公共產品市場化運作問題再探
——以南京秦淮河環境治理項目為例

●丁志和

公共產品市場化運作問題再探
——以南京秦淮河環境治理項目為例

●丁志和

提供公共產品是政府的重要職能。文章以十八屆三中全會精神為指導，以實際項目為案例，介紹了公共產品市場化運作的作法，剖析了存在問題，就如何進一步深化改革進行了再探討。

公共產品 市場化 深化改革

一般認為，公共產品是為了滿足公共利益需要由政府部門提供的產品，既包括有形的物質產品，也包括無形的公共服務。由于公共產品具有消費上的非競爭性和受益上的非排他性特征，導致其總是處于供不應求的短缺狀態。近年來，各地嘗試通過市場化運作方式增加公共產品供給，緩解其供求矛盾，積累了不少經驗，同時也存在一些亟待解決的問題。

幾年前，筆者以南京秦淮河環境綜合治理項目為例，對公共產品市場化運作問題做過一些探討。本文以黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神為指導，進一步解剖這一典型案例，希望能舉一反三，引起更多的思考。

一、公共產品市場化運作的有益嘗試

1.背景介紹。秦淮河是南京的母親河，也是“六朝古都”歷史文化的長廊。作為南京的護城河即外秦淮河，歷史上，長期以行洪、排污和航運為主要功能。上世紀80年代以后，河道兩岸出現了大量違章搭建和污染企業，生活污水和工業污水直接排入河道，使秦淮河水體受到嚴重污染，沿河環境臟亂差。隨著南京河西新區的開發，昔日的護城河逐步成為城中之河，市民百姓、專家學者對治理秦淮河污染的呼聲越來越高。

治理污染、提升景觀、改善居住環境、建設休閑健身設施是典型的公共產品，應當由政府部門來提供。這方面的投入不僅沒有任何經濟回報，而且所需資金數額巨大。據當時調研測算，環境整治一期工程（從運糧河口至三汊河口約16km）需投入資金30億元以上，主要用于移民安置、搬遷污染企業、水利工程、景觀工程等項目建設。要在短短三年左右時間完成這么大的投資規模，靠政府財政資金直接投入顯然是不現實的。

在經營城市理念指導下，2002年，南京市進行資產資源整合，陸續組建了國資集團、交通集團、土地儲備中心、城建集團等政府融資平臺。其主要功能之一是代政府負債，以市場化方式運作城市資源（主要是土地資源），擴大城市基礎設施投入，償還政府在公共產品上的多年欠賬，盡快改變城市面貌。正是在這一背景下，需要巨額資金投入的秦淮河環境綜合整治工程終于被提上重要議事日程。

2.基本做法。“綜合整治”這一表述，說明該項目不僅投資巨大，而且錯綜復雜，非高層協調謀劃，精心組織實施而不能成就。其基本做法主要有以下幾點：（1）在組織體系方面，采取指揮部加項目公司模式。市政府成立秦淮河環境綜合整治工程指揮部，由時任市長擔任指揮長，市政府相關部門和各區政府負責人為成員，定期研究解決重大決策問題。同時，由市城建集團獨資設立專門運作的項目公司，由時任城建集團總經理擔任項目公司董事長，負責項目具體實施。（2）在資金籌措方面，采取公司籌資集中投入，政府承諾分期償還辦法。即建設資金，先由項目公司融資墊付（主渠道是銀行貸款），政府承諾用以后年度出讓土地收入和一定年限內每年撥付一部分污水處理費來償還。公司正是依據政府相關文件，經項目包裝后從銀行獲得貸款。項目建成后所需的日常管理養護費用，來源于根據規劃配套建設、由政府授權公司經營的服務設施的收益。（3）在項目具體實施方面，項目公司集融資、建設、管理、經營為一體，政府部門服務于公司進而服務于項目。項目公司通過指揮部在一定程度上起到了綜合協調的作用。這種一體化運作的做法，保證了項目建設的時效性、完整性和政策的封閉性。

