耕地保護經濟補償政策的初期效應評估
——東、西部地區的實證及比較

余亮亮，蔡銀鶯

（華中農業大學公共管理學院，湖北 武漢 430070）

耕地保護經濟補償政策的初期效應評估
——東、西部地區的實證及比較

余亮亮，蔡銀鶯

（華中農業大學公共管理學院，湖北 武漢 430070）

研究目的：評估東、西部地區耕地保護經濟補償政策的初期實施效應及其差異性。研究方法：模糊數學方法，對比分析方法。研究結果：（1）補償政策實施后東、西部地區農戶參與耕地保護的整體績效從0.500分別上升到0.510、0.540，西部地區的實施效應略優于東部，但總體上補償政策對兩個地區耕地保護的貢獻均不突出，有提升的空間；（2）東部地區在耕地質量保護和耕地生態管護上的隸屬度分別增加0.016和0.070，在耕地數量保護和提高農民農業生產積極性上的隸屬度卻減少了0.020和0.011，說明耕地保護補償政策對東部地區耕地質量保護和耕地生態管護效果較顯著，而對耕地數量保護和提高農民農業生產積極性影響不大；（3）西部地區耕地數量保護和農民農業生產積極性的隸屬度分別增加0.117和0.113，而耕地質量保護和耕地生態管護的隸屬度分別減少0.016和0.024，表明耕地保護補償政策促進西部地區耕地數量保護，提高農民農業生產的積極性，而耕地質量和農田生態環境問題仍未得到有效緩解。研究結論：補償政策在經濟發展水平不同的東、西部地區均遭到不同程度的效率損失，為提高耕地保護補償政策的績效，應根據不同地區經濟發展水平和區域特點，實行差別化的補償方式。

土地制度；耕地保護；經濟補償；實施效應；模糊數學

1 引言

國外對耕地保護服務付費的研究和實踐由來已久，且日趨完善。實踐中，通常把耕地保護補償合并到農業補貼中，并逐漸融入環境保護的目標。例如，美國從早期的保護地儲備項目（CRP）、濕地保護項目（WRP）到近期的環境質量激勵項目（EQIP），通過向生產者提供改善農田生態環境的資金支持、技術幫助和成本補助，促進農業環境目標的實現；歐洲的共同農業政策（CAP）以直接對農民提供現金補貼的方式，制定相應的農田生態環境保護方案，以實現農業發展和環境保護的雙贏。研究上的重點主要關注農戶參與農業環境補貼的意愿以及農業環境政策的實施績效。Defrancesco等利用兩個多項式模型對意大利北部農戶參與農業環境政策決策過程的基本原理進行分析后，發現擁有勞動密集型農業種植和高度依賴農業收入的家庭不愿意參與農業環境激勵項目，而之前有過環境保護經歷、易于接受環境友好型農業生產方式和補償標準能夠涵蓋額外成本支出則有助于農戶保護農田生態環境[1]。Mishra等認為資金流動性和債務償還能力對農戶參與CRP或EQIP有消極意義而能否有效使用互聯網則對農戶參與農業環境政策有重要影響[2]。Chang等利用美國農戶調查數據，檢驗CRP項目對家庭福利的影響，實證研究表明CRP項目對家庭經濟福祉的影響表現為不同收入和消費情況的分布，對處于較低百分位的家庭，參與CRP項目意味著家庭通常有較高的消費，而收入和儲蓄則較低[3]。

國內學術界對耕地保護的認知和研究有兩條線貫穿始終。第一條為什么是耕地保護或保護耕地什么。耕地是重要的人工生態系統，除了具有為人類提供食物、纖維等實物性產品的功能外，還具有涵養水源、凈化空氣、提供開敞空間以及休閑娛樂等生態服務功能，以及維護社會穩定、保障國家糧食安全等社會功能。由此中國對耕地保護的認識經歷了從數量保護、數量和質量保護并重再到數量、質量保護和生態管護并舉的發展過程。第二條為對耕地保護的外部性進行經濟補償。大量學者在耕地保護的外部效益測算[4-5]、耕地保護經濟補償標準[6-7]、耕地保護補償模式[8-9]等方面做了卓有成效的研究。隨著從這兩個維度圍繞耕地保護的理論研究不斷向前推進，全社會對耕地的多功能性和耕地保護行為進行經濟補償達成了共識。因此，近年來，國內一些發達地區和城市積極探索耕地保護經濟補償的實踐方式，如成都市、上海市及廣東省等，相繼以耕地保護基金或農田生態補償的形式直接對農民保護耕地發放200—500元/畝不等的現金補貼。國家實施耕地保護補償政策主要有三個目的：（1）增加農民農業收入。直接給農民發放現金補貼，無疑提高了農民種田的經濟收入。（2）保護耕地。如前所述，要維持耕地面積不減少、確保耕地用途不改變、確保耕地質量不降低以及改善農田生態環境。（3）調動農民農業生產的積極性。由于耕地保護補償在國內處于探索階段，受實踐期限較短的影響，目前關于耕地保護經濟補償實施效應及區域差異的研究尚屬空白。因此，本文選取在全國率先探索農田生態補償和耕地保護基金的上海市閔行區、江蘇省張家港市和四川省成都市為東、西部地區的典型代表，從補償政策對保護耕地和調動農民農業生產積極性的影響出發，評估東、西部地區實施耕地保護經濟補償政策的初期效應及區域差異，以期為在全國推行和完善耕地保護經濟補償政策提供參考依據。

