加快上海集聚總部型功能性金融機構政策研究

●劉興

加快上海集聚總部型功能性金融機構政策研究

●劉興

加快總部型功能性金融機構在上海集聚和發展是上海國際金融中心建設的重要內容。文章在對總部型功能性金融機構進行概念界定的基礎上，指出了上海集聚總部型功能性金融機構的重大意義，分析了上海當前在集聚總部型功能性金融機構方面的主要成效和突出問題，并針對性地提出了加快上海集聚總部型功能性金融機構的對策建議。

總部型 功能性 金融機構 上海

金融機構是上海國際金融中心建設的主體力量，集聚總部型功能性金融機構是加快上海國際金融中心建設的重要內容。由于具有管理層級高、交易規模大、輻射范圍廣、經濟帶動力強、稅收效應明顯等特點，各地爭相把集聚總部型功能性金融機構作為促進金融業發展、提升城市綜合競爭力的重要手段。總部型金融機構是指經金融監管部門批準、在本地范圍內注冊或設立、對境內外的分支機構、控股企業或關聯企業行使經營、管理和服務職能的法人金融機構。功能性金融機構是指承擔金融市場交易運營、結算清算、監督管理、經紀中介、金融研究、信息統計發布等功能的各類金融機構，包括金融機構的營運部門、清算結算機構、監管機構、國內外金融組織等。

一、上海集聚總部型功能性金融機構的重大意義

1.落實上海國際金融中心國家戰略的重要任務。《國務院關于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業建設國際金融中心和國際航運中心的意見》（國發[2009]19號）提出上海國際金融中心建設到2020年要基本形成以具有國際競爭力和行業影響力的金融機構為主體、各類金融機構共同發展的金融機構體系。根據金融市場體系建設的需要，大力發展各類金融機構，重點發展投資銀行、基金管理公司、資產管理公司、貨幣經紀公司、融資租賃公司、企業集團財務公司等有利于增強市場功能的機構。國家發改委發布的“十二五”時期上海國際金融中心建設規劃提出要進一步吸引和發展法人金融機構，積極培育和發展與金融市場相關的資金與資產管理機構等功能性金融機構，努力把上海建設成為我國重要的金融機構總部和功能性金融機構集聚地。因此，促進總部型功能性金融機構集聚發展，進一步完善金融機構體系，成為當前階段落實上海國際金融中心建設國家戰略的突出任務，意義重大，影響深遠。

2.推進上海創新驅動和轉型發展的內在要求。集聚總部型功能性金融機構發展本質上屬于發展總部經濟。總部經濟作為經濟發展的高級形態，具有極強的輻射帶動效應，既是上海破解資源能源和環境發展瓶頸約束的重要手段，又是上海提升城市功能和綜合競爭力的有力抓手。首先，隨著上海土地資源日益緊缺，生態環境壓力不斷加大，發展金融總部經濟能夠實現以較少資源和空間占用獲得較大經濟產出，拉動經濟稅收快速增長和增加就業崗位。其次，發展金融總部經濟有利于推動各類創新要素和高層次人才集聚，吸引財務會計、法律服務、信息咨詢、資產評估、信用評級等知識型服務企業入駐，加快形成以服務經濟為主和知識經濟特征明顯的產業結構，促進上海經濟實現創新驅動發展。最后，眾多總部型功能性金融機構落戶上海并在全球或區域范圍內行使經營決策、監督管理、財務運營、信息發布、市場交易等職能，有利于優化提升上海城市功能能級，增強上海城市綜合競爭力。

3.順應國內外發展趨勢和競爭形勢的必然選擇。隨著我國經濟對世界經濟影響力不斷上升和金融改革開放進程不斷加快，順應世界新一輪產業大轉移趨勢，國際金融機構近年來加速將業務重心轉移到以中國為代表的新興發展中國家，并外遷或新設全球（地區）總部、辦事機構或代表處。北京、深圳、天津、廣州等兄弟城市紛紛出臺促進總部經濟發展的各類優惠政策，積極吸引國內外金融機構總部落戶發展。因此，加快總部型、功能性金融機構集聚，是上海順應國內外發展趨勢和競爭形勢的必然選擇，有利于增強上海金融資源全球配置能力和爭奪國際金融話語權，并鞏固上海在國內的金融中心地位。

二、上海集聚總部型功能性金融機構的現狀和問題

1.主要成效。隨著上海國際金融中心建設深入推進和上海金融全球影響力不斷提升，國內外金融機構在上海設立總部或功能性機構的進程明顯加快。在銀行業金融機構方面，在金融方面，截至2012年末，在滬銀行類功能性總部持牌專營機構總計七大類12家，非持牌專營機構達到34家。其中，大型商業銀行第二總部持續推進，繼中國銀行率先在上海設立人民幣交易總部之后，中國建設銀行（上海）中心揭牌成立。外資銀行機構數量也占全國一半以上。在證券期貨業金融機構方面，上海積聚了海通證券、國泰君安、財富里昂、海際大和、東方花旗等證券公司，以及光大、國投中谷、新湖等期貨公司總部。全國161家期貨公司中28家期貨公司在上海設立總部，占總數的17.4%。在保險業金融機構方面，太平洋保險、中國大地財險、海爾紐約人壽保險、勞合社再保險(中國)、丘博保險（中國）等保險公司總部，以及中國人保資產管理有限公司等保險資產管理機構落戶上海。在新型金融機構方面，集聚了中銀消費金融、農銀金融租賃、交銀金融租賃、上汽通用汽車金融、紐銀梅隆西部基金、弘毅跨境投資基金、方源資本等新型金融機構總部或業務總部。在金融監管和市場功能機構方面，中國人民銀行上海總部、中國外匯管理局上海分局、中國外匯交易中心、上海清算所、中國人民銀行征信中心、中國銀聯等金融機構落戶上海。