3.直接成果。經過三年艱苦努力，到2005年，一期工程初見成效，基本實現了預期目標，秦淮河以新的面貌呈現在世人面前。應當說，通過市場化運作，在政府幾乎沒有直接投入的情況下，項目的實施為南京市民新增了一大批優質的公共產品，主要表現在以下幾點。（1）水體質量顯著改善。通過拆遷棚戶區、搬遷污染企業、新建擴建管網泵站和污水處理廠，基本實現了污水不下河。三汊河口閘的建設，使全年8個月的枯水期得以保持景觀水位。六閘聯控引石臼湖、長江水入外秦淮河，促使水體流動、置換，水質不斷改善，基本保證了景觀用水需要。（2）河道兩岸全面綠化。廣泛種植喬木、灌木、草坪、花卉、水生植物和垂直綠化，新增綠化面積120萬m2，僅各類喬木就達到3萬余株。這在調節氣候、美化環境、涵養水源、保持水土、維系生物多樣性等方面將持久發揮作用。（3）市民親水更為便捷。在保證防洪安全的前提下，降低、改造影響景觀的防洪墻。根據汛期和枯水期水位落差大的特點，在不同段落分別采用了自然護坡和一、二、三級平臺形式，興建親水平臺、濱水公園、廣場和各類健身設施，市民親水健身休閑更為便捷，每年達到數百萬人次。（4）文化資源得以保護。對鬼臉城、明城墻、七橋甕古橋等物質文化遺產進行全面修繕、保護，充分彰顯南京“山水城林”特色。挖掘、整理、匯編秦淮河文化資料，在沿河兩岸興建范蠡、李白、陸游、辛棄疾等人物雕像和兩小無猜、牧童遙指、南都繁繪圖等新文化景點，使秦淮河文化資源得到較好保護、展示和傳承。（5）治水經驗成為范例。秦淮河環境治理改善了南京的城市形象，提升了居民的生活品質。在2005年全國“十運會”期間，受到黨和國家領導人、兄弟省市來賓以及國際人士廣泛好評。外秦淮河被水利部命名為“國家級水利風景區”。尤其是在2008年第四屆“世界城市論壇”上，南京市政府榮獲了聯合國頒發的“最佳人居環境特別榮譽獎”，秦淮河治理的經驗成為范例，受到世界同行廣泛關注。

二、公共產品市場化運作面臨的問題

秦淮河環境治理收到了良好的社會效益、環境效益和生態效益，并將持久造福于南京人民。然而，作為城市基礎設施建設市場化運作的一種探索，從啟動至今已經歷了十幾年時間，目前卻處于十分尷尬的境地，正面臨種種不可回避、亟待解決的矛盾和問題，集中表現在以下幾個方面。

1.巨額債務問題。這是最現實、也是最為棘手的問題。

經過十幾年的改造、建設，秦淮河環境治理的范圍已經向上游延伸到江寧區洋橋村，河道長度達到34km。截止2013年末，已累計投入資金約58億元，其中借款利息支出約17億元。這些資金絕大部分來自負債項目公司。

由于項目本身并不產生現金流，政府資金（土地出讓金和污水處理費）又不能按計劃兌現，不僅債務本金居高不下，而且每年增加數億元債務利息。隨著大規模整治工程完成，可供包裝的項目越來越少，即使借新還舊也越來越困難，到期的債務只能由城建集團籌資償還，外部債務正在內部化，債務風險正在向城建集團集中。

這種債務是典型的政府性債務，是政府對公共產品的投入。從性質上說，不應當由作為企業的項目公司（包括城建集團）承擔，從項目設計和現實情況看，也是項目公司（包括城建集團）無力承擔的。