2 研究區概況與數據獲取

2.1 研究區域概況

上海市閔行區于2008年7月建立專項扶持資金，對全區規劃落地的基本農田進行生態補償。從2008—2011年，基本農田保護補償標準逐年提高，分別為每年每畝300元、450元、600元和800元。其中，2011年基本農田生態補償標準800元/畝中，300元/畝補貼用于村社區公共服務支出，500元/畝全部直接補貼給農民。2010年7月蘇州市將基本農田與水源地、生態濕地、生態公益林等一起納入生態的范疇，建立耕地保護專項資金，補償標準根據家庭承包耕地面積，按不低于400元/畝的標準予以生態補償。成都市于2008年提出建立耕地保護補償機制，對成都市范圍內擁有土地承包經營權并承擔耕地保護責任的農戶，按基本農田和一般耕地分別為每年400元/畝和300元/畝的標準給予補貼，并規定有相應增長機制。

2.2 問卷設計和抽樣調查

從國家實施耕地保護補償政策的目的出發，主要圍繞耕地保護效果和是否調動農民農業生產積極性進行問卷設計。調查內容包括：（1）受訪農戶的基本特征（表1）。包括受訪者的性別、年齡、教育程度、是否為村干部等。（2）耕地保護補償政策的實施效應。本文從農民對耕地數量保護、質量保護、生態管護及提高農業生產積極性響應的變化進行指標設計（表2），以此來評判耕地保護補償政策的成效。本文采用李克特（Likert）量表的5級測量態度作為評價標準，把問卷中農戶在補償政策實施后，對耕地保護的三個維度和農業生產積極性認知和行動能力的變化，分為“極大變差”、“略有變差”、“基本不變”、“略有增強”和“較大增強”5個級別，分別賦值為1、2、3、4、5，而補償政策實施前的狀態設定為3。

2012年7—8月課題組采取半結構訪談與隨機抽樣相結合的方法，在張家港市和閔行區3個鎮的39個村莊實地調研，回收有效問卷194份。2013年1月課題組采取同樣的方法和問卷，在成都市3個鎮的18個村莊實地調研，回收有效問卷222份。數據處理前，分別對兩次調研問卷的信度和效度進行檢驗，Cronbach’s α系數均大于0.7，KMO值均大于0.8，巴特利球度檢驗P值小于1%，從而證明問卷具有較高的可信度和良好的結構效度，調研數據能準確反映受訪農戶的真實特征。

2.3 樣本特征

表1顯示了東、西部調研地點被訪對象的基本情況。從數據分布來看，兩處調研地區受訪農戶在性別構成、年齡分布、受教育程度和是否當過村干部上情況基本一致，在戶均承包地面積和家庭年收入上具有顯著差異，表現為西部地區戶均承包地面積大于東部地區，而家庭年收入遠遠小于東部地區，符合東、西部目前的現實情況。調研樣本在保證具有充分代表性及區域差異的前提下，也實現了其他社會經濟特征的基本一致，如性別構成、年齡分布等，數據獲取的科學性為評估東、西部地區耕地保護補償政策的初效應及其差異打下了堅實基礎。

表1 調研區域受訪農戶的基本特征分析Tab.1 Main characteristics of the farmers in the survey region

3 研究方法

效應或績效的測度具有模糊性，無法被精確地界定清楚，模糊數學的出現為該問題的解決提供了全新的視角。本文根據具體研究內容，使用模糊數學方法評估東、西部地區耕地保護補償政策的實施成效及區域差異。具體步驟如下：

