩的政策執行系統模型同樣也將組織間溝通視為影響政策執行效果的主要因素之一。在其代表作《政策執行過程：一個概念的架構》一文中提出，在政策執行過程中存在六大影響因素，它們分別是：政策目標與標準、政策資源、組織間的溝通與強制行為、執行機構的特性、政治經濟與社會環境、執行者偏好。其中的組織間的溝通與強制行為的因素是指政策的有效執行需要執行機構與人員通過各種溝通方式，明確政策的目標、評估的標準、執行的技術與程序等。

該模型的貢獻在于找出了若干有價值的因素，建立了政策與實施之間的關系，而且也說明了各變量之間的關系。在關于府際間溝通與政策執行的關系中，政府政策實施模型給我們這樣的啟發：政策實施的成功與否，部分取決于實施機構的有效溝通。假如在實施中出現了溝通方面的問題，可以從政策的目標和標準、組織溝通與實施活動、執行機構的特點以及執行者的意向此四者的互動關系中找到解決問題的方法。由于實施人員在實施政策過程中可能會不同程度的對公共政策的拒絕實施，拒絕的理由不外乎認為政策違背了他們個人的價值觀念、自我利益、組織認同感或習慣的人際關系。除以上涉及的兩個政策執行模型，麥克拉夫林的政策執行互適模型、雷恩和拉賓諾維茨的政策執行循環模型、薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執行綜合模型也都涉及到了政策執行過程中溝通的重要性和影響力的研究。

綜合高金、史密斯、范 米特等人的理論，中央政府與地方政府間的有效溝通與及時反饋對政策執行的效果起著至關重要的作用。在實際操作過程中，中央政府著眼于整體，很難顧及到所有目標群體的利益；而地方政府與中央政府存在上下級的絕對領導與服從關系，導致層級之間缺乏相互對話性質的溝通，下級的執行信息很難真實的反饋給上級，從而導致政策執行過程中偏差的產生，導致政策執行脫離了決策者的初衷。

三、以房控政策中的府際溝通問題為例的案例研究

眾所周知，最近幾年房價問題不僅受到了廣大民眾的廣泛關注，也引來了各路專家的激烈爭論。為遏制房價過快增長，中央一再出臺相關政策，試圖以此整頓和規范混亂的房產市場。然而，政策一到地方就阻力重重，難以得到有效執行。這里面固然有集權與分權的博弈、地方政府債務問題導致的尋租行為等原因，但是，我們應該看到，上下府際之間的政策執行溝通不善向來都是導致房產行業高燒不退的不可忽視的原因。

（一）房控政策執行中獨立自變量原因分析

中央政府密集出臺一系列房調控政策，但是房價仍高燒不退，這其中有一個重要原因是得到廣泛認可的：中央政府與地方政府關于政策執行沒有達成一致，出現了政策執行的偏差，導致中央政府出臺的房地產政策沒有得到完善的執行。高金的“府際間政策執行溝通模型”中體現了政策執行的影響因素依據其獨立性分為三類。獨立的自變量包括地方政府的約束和誘導。面對房產政策時，地方政府面對的則是出于自身財政約束與政府官員自身利益的誘導：

1、財政約束

首先，地方政府的財政收支存在廣泛的不平衡。我國當前實行的是中央政府與地方政府在區分事權的基礎上區分了的財權，財政收入的大部分集中在中央，地方政府的財政主要靠中央財政的支出，簡言之就是分稅制。但支出方面，地方財政又承擔了大部分的支出責任，嚴格限制各種規費收入的政策，也讓本已不堪重負的地方財政各種非預算外資金收入大幅減少。同時，地方政府又承擔著執行中央政府政策的責任，這給地方政府的財政造成巨大壓力。

2、利益誘導：

與中央政府相比，地方政府的人員素質、政治思想覺悟、大局觀念等較低。房價的快速上漲拉動地價的上漲，對地方政府來說，無疑是一個巨大的利益誘惑。其次，受制于我國目前實行的干部任免考核機制，地方GDP、地方財政收入對國家的貢獻大小等指標在一定程度上決定了地方“一把手”的升遷與否。綜合這些利益誘導的因素，導致了地方政府人員尋租行為的產生，甚至導致官商勾結，從而導致房價難以得到有效控制。