2.產權關系問題。產權是所有制的核心，歸屬清晰是產權制度的基本要求，其重要性不言而喻。國有資產和企業法人財產是兩個不同的概念。秦淮河環境整治項目，主體雖然采取了一人有限責任公司（國有公司、政府平臺）形式，仍然有必要明確區分國有資產和企業法人財產（國有資產一旦投入公司，國家就只有公司股權，而公司擁有股東投入財產的所有權。在《公司法》上，是可以明確區分的）。國有資產投入到公司形成企業法人財產，“國家”作為股東享有權利，承擔義務。然而，現實情況并非如此。

秦淮河環境整治總投資50多億元，幾乎全部政府負債，當然也應當形成國有資產，形式上所謂的公司“資本金”也被墊付用于工程建設，項目公司資本金用于工程，但工程完工后不能形成公司資產，而政府給予的特許經營權又未能有效地轉化為公司收益，這是公司債務問題的關鍵。

文中未講清，項目公司能否經營秦淮河，經營收益能否補償投資和維護費用，為什么？也未交待，項目公司是否轉化為秦淮河開發經營公司，或由于某種原因，不能轉化為真正的開發經營公司，即企業法人財產也被“借”給了政府。這些資產總體上可以分為兩大類，即公益性資產和經營性資產。公園、綠地、水利設施等公益性資產應當委托公司管理維護，費用由政府承擔（其來源對應于經營性資產收益），配套服務設施、游船等經營性資產應當由政府委托公司經營，收益屬于政府（對應用于公益性資產維護）。經營性資產收益（可以按公允價值估算）和公益性資產維護所需費用（在一定質量標準下）應當大體相當，如果前者大于后者，超過的部分應當屬于政府，如果不足，則應當由政府通過其他方式補償。屬于政府的經營性資產當然也可以由公司用自有資金收購形成企業法人財產，由公司自主經營。

由于國有資產與公司法人財產界定并不清晰，政府和企業委托代理關系并不明確，導致資產管理責任不清，經營利用效率不高，引進非國有資本改革改制更是障礙重重。

3.管理體制問題。秦淮河環境綜合整治作為一項公共產品，提供給市民的既有有形的物質產品，也有無形的公共服務；既有純粹無償的公共產品，也有個性化的有償消費；既是市民休閑健身的景觀長廊，也存在種種不和諧因素如社會治安問題。在大規模建設基本完成后，如何鞏固建設成果，使其長期發揮效用，卻是一項長期的艱巨任務。

在管理體制方面存在的主要問題：一是管理主體方面，河道及兩岸數百萬平方米開放空間并沒有統一的管理機構，項目公司勉強代行部分政府職能，名不正言不順，力不從心。二是管理依據方面，秦淮河水岸管理涉及大量執法問題，2006年，市政府發布過“關于加強秦淮河管理的通告”，此后沒有出臺新的法規文件，日常管理沒有統一規范，維護公共利益缺乏法規依據。三是管理協調方面，秦淮河流經若干行政區，管理工作涉及眾多政府部門和專業領域，遇到具體問題各部門各地區難免各自為政，協調比較困難。如利用亞洲開發銀行貸款對河道清淤，本來是一件很好的事情，但因污泥處置場地難以協調而長期不能推進。四是政企關系方面，所謂的“特許經營”只是政府一紙空文，沒有任何實際意義，政府的要求是什么，怎樣監督，政府給的資源有哪些，承諾的事項有沒有兌現，都不清楚，政府與企業的關系沒有理順。

4.資源保護問題。秦淮河無疑是一座資源的寶庫，千百年來滋養了這片富饒的土地。秦淮河環境治理完成了一項大型城市基礎設施建設，為社會提供了一大批公共產品，同時，對秦淮河資源也是一種保護。但這種保護只是初步的，有些只能是權宜之計。要使秦淮河資源得到更好地保護，更加合理地開發利用，更好地服務于當今社會并造福于子孫后代，仍然面臨許多難題。

