我國城鎮化的現狀、問題與對策研究

雷寒冰　陳曉衛

摘 要：城鎮化是指農村人口轉化為城鎮人口的過程，我國的城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。我國城鎮化發展的對策建議：提高規劃水平，綠色發展城鎮化；提高農民素質；完善制度。

關鍵詞：城鎮化；問題；對策

中圖分類號：C911 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）35-0051-02

美國著名學者約瑟夫·斯蒂格利茨認為，影響21世紀人類發展的最重大的兩個主題將是：美國的高科技與中國的城鎮化。據聯合國數據預測，2020年中國城鎮化率將達到53.2%，城市人口超過7.5億，中國城鎮化的快速擴張對全世界的城鎮化進程有巨大的推動作用。因此，對于我國城鎮化的研究，具有很強的現實意義。

一、我國城鎮化的現狀特征分析

（一）農民工是推動我國城鎮化進程的主要力量

流動到外地就業的農民工是我國城鎮化的主要力量，農民工進城的人數不斷增加對于北京以及沿海各省市（如浙江、廣東、天津、上海等）的城鎮化率提高起很大作用，農民工對以上地區城鎮化的貢獻率分別為27.9%、30.7%、18.6%、24.4%、24.7%。而內地各省城鎮化率的提高，很大一部分原因來自農民工離鄉的不斷增加，湖南、四川、河南、安徽和農民工對城鎮化的貢獻率分別為16.6%、9.5%、10.6%和13.3%。

我國的城鎮化進程不是以完成農村人口向城鎮的定居或者落戶遷徙為特征，而是以流動就業為主要形式。雖然我國統計城鎮人口為5.9億，但其中包括1.6億是農業戶籍人口，占到了城鎮人口的27%。農民工進入城市仍然是以青壯年勞動力轉移為主，而不是全家遷移定居城市。流動就業的農民工雖然被統計為城鎮人口，但其家人沒有成為城鎮人口，舉家遷徙的農村人口只占20%左右。

（二）我國城鎮化進程中城鎮發展的作用巨大

改革開放以來，隨著經濟發展水平的提高和城鎮化進程的推進，我國城鎮體系和結構產生較大變化，如表1所示。

城鎮人口占總人口比重達到52.57%，各類城市和小城鎮都對轉移農村勞動力做出了貢獻。

（三）我國城鎮化還大有潛力可挖

國際上城鎮化的一般規律是當城鎮化率達到30%以后城鎮化開始加速，30%-70%區間為加速發展期，達到70%后趨于平穩。所以，我國的城鎮化還處在加速發展時期。我國2012年城鎮化率為52.57%，處在城鎮化加速發展期的后半期，城鎮化的快速發展還會持續很長一段時間。

城鎮化的基礎設施建設還有較大的潛力。2010年發布的《中小城市綠皮書》推測，到2030年我國城鎮化率將達到65%左右，這意味著有3億農村人口進入城鎮工作生活，預計社會保障和市政公共設施支出共計將超過三十萬億元，因此未來我國還需要保持一定規模的城鎮基礎設施投資建設，對于經濟發展有長久的促進作用。

二、我國城鎮化進程中所存在的障礙與問題

（一）人多地少、起步晚、農民勞動力素質偏低

我國是世界人口大國，截至2011年底，我國人口已達13.47億，相對于其他世界發達國家，我國的城鎮化面臨著人多地少，難以遷徙的問題。我國城市建成區面積增長速度遠高于同時期的城市人口增長速度，一些城市的房屋空置率居高不下，沒有充分實現城鎮吸納人口的功能，反而進一步加劇了中國土地緊張的矛盾。我國城鎮化進程起步也較晚：1978-1984年才處于城鎮化恢復發展階段，直至1992年才進入城鎮化加速發展階段。

我國農民普遍存在勞動素質偏低的問題，主要體現為思想素質不高。大多數農村勞動力缺乏先進的商品意識和經營觀念，滿足于小農經濟，主要是由于長期自然經濟的影響。文化素質不高。據全國第六次人口普查數據，在我國農村人口中文盲占20%，小學學歷占40%，初中學歷占29.5%，高中占10%，大專以上學歷僅占0.4%，人力資源文化素質不高的現狀難以適應知識經濟時代對勞動力素質的要求。科技素質不高。目前，我國農村勞動力中95%以上的人基本上仍屬于體力型和傳統經驗型農民，近80%的勞動力沒有特別技能。受過職業技術教育和培訓的農村勞動力不到四分之一。經營管理素質不高。農村從事種植業的農民多半停留在傳統耕作水平上，生產方式簡單，經營管理粗放。而從事鄉鎮企業、交通運輸、商業服務等第二、第三產業的農民，雖然他們的經營管理素質比種植業的農民要高，但絕大多數人的經營管理還不是主動自覺的行為，還帶有一定程度的盲目性。身體素質不高。大部分農民的平均生活基本上是只能解決溫飽問題，還談不上講求食物構成和食物營養，因而身體素質較差。勞動生產率低。中國農業勞動生產率大大低于歐盟和拉丁美洲國家的水平。

