推進園區治理創新的思考

●文／衛思宇

園區

推進園區治理創新的思考

●文／衛思宇

園區是一個地區產業聚集的重要載體，也是一個地區經濟發展的發動機，更是所在城市綜合競爭力的重要組成部分。

經過幾年的不懈努力，陜西省工業園區已經成為吸引投資多、經濟集約高、創業優、創新強、環境良的重要經濟載體。當前，我省正處于實現“三個陜西”的關鍵時期，工業園區仍然承擔著重要的歷史使命。創新我省工業園區的治理機制體制，掀起工業園區二次創業高潮，從園區大省邁向園區強省，對于建設西部強省，實現“三個陜西”目標，促進陜西經濟社會又好又快發展，確保2020年全面建成小康，意義深遠，作用重大。

十八大以來，特別是三中全會以來，如何適應新形勢，深化園區治理體制改革，進一步推進園區治理機制創新，是一個十分緊迫而又重要的問題。

一、陜西省工業園區體制機制現狀

經過這幾年的建設和發展，已基本形成了相對獨立的創新型治理體制和運行模式。

一是更新了治理理念。

園區管理體制改革過程中，為社會、為企業、為納稅人服務的理念比較突出，特別是近年來，為創造良好的投資環境，各園區把投資者依法從事生產經營，獲取理想回報作為自己管理服務的目標，“親商、擇商、安商、富商”服務意識不斷強化。

二是轉變了政府職能。

在體制機制建設過程中，園區都不同程度地實行了政府職能的轉變，政府逐步從原來包辦一切的做法中解脫出來。初步形成了小政府、大園區，小機構、大服務的格局。尤其是旬陽工業園區，一些替代原來政府職能的中介機構正在形成，成立了規劃設計院、人才交流中心、律師事務所等中介服務機構。

三是精簡了管理機構。

園區的一大特點是機構設置綜合化，按照管理內容的需要盡可能精簡機構設置。多數園區對區內企業的服務、管理、指導基本上由一個部門來施行，既精簡了機構人員，又在很大程度上方便了與企業的溝通。

四是建立了新型的用人和收入分配制度。

園區在干部制度、收入分配制度和考核評價制度等方面進行了積極的探索和實踐，推行了競爭上崗，雙向選擇，全員聘用（任）制。工作人員公開向社會招聘考錄，實行了績效考核及末位淘汰制等一些有利于人盡其才的用人機制。同時園區還積極探索和實行新型的分配辦法，打破人員學歷和身份的界限，根據不同崗位的任職要求確定收入層級。

五是提高了工作效率。

園區率先在全省減少審批環節，簡化辦事程序，實行“一站式”服務、“一門式”服務、“一條龍”服務，受到企業歡迎。

六是積極推進治理體制改革。

隨著園區區域邊界的擴大，失地農民和社區人員逐漸增多，園區承擔和管理的社會事務也越來越繁重，園區對此進行了積極的實踐和探索，有些園區將社會管理體制轉變為城市基層管理體制，實現了社區管理社會化和社區服務、社區經濟發展市場化“兩化運作”的城市社區管理新模式。

二、當前園區體制機制面臨的主要問題

隨著園區發展建設的不斷深入，開發規模和管轄范圍的擴大，原有的體制和機制優勢已難以適應發展的要求，同時還出現了一些新的問題需要研究解決。

一是治理體制和治理機制沒有完全擺脫傳統模式的束縛。主要是園區內“條條管理”方面面臨增加機構的壓力，存在與一級行政區趨同的趨勢。另外是依靠行政手段管理經濟和社會事務的現象仍然存在，多數園區內還沒有建立起完善的中介服務體系，一些本該運用法律手段或者通過社會中介組織解決的問題，被歸口到園區某一部門或通過設立新機構進行管理，出現了新的“政企不分”苗頭。還有是園區相對集中單一的經濟管理職能有向綜合多元化轉變的趨勢，社會事務性工作的壓力逐漸加大，機構人員增多，分工越來越細，精干高效的管理架構面臨膨脹的壓力。

二是新型的用人和收入分配制度還不完善。一些園區雖然已建立了新型的用人和收入分配制度，但有的還沒有完全落實到位，人員能上能下、能進能出的競爭激勵機制在某種程度上來說還沒有真正形成。一些縣域工業園區前期進人大都是行政調配，人員素質不適應。有的園區人員呈現一高一低現象，即：本地人所占比重高，大專以上學歷的人員所占比重低，人才結構不盡合理。個別園區存在人員過度膨脹問題，在收入分配方面，有的往往依據身份或學歷確定，對崗位要求考慮的不夠。考核體系不健全，收入結構中與績效掛鉤的部分權重較小，收入未拉開檔次。缺乏有吸引力的激勵政策，不利于一些高素質人才的引進。