首先是資源保護意識不強，普遍存在重利用輕保護、重當前輕長遠、重局部輕全局、重物質輕文化現象；第二是權屬界定不清，確權登記嚴重滯后，公共資源與非公共資源界限模糊，你中有我，我中有你，一些利益主體侵占公共資源；第三是資源主體分散，條塊分割，各自為政，整合重組、綜合利用困難重重；第四是資源保護、開發利用法律法規不健全，各部門管理職責不清。

比如水資源保護，涉及省市區三級，水利、環保、規劃、住建等部門都在管，遇到一個清淤的具體問題卻解決不了。再比如文化資源，涉及國家省市各級重點文物保護單位，涉及各級物質和非物質文化遺產，涉及文化（文物）、宗教、旅游、園林、城管等政府部門，如何更好地保護、傳承、創新，充分發揮其社會文化經濟價值，需要形成合力。再比如，城市景觀、建筑景觀也是一種資源。秦淮河上幾乎所有的橋梁（包括近幾年新建的橋梁）都只有單一的交通功能。唯獨明代古橋七橋甕，因橋墩置分水獸而頗有景觀特色。

此外，在項目審批、竣工驗收、審計決算、確權辦證等方面仍然存在許多遺留問題。

三、公共產品領域市場化改革的思考

公共產品市場化運作的方向無疑是正確的。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”“打破政府在公共產品生產中的壟斷性地位，建立公共產品市場，在公共產品提供中引入競爭機制。”根據這些精神，以上述現實問題為導向，現就公共產品領域的市場化改革談幾點粗淺想法。

1.名符其實的市場主體是市場起決定性作用的基礎。市場機制運轉的原動力只能是市場主體的經濟利益，市場經濟運行的過程就是市場主體追求自身經濟利益的過程。如果市場主體失去追求自身經濟利益的壓力和動力，便沒有市場活力可言，市場起決定性作用更是無從談起。

政府平臺公司（項目公司）就是這樣的“市場主體”。這類公司因項目建設、融資需要由政府出資設立，為政府負債，在生產公共產品的同時開發經營性資源。其項目由政府決定，融資能力以政府政策為支撐，公司業務既具有壟斷性又具有局限性，公司在很大程度上依附于政府生存，對自身的經濟利益、競爭能力、創新能力并不十分關心（某種意義上說也是力不從心）。所謂“經濟實體”、“法人資格”和“有限責任”實際上被虛置。這些公司理論上存在破產的可能性，實際上是政府承擔無限連帶責任（公共產品市場化改革與平臺公司是兩個問題，這里細談平臺公司的問題，似乎偏離主題），因此幾乎不可能成為真正意義上的自主經營、自負盈虧的市場競爭主體。

改造微觀主體，使之名符其實，既是必然選擇也是當務之急。應當按照現代企業制度要求，根據《公司法》對現有平臺公司進行改革改制，剝離政府性債務，形成多元投資主體，擺脫行政體系，參與市場競爭。微觀主體充滿競爭活力是公共產品市場化改革的基礎。

2.混合所有制是政府平臺公司改革的主要方向。運作公共產品的項目公司，即政府平臺公司是特定歷史條件下的特殊產物，國有單一投資主體的現狀是由其特殊性質和功能決定的。關于發展混合所有制經濟的必要性，《決定》做了精辟闡述。改造平臺公司，積極發展混合所有制，是公共產品領域深化改革的重要內容。

眾所周知，資本的本性是逐利，但不一定要冒險，追逐利潤，不可能只做公益、慈善。公共產品領域存在的上述問題成為非國有資本進入的障礙，這些問題不解決，發展混合所有制經濟（公共產品市場化與發展混合所有制經濟是兩個問題，即公共產品市場化并不一定要采用混合所有制公司的形式）便無從談起。

首先，徹底剝離政府性債務（包括本金和利息，不論大小），由政府另行專門處理，否則任何非國有資本都不會進入；其次，對政府和項目公司財產關系、債權債務關系、權利義務關系進行清理，對政府（股東）投入公司的資產、資源進行評估認定，確立法人財產權；第三，清晰界定公司公共產品責任，包括數量、質量和政府監管辦法，明確政府補償機制；第四，形成一定規模的有效資產可供持續經營；第五，賦予公司自主經營權，脫離行政體系，完全參與市場競爭。