（1）模糊函數設定。將耕地保護補償政策的實施效果設定為模糊集X，其中子集W表示補償政策實施前后的耕地保護變化狀況，那么第n個農戶對耕地保護認知和行動能力的變化函數為Wn= {x，μw（x）}，其中x∈X，μw（x）則是X對W的隸屬度，μw（x）∈［0，1］。一般認為隸屬度越接近1，則表示耕地保護補償政策的實施效果越好；隸屬度越接近0，則表示實施效果越差。

當指標值為虛擬定性變量時，隸屬函數為：

（3）指標的加總。在得到耕地保護補償實施效果初級指標隸屬度的基礎上，需要進一步將隸屬度匯總成一個綜合指標，這就涉及指標權重問題，這是運用模糊數學方法的又一關鍵[10-12]。根據本研究耕地保護補償政策實施績效的特點，權重的確定必須符合以下3個前提假設：評價指標值單調變化時，績效值隨之單調變化；指標之間互相不可替代；指標值增大時，其權重值隨之減小，這樣隸屬度較小的指標可以得到更多的關注。Cheli等[13]提出的權重確定公式滿足以上條件：

將各初級指標隸屬度加權匯總成各目標層的隸屬度：

再將各目標層的隸屬度匯總成耕地保護補償政策的整體績效：

表2 補償政策實施前后耕地保護狀況的模糊評價指數Tab. 2 Fuzzy evaluation of farmland protection before and after economic compensation

4 耕地保護補償政策的實施效應分析

采用模糊數學方法，測算耕地保護補償政策實施前后，東、西部地區農戶對耕地保護和提高農業生產積極性認知和行動能力的變化，根據需要，假定補償政策實施前兩個地區的總模糊指數和各具體指標的隸屬度均為0.500，因為此數值沒有實際意義，只是用來和補償政策實施后各指標隸屬度的變化作比較。如表2，補償政策實施后，東、西部地區農戶的耕地保護整體績效從0.500分別上升到0.510、0.540，分別增加了0.010和0.040，補償政策在西部地區的實施效應略優于東部，但是補償政策對兩個地區耕地保護的貢獻均不突出，補償政策有提升耕地保護績效的空間。從各分項方面來看（表2），東部地區農戶在耕地質量保護和耕地生態管護上比以前有所進步，在耕地數量保護和農業生產積極性提高上比以前有所減弱，而西部地區正好相反，農戶在耕地數量保護和農業生產積極性提高上的隸屬度有所上升，在耕地質量保護和耕地生態管護上的隸屬度有所下降，由此可見，補償政策在經濟發展水平不同的東、西部均遭到不同程度的效率損失。以下分別從耕地保護的三個維度和提高農民農業生產積極性及具體指標的隸屬度變化情況進行分析。

（1）耕地數量保護。中國是人口大國，糧食安全問題關系社會穩定，只有保證足夠數量的耕地，糧食安全才有可能得到保障，因此，耕地數量保護顯得尤為重要。東部地區耕地數量保護的隸屬度有所下降，由補償政策實施前的0.500下降到補償政策實施后的0.480。從兩個具體指標來看，維持農田面積不減少和確保農田用途不改變的隸屬度由補償政策實施前的0.500分別下降到0.473、0.487，這表明農田生態補償政策實施后，東部地區農戶仍存在亂占耕地、擅自調整農業種植結構等違反《基本農田保護條例》的行為。實地調研中發現東部地區有些村集體在耕地上集資建造商品房或工業廠房用于出租，有些農戶為提高經濟效益把耕地改造成果園或挖成魚塘養魚，這與上面的分析相符，這就要求東部地區在以后的農田生態補償政策中要強化對耕地的數量保護。耕地保護經濟補償促進了西部地區的耕地數量保護，隸屬度由0.500上升到0.671，增加了0.171，維持農田面積不減少和確保農田用途不改變的隸屬度由補償政策實施前的0.500分別上升到補償政策實施后的0.668 0.675，這表明耕地保護補償對西部地區的耕地數量保護效果顯著。

（2）耕地質量保護。耕地質量的優劣直接關系農地的產出效率和農產品品質的高低，在保證有足夠數量耕地的同時，也要加強對耕地質量的保護。東部地區耕地質量保護從整體來看，由補償政策實施前的0.500增加到補償政策實施后的0.516，有0.016的增長。其中，確?；巨r田質量不降低的隸屬度增加了0.014，提高農田質量積極性的隸屬度增加了0.018，表明農田生態補償政策提高了東部地區農戶耕地質量保護的積極性。西部地區耕地質量保護的隸屬度下降0.016，確?；巨r田質量不降低和提高農田質量積極性的隸屬度分別下降了0.001和0.030，顯示出耕地保護經濟補償并未有促進西部地區耕地質量的提高，在以后的補償政策中，應著重關注耕地質量的保護。