三是創新基礎不扎實。首先，從產業來看，多數園區產業配套水平較低，經濟規模和綜合實力還不強，大企業偏少，好企業偏小，招商引資規模較低。一些園區缺乏合理的產業規劃，產業集中度也較低，產業帶動作用和特色產業優勢不足。其次，從招商引資來看，園區長期形成的依賴增量土地招商引資的格局還沒有得到根本扭轉，一些新的招商思路和方式還不完善。一些園區在建設初期追求進園企業的數量，忽視項目規模和技術含量，早期引進的一些項目產業層次相對較低，市場競爭力弱。再次，創新服務體系還不完善。多數園區尚未建立起為企業成長全過程提供服務的中介服務體系和咨詢服務網絡，一些中小企業缺乏有效的信息溝通平臺，不能及時掌握最新科研動態及外部市場需求等。

四是融資渠道單一。長期以來，園區基礎建設配套資金主要依靠政府投入和抵押貸款，融資面臨困難較大。

五是土地節約、集約利用有待進一步加強。一些園區土地、集約利用率不高，畝均投資強度、土地產出率較低，土地閑置現象依然存在。對土地開發和利用缺乏有效的長期規劃，追求用地面積和規模。

三、推進園區治理體制機制創新的思考

一要堅持按照小政府、大社會、小機構、大服務的要求，創新行政組織架構。要按照精簡、放權、統一、效能的原則，實現產園管理一體化。加強編制管理，將機構設置和人員編制通過法定程序固定下來，防止出現機構、人員膨脹。在對園區編制和總量控制的前提下，可賦予園區確立內設機構的自主權。對一些可由社會自我管理和調節的社會事務，要通過完善社會中介服務體系，實行社會中介服務、行業管理，不能通過變相的方法，設立新的事業或其他機構管理，避免出現新的“政企不分”。

二要繼續完善新型用人和收入分配制度。健全競爭激勵機制，繼續推行和完善公開招聘、競爭上崗、年度測評、末位淘汰制度，實行干部聘任制和員工聘用制，并在一些操作環節上進行細化和制度化，減少直至消除人為因素影響，真正建立起干部能上能下、人員能進能出的人才引進機制和庸才退出機制。繼續深化收入分配制度改革，打破學歷和身份界限，按照崗位和責任、貢獻大小來確定收入，調整收入結構，增加收入中與績效掛鉤部分的權重。對國有及國有控股企業管理者試行年薪制。要在制度上創造公平競爭的用人環境，建立公開、公正、公平、細化、量化的考核體系。

三要拓寬融資渠道。要改變以往單純依靠通過銀行抵押貸款進行融資的模式，積極探索開拓新的融資渠道。首先可通過深化改革，對所屬公司和企業資產實行重組和優化，成立具有投融資功能的開發公司，以企業為主體融資和通過股權轉讓融資。其次可積極爭取發行企業債券，運作企業上市，運用資本市場融資。再是要協調各商業銀行擴大對園區企業的貸款規模，鼓勵地方金融機構增加對園區成長性好的中小企業流動資金貸款。還要鼓勵、支持和引導社會資本、民營資本和境外資本，投資園區基礎設施等重大項目。

四要創新節約集約用地模式。首先繼續加大力度清理閑置土地，注重盤活現有建設用地，挖掘存量建設用地潛力和規范高效用地，對逾期未開工的項目用地要及時收回，安排其他項目用地。其次要走內涵式擴張的路子，引導企業利用現有土地增加投資、擴大生產規模，提高土地利用率。另外是對新入區的企業要嚴格把握投資強度，對達不到投資強度要求的項目原則上不供地，可通過租賃標準廠房等形式來解決。還要推進工業項目用地向開發園區集中，用地計劃向發展形勢好的園區傾斜。

五要探索綜合執法創新。要改變現行的分散執法模式，賦予園區綜合執法職能，將文化、衛生、環保、土地、城市規劃等職能歸并為一個機構，由各專業部門授權執行，變分散執法為集中執法，提高行政執法效率。

六要創新社會治理模式。剝離一些不必要的社會管理職能，減輕園區管理社會事務負擔。按照實行民主自治的原則，探索社會管理的新模式。

七要加強隊伍建設。重點是加強對員工的學習培訓，提高隊伍的綜合素質，特別是思想政治素質和政策業務水平。