（二）房控政策執行中因變量原因分析

在府際間的溝通過程中，地方政府的反饋是重要的中間變量，因變量則受其影響。當政策執行成為一種單方面的指令行為，那么完成執行也就成了一種任務式的應付。當每一個層級都這樣想、這樣做的時候，整體執行的效果也就可想而知。在貫徹執行房產政策的過程中，政府通過行政手段試圖改變完善反饋過程。如果根據高金的“府際間政策執行溝通模式框架圖”來分析的話，中央政府頒布的房產政策溝通模型如下圖所示：

目前，如果就貨幣政策和房產政策上做出調整，對地方政府的財政壓力來說，作用不大。如果采取強制性措施讓地方政府執行中央的政策，很可能造成地方政府的消極對待，地方政府作為是房市利益的受益方，同時也是具體宏觀政策落實人，責任重大，因此從制度有效性的觀點看，要使房產政策真正的得到落實，就需要有能擺脫利益影響、獨立于利益之外的監督機制。綜上所述，基于地方政府在貫徹實施房產政策中的重要作用以及存在的府際間溝通不良的局面，也許建立良好的溝通機制就是房產政策得到真正落實的關鍵之處。否則，相關的房市調控政策也許在執行過程中淪為紙上談兵。

四、保證府際間良好溝通的政策建議

無論是中央政府還是地方政府，在政策制定與政策執行的過程中都離不開良好的溝通。快速有效的溝通可以保證政策完整及時的執行，反之，緩慢失效的溝通往往產生政策執行偏差。基于此，各級政府要認識到溝通的重要性。府際間必須就此達成共識。

（一）精簡組織層級以增加溝通的效率

精簡組織的層級，可以加快信息交流速度、增加同級溝通的次數、提高政策執行的效率。在決策執行過程中，政策從中央政府向地方政府傳達的過程中有時無法避免的存在偏差，這就帶來政策調整的問題，這時候需要政策的參與者也就是中央政府與地方政府的參與，增加溝通以解決諸多問題。

（二）重視政策的科學性

政策制定與政策執行中保持科學性要求中央政府與地方政府都要客觀、科學的對待政策。眾所周知，不管什么政策，制定者都是人，無法避免局限性的存在。因而在政策制定過程中，需要充分周全的考慮到政策相關者的利益，科學開放的把握政策。

（三）政策制定者與政策目標群體之間保持良好的溝通

可以說如果能夠和目標群體之間得到良好的溝通，政策的執行任務就完成了一半。具體的來說，中央政府要要充分重視與目標群體的溝通，重視他們的需求，以平等的姿態公正、客觀地去分析其在政策執行過程中遇到的困難。在準備階段，中央政府應該通過各種方式告知目標群體希望了解的東西，地方政府坦誠、公正地與他們一起 解決社會問題，這些溝通有利于雙方相互理解，減少溝通的阻力從而引動政策高效、徹底的執行。

注釋

1張駿生主編.公共政策的有效執行.清華大學出版社，2006年12月

2張駿生主編.公共政策的有效執行.清華大學出版社，2006年12月.

3徐家良主編.公共政策分析引論.北京師范大學出版社，2009.01.

[1]張駿生主編.公共政策的有效執行[M].北京：清華大學出版社，2006，12.

[2]徐家良主編.公共政策分析引論[M].北京：北京師范大學出版社，2009.01.

[3]寧騷主編.公共政策學[M].北京：高等教育出版社，2011.06.

[4]吳勝，張鳳軍.公共政策執行難的原因分析[J].中共成都市委黨校學報，2003

[5]周國雄.公共政策執行力與利益主體 [M].上海：華東師范大學出版社2008

[6]陳譚 公共政策學 [M].長沙：湖南師范大學出版社，2003

[7]金太軍. 公共政策執行梗阻與消解 [M].廣州：廣東人民出版社，2008

[8] 楊菊先.公共政策執行障礙分析[J].湘潭大學學報，2004

付小飛，貴州大學公共管理學院行政管理專業2012級碩士研究生，研究方向：公共組織與公共經濟。