3.特許經營的實施迫切需要制度創新。在本案中，政府與項目公司的關系可以概括為：政府給定政策（嚴格講是資源或條件），公司為政府做事，即項目公司是代融資、代建設、代管理、代經營的主體。設想不搞國有平臺能不能操作？答案是肯定的。政府只要為項目運作設定競爭條件，任何市場主體均可以公平參與競爭。獲勝者由政府授予特許經營權，簽訂特許經營協議，雙方按協議行使權利履行義務。由此將行政管理關系轉為民事合同關系，特許經營制度成為政府向市場放權的有效形式。

然而現實并非如此簡單，本案所謂“特許經營”只是政府文件上的一兩句話而已，沒有任何實際內容。公共產品領域實行特許經營迫切需要制度創新：一是法律依據問題。目前僅有的法規是2004年原建設部頒布的《市政公用事業特許經營管理辦法》，不僅法律層次低，而且僅涉及部分市政公用事業領域，可操作性也不夠。二是法律關系問題。代表政府的主管部門和中標產生的投資者經營者，一旦簽訂特許經營協議，形成權利義務關系，其雙方利益均應當受到平等保護。由于市場主體屬于弱勢一方，需要給予更多尊重，政府在監督市場主體的同時，更需要被監督。三是特許經營項目的設定不僅要受到《行政許可法》等法律法規限制，而且應當受到地方政府財力的制約，必須分清輕重緩急，量力而行。四是具體項目問題。每一個特許經營項目都有其特殊性，需要逐一進行深入細致的調查研究、論證測算，制定專門方案。項目設計要能有利于保護公共利益，有利于形成適度競爭，有利于調動社會對公共產品投資的積極性。

4.更好發揮政府作用。《決定》對政府和市場的關系、政府職能轉變等做了全面系統的闡述。現就公共產品領域如何更好發揮政府作用，從實踐角度談幾點想法。（1）政府應當準確及時發現社會對公共產品的需求，深入研究社會需要公共產品的輕重緩急。城市基礎設施建設總是滯后于社會的需要，政府要做的事、想做的事很多，而資源卻是稀缺的。一個城市，在財力十分有限的情況下，是先建圖書館博物館，還是先治理河道污染，不能僅僅由政府、更不能由個別領導說了算。政府只有集中民意，凝聚共識，才能將有限的人財物力用在最需要的地方。（2）政府應當管理好政府性債務，對現有項目和平臺公司進行全面清理，重新評估，對純公共產品、準公共產品和經營性資產資源進行甄別、重組、整合。通過發行地方債券、市政債券或設立城建基金等多種渠道，逐步置換現有債務，將政府性債務控制在適當規模，將妥善處理歷史遺留問題、新增政府債務、地方可持續發展能力等納入政績考核內容。（3）政府應當重視公共產品市場化運作的制度設計，創造各類市場主體公平競爭的環境。包括市場準入（退出）條件、方法、程序，公共產品質量、服務規范、政府（社會）監督的方式方法，價格（收費）競爭的規則、程序，對損害公共利益行為的處罰等等。好的制度、規則比監督員、裁判員角色本身更重要。

總之，處理好政府和市場的關系是一個永恒課題，公共產品領域市場化改革是一項長期艱巨任務。實踐，認識，再實踐，再認識，中國特色社會主義市場經濟之路必將越走越寬廣。

[1]鄭超.基于項目管理的商業銀行并購貸款風險管理[J].現代管理科學，2012（1）

[2]王緝慈.創新的空間—企業集群與區域發展[M].北京：北京大學出版社，2001

（作者單位：南京城南歷史文化保護與復興有限公司 江蘇南京 210006）

（責編：呂尚）

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1004-4914（2014）06-030-03