（二）城鄉二元分割仍在，存在偽城鎮化

地方的經濟社會發展和城鎮化規劃還比較落后，受到長期形成的城鄉二元分割的治理思路、政策體系和管理體制的嚴重影響。未能充分準確地認識到城鎮化進入加速期政府職能需要做出調整，因而未能很好地從現階段經濟和社會發展水平的基本狀況出發，努力去減小城鄉之間在就業、教育、醫療、福利、保險等各個領域存在的制度和政策的不公平，為農村勞動力向城鎮轉移創造良好的就業環境和生存條件，導致我國存在著嚴重的偽城鎮化。例如以戶籍為分界的城鄉分割的社會管理制度，使得大量的農民工雖然居住在城市并被計算為城市人口，但并沒有享受到同等的城市各類公共服務，社會保障程度很低。新進城農民工面臨著就業難、子女入托就學難等困擾。

（三）規劃不完善，環境污染重，政策不完善

1.規劃制定不完善、科學性不夠、執行不力

城鎮規劃體系存在部門分割、城鄉分割等嚴重問題，因而很不完善。首先，城鎮發展規劃不能很好地與國土空間規劃、城鎮體系規劃、土地利用規劃銜接與協調。其次，由于城鄉規劃體制分割，許多城市的城鄉接合部無人規劃管理，建設混亂不堪，造成不能忽視的“城市郊區病”。第三，城鎮體系規劃滯后，使得區域城鎮空間布局混亂和城市無序競爭的現象產生。

規劃編制沒有從科學和實際出發，未能統籌空間布局、產業支撐和資源合理配置，科學性和前瞻性不夠，影響了對資源的合理利用；有些規劃的編制不顧資源、環境、經濟的承受能力和群眾的實際需要，盲目模仿和攀比。

規劃的權威性和強制性沒有得到應有的保證。由于體制不健全，配套法規不完善，缺乏有效的監督機制和問責機制，缺乏人大等立法機構對規劃編制的監督和公眾的參與，修改規劃的成本過低，修編和調整程序也不規范，因而規劃的執行力較差。

2.城鎮承載力不強、對工業化的錯誤認識導致生態環境被污染

我國城市土地利用率不高，大多數城市的密度偏低。據國土資源部測算，我國城市的平均容積率僅為0.33，而發達國家城市的容積率一般都在2.0以上。城市功能不完善、不匹配。反映在城市基礎設施的發展與土地利用的規劃、發展脫節；就業聚集地與居住區相距太遠；一些城市的基礎設施建設如地下管道網、環境治理、道路交通等無法滿足群眾需求，城市綜合防災系統和城市公共設施的應急搶險機制建設嚴重滯后。很多地方政府，無視周圍的環境，以破壞環境為代價，盲目地發展城鎮工業，換取城鎮的高速發展和漂亮的GDP數據，大量的綠地和水資源遭到不同程度的破壞。

3.相關制度不完善

作為城市財政的來源，稅收占有重要地位。但目前各城市的稅收結構不太合理。我國城市收入主要來源于增值稅、營業稅以及土地使用權出讓收益。這種稅種結構鼓勵城市招商引資，做大經濟總量，卻不鼓勵吸收外來居民。現有的土地制度約束了農村人口向城市的自由流動。土地處置權的不完整和戶籍管理制度限制了人口的正常流動。

三、政策建議

新時期中國城鎮化的發展需要綜合考慮經濟轉型、社會轉型與制度轉型三方面，立足于中國國情，構建中國城鎮化的總體戰略，建立相應的制度政策框架，重點在于解決農民工市民化問題以及城鎮體系的優化布局問題，難點是對城市行政體制及其配套的戶籍制度、土地制度、社會保障制度等關鍵領域進行制度創新，制訂與貫徹相應的新政策。借鑒一些國外發達國家的城鎮化經驗，再結合我國的國情來進行因地制宜的選擇應用，具體建議如下。

（一）提高規劃水平，綠色發展城鎮化

以犧牲環境來發展工業化和提高GDP，顯然不具有科學性，也不符合可持續發展的理念，綠色發展才是發展我國城鎮化建設的正確之路。實現綠色發展必須把握三個因素：一是政府的引導；二是市場的作用，三是正確的消費觀念。我國城鎮化建設可以汲取發達國家的經驗教訓，避免重復發達國家高排放高污染的發展方式。優化城鎮布局，調整鄉鎮企業結構，在大力推動城鎮化的同時，做到綠色建設，即不破壞、不污染環境，不浪費、不濫用資源，從而和諧、穩定、快速發展我國城鎮化建設。

（二）提高農民素質

充分發揮政府的主體作用，在農村教育經費上，加大政府的投入規模，重視農村文化教育，提高農民知識水平、文化水平、素質水平，使其能更快地適應城鎮化生活。根據農村勞動力素質現狀，分析成因，采取有力措施，大力培養有文化、懂技術、會經營的新農民，從根本上全面提高農村勞動力素質，把農村巨大人口壓力轉化為人力資源優勢，轉化為持續推動社會主義城鎮化建設的根本力量。

（三）完善制度，根治問題

強化土地資源管理制度，保障農民工的基本權益，為失地農民提供可持續性的生計保障，減小激化社會矛盾的可能性。通過戶籍制度改革，將城市戶籍所對應的公共服務覆蓋到來自農村的流動人口，在吸引更多的農村人口入城的同時遏制勞動力成本過快的上漲。進一步明確城鎮化發展的導向，重申我國城鎮化發展對于解決城鄉協調發展、推動農村富余勞動力轉移、調整產業結構和就業結構、引導城鎮合理布局健康發展的重大意義。要求各級政府按照科學發展觀的要求，通過改革和科學規劃的辦法，逐步解決城鎮化發展進程中面臨的具體問題。

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