（3）耕地生態管護。耕地不僅是人們賴以生存和發展的物質基礎，還是重要的生態屏障及生物棲息地。第三輪全國土地利用總體規劃要求突出耕地作為生態屏障的重要功能，在城鄉用地布局中，將大面積連片基本農田和優質耕地作為綠心、綠帶的重要組成部分。然而，隨著中國傳統農業被逐漸改造成依靠化肥、農藥來保障產量持續增長的現代農業，農業面源污染加劇，導致農田生態環境不斷惡化和農產品安全事件頻發，農田生態環境的改善刻不容緩。東部地區耕地生態管護的隸屬度由原來的0.500上升到現在的0.570，增加了0.070。其中，減少化肥、農藥和農膜不合理使用狀況由原來的0.500上升到現在的0.576，增加了0.076；改善農田生態環境狀況由原來的0.500上升到現在的0.564，增加了0.064。補償政策的實施促進了東部地區農田生態環境的改善。西部地區耕地生態管護的隸屬度由原來的0.500下降到現在的0.476，減少了0.024。其中，減少化肥、農藥和農膜不合理使用狀況由原來的0.500下降到現在的0.459，減少了0.041；改善農田生態環境狀況由原來的0.500下降到現在的0.497，減少了0.003。補償政策的實施并沒有對西部地區耕地生態環境的改善作出貢獻，反而，補償政策實施后，西部地區過量施用化肥、農藥行為進一步惡化，在調研中發現，農戶認為補償標準過低，不足以彌補因減少化學肥料施用所導致的產量損失。在以后的耕地保護工作中，西部地區應注意耕地生態環境的改善。

（4）農業生產積極性。隨著工業化、城鎮化的快速推進，農業生產比較效益低下問題不斷凸顯，農村中青壯年勞動力逐漸轉移到經濟效益較高的二、三產業，中國農業生產面臨后繼無人的尷尬境地，耕地保護經濟補償除了要保護耕地外，還有一個重要目的就是提高農民農業生產的積極性。東部地區農民的農業生產積極性隸屬度由補償政策實施前的0.500下降到補償政策實施后的0.489，減少了0.011。其中，維護農田水利、道路等基礎設施的積極性下降到0.454，減少了0.046；農業機械等生產投入的積極性下降到0.459，減少了0.041；促進農戶糧食增產積極性的隸屬度上升到了0.582，增加了0.082。數據分析表明，補償政策并未提高東部地區農戶農業生產的積極性，原因可能為：補償標準過低，而東部地區農戶農業生產的機會成本較大。西部地區農民的整體農業生產積極性隸屬度由補償政策實施前的0.500上升到補償政策實施后的0.613，增加了0.113。其中，維護農田水利、道路等基礎設施的積極性上升到0.617，增加了0.117；農業機械等生產投入的積極性上升到0.601，增加了0.101；促進農戶糧食增產積極性的隸屬度上升到了0.622，增加了0.122，表明耕地保護補償政策的實施提高了西部地區農戶農業生產的積極性，促進了農戶農業機械等固定資本的投入。

5 結論與討論

5.1 結論

（1）補償政策實施后，東、西部地區農戶參與耕地保護的整體績效從0.500分別上升到0.510和0.540，分別增加了0.010和0.040，補償政策在西部地區的實施效應略優于東部，但是補償政策對兩個地區耕地保護的貢獻均不突出，有提升的空間。

（2）補償政策實施后，東部地區在耕地質量保護和耕地生態管護上的隸屬度分別增加了0.016和0.070，而在耕地數量保護和提高農民農業生產積極性上的隸屬度卻減少了0.020和0.011。說明耕地保護補償政策對東部地區耕地質量保護和耕地生態管護效果顯著，而對耕地數量保護和提高農民農業生產積極性影響不大，仍存在亂占耕地、種樹改塘等違反《基本農田保護條例》的行為，農戶對農地固定資本的投入仍不理想。

（3）西部地區耕地數量保護和農業生產積極性的隸屬度由補償政策實施前的0.500分別上升到補償政策實施后的0.617和0.613，分別增加了0.117和0.113，而耕地質量保護和耕地生態管護的隸屬度由補償政策實施前的0.500分別下降到補償政策實施后的0.484和0.476，分別減少了0.016和0.024，表明耕地保護補償政策促進了西部地區耕地數量保護，提高了農民農業生產的積極性，而耕地質量和農田生態環境問題仍未得到有效緩解。

5.2 討論

（1）中國耕地保護經濟補償經歷了從理論到具體實踐探索的過程，目前政策對提高農民參與耕地保護積極性有一定的意義，但仍有限。耕地保護年均200—500元/畝的單一貨幣補償抵擋不了東部地區農地非農化巨大經濟利益的誘惑，也彌補不了西部地區減少過度化肥、農藥施用后農產品減產的損失，因此，補償政策在經濟發展水平不同的東、西部地區均遭到不同程度的效率損失。為提高耕地保護補償政策的績效，應根據不同地區經濟發展水平和區域特點，實行差別化的補償方式。東部地區在提高耕地保護補償標準的同時，政府應通過采取一些扶持性政策，如對采取環境友好型農業生產方式的農戶進行食品安全認證服務或開拓有機農產品交易市場，使環境友好型農產品的一部分外部效益能在市場上得以體現，提高農戶耕地數量保護和農業生產的積極性。西部地區應對農戶采取現金補貼和技術補貼相結合的方式，因為在減少化肥、農藥施用后，既要維持原有產量，又要改善農田生態環境，這對農戶的技術能力和管理水平都有較高的要求，農戶只有掌握提高化肥、農藥利用率和減少污染物流失的技術后，才能實現農作物產量不減產、農田生態環境有改善的雙重目標，因此，技術補償顯得尤為重要。

（2）由于目前從農戶角度開展耕地保護經濟補償政策績效評價的研究較少，可供借鑒的文獻有限，因此文中針對耕地數量保護、耕地質量保護、耕地生態管護和農戶農業生產積極性選取的評價指標體系只是探討性的，有待今后進一步的完善。

（3）目前實施耕地保護經濟補償的地區主要有西部的成都，東部的上海、蘇州以及廣州，僅以上海市閔行區、蘇州張家港市和成都市為例證和代表，分析耕地保護經濟補償在東、西部地區的實施效應及差異，研究區域仍有待增加以增強研究結論的可靠性。

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［8］周小平，宋麗潔，柴鐸，等.區域耕地保護補償分區實證研究［J］. 經濟地理，2010，30（9）：1546-1551.

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（本文責編：郎海鷗）

Assessing the Effect of Economic Compensation for Farmland Protection Policy: An Empirical Research and Comparison of the Eastern and Western Regions of China

YU Liang-liang，CAI Yin-ying
（College of Public Administration, Huazhong Agricultural University, Wuhan 430070, China）

The aim of this paper is to assess and compare the effects of economic compensation for farmland protection policy in the east and the west regions of China. Method employed is fuzzy math and comparative analysis. The results indicate that 1） after the implementation of the compensation policy, the overall performance of farmland protection rose to 0.510 and 0.540 from 0.500 in the east and the west, respectively. The effect of compensation policy in easternregion was better than that in western region. However, the compensation policy for the two regions did not make great contribution to the farmland protection and more could be done to improve the situation. 2） In the east, the fuzzy indexes about the quality protection and the ecological conservation of farmland increased by 0.016 and 0.070, respectively, but the fuzzy indexes about the quantity protection of farmland and the enthusiasm of agricultural production decreased by 0.020 and 0.011, respectively. The compensation policy improved the quality protection and the ecological conservation of farmland notably, but it did not affect much the quantity protection of farmland and the enthusiasm of agricultural production. 3） In the west, the fuzzy indexes about the quantity protection of farmland and the enthusiasm of agricultural production increased by 0.117 and 0.113, respectively, but the fuzzy indexes about the quality protection and the ecological conservation of farmland decreased by 0.016 and 0.024, respectively. The compensation policy improved the quantity protection of farmland and the enthusiasm of agricultural production, but the problem of the quality protection and ecological environment of farmland had not been alleviated effectively. It is concluded that the compensation policy varies degrees of efficiency loss in eastern and western regions with different levels of economic development. Therefore, to promote the efficiency of the compensation policy, farmers in different areas should enjoy a different compensation mode according to the levels of economic development and regional particularities of different regions.

land institution; farmland protection; economic compensation; the implementation of the effect; fuzzy math

F321.1

A

1001-8158（2014）12-0016-08

2014-04-01

2014-06-16

國家自然科學基金（41371519）；國家社會科學基金（09CJY021）；中國博士后科學基金（20110491160）；中央高校基本科研業務費專項資金（2011PY008）；華中農業大學“人文社會學科優秀青年人才培養計劃”資助課題。

余亮亮（1989-），男，河南駐馬店人，博士研究生。主要研究方向為土地資源經濟與管理。E-mail: yuliangliang90@163.com

蔡銀鶯（1979-），女，廣東潮州人，副教授，博士生導師。主要研究方向土地資源經濟與管理。E-mail: caiyinying@mail.hzau.edu.cn