2.基本特點。一是外資或合資金融機構總部集聚特征明顯。截至2011年末，累計有25個國家和地區的銀行來滬設立機構，機構數量占全國一半以上，資產規模占全國48.8%，從業人員占全國逾40%。二是金融機構總部能級不斷提高。眾多國內外金融機構將中國、大中華乃至亞太總部設在上海，并不斷升級總部管理權限和擴大業務范圍。如花旗銀行除了將中國總部設在上海，在亞洲新設的首個亞洲拉美貿易服務處也落戶上海。三是金融機構總部輻射帶動效應較強。如中國銀聯總部落戶上海，充分發揮組織樞紐作用，推動了支付產業資源和大批的金融、芯片技術和IT人才向上海集聚。四是各類新型金融機構集聚速度加快。近年來，金融租賃、消費金融、科技銀行、基金管理、股權投資、資信評級、第三方支付、小額貸款、融資擔保、村鎮銀行、企業財務公司等新型金融機構加快向上海集聚。五是金融機構主要集中于中心城區并逐步向外圍擴散。金融機構總部目前主要集中在陸家嘴金融城、外灘金融集聚帶等中心城區。隨著中心城區商務成本不斷提升，新型金融機構和傳統大型金融機構的金融后臺服務機構向外圍城區集聚。

3.主要問題。一是缺乏明確的認定標準和統一的統計口徑。全市層面目前還沒有制定專門關于金融機構總部認定的明確標準，導致目前沒有統一規范的金融機構總部統計口徑和準確的金融機構總部數據。二是金融機構總部數量和能級與國內外金融中心城市差距較大。與紐約、倫敦等國際金融中心城市相比，上海集聚的金融機構無論是數量還是能級都相差甚遠。與國內其他城市相比上海也不占有明顯優勢，國家級的金融監管決策機構、國有大型商業銀行和金融集團企業總部大多集聚北京，且面臨著深圳、天津等的激烈競爭。三是政策扶持和配套體系還不完善。調研中普遍反映比較突出的是與人才引進相關的戶籍、住房、醫療、子女教育、出入境等問題。目前的人才政策針對企業高管居多，核心專業人才和一般金融人才難以享受。由于供給能力有限，引進人才在享受住房、醫療、子女教育等方面的實際效果也不甚理想。四是政府服務意識和水平還有待進一步提高。調研發現，政府在政策宣傳和主動對接企業上做的不夠，很多被訪企業都反映對可以享受哪些政策、如何享受這些政策、應該找誰辦理等方面都不太清晰，一定程度上影響了政策的落地和惠及面。五是金融制度環境對引進金融機構總部形成一定制約。在金融國際化程度、金融會計準則體系、金融人才數量、金融法律制度、金融稅收制度、信用體系建設等軟環境方面的不足制約了外資金融機構總部落戶。六是上海商務生活成本不斷攀升給企業經營帶來較大壓力。隨著上海城市建設不斷加快，寫字樓租金、人力資源和生活成本不斷上漲，給企業帶來較大壓力并導致很多企業向外轉移。

三、加快上海集聚總部型功能性金融機構的對策建議

1.明確金融機構總部認定標準。（1）明確總部型功能性金融機構的范圍。建議將銀行（含商業性銀行、政策性銀行、村鎮銀行和外資銀行）、證券公司、基金管理公司、保險公司、資產管理公司、信托公司、股權投資機構（含創業投資、風險投資、產業投資基金等）、貨幣經紀公司、融資租賃公司、消費金融公司、小額貸款公司、集團財務公司、互聯網金融公司、支付公司、金融中介服務機構等各類中外資營利性金融機構，以及金融監管機構、金融市場功能機構、國內外金融組織和金融研究機構等非營利性金融機構都納入本市總部認定范圍。（2）明確總部型功能性金融機構的認定條件。由于金融機構類型復雜多樣，在資產規模、業務性質、組織架構、稅收貢獻、企業人數等方面差別較大，不宜采取統一的總部認定條件。對于營利性的金融機構，建議針對金融細分行業（如銀行類、證券類、保險類、信托類、基金管理公司類、股權投資機構類等）的特點選擇不同的認定條件，如注冊地、注冊資本、資產總額、營業收入、管理基金規模、市外下屬企業或機構數量、納稅額等指標。對于非營利性的金融機構，可綜合考慮功能屬性、管理級別、社會影響力、行業地位等，由有關部門進行專門認定。（3）針對不同總部級別制定差異化政策。明確各類金融機構不同總部級別（全球性總部、亞太區或亞洲區總部、中國區或大中華區總部、地區性總部）的認定條件，并給予差別化的優惠政策。鼓勵金融機構總部在現有基礎上進一步升格總部級別和擴大管理權限，并對符合條件的按照有關規定給予相應資助。（4）合理界定現有金融機構總部和新設立金融機構總部。在加大對新注冊和新遷入的金融機構總部扶持的同時，要繼續保持和完善對現有金融機構總部特別是本地金融機構總部的扶持，保持政策的銜接性、長期性和有效性，特別是要根據企業生命周期不同發展階段的特殊需求進行針對性的扶持，防止現有金融機構總部外遷。妥善設定現有金融機構總部和新設立金融機構總部劃分的時間節點。（5）明確金融機構總部的認定機構和程序。金融機構總部認定堅持公開、公平、公正原則，實行企業自愿、政府審核、社會公示、動態管理。建議在全市層面成立金融機構總部聯合認定小組，由市金融辦會同有關部門進行金融機構總部的認定和受理工作，定期召開總部認定工作會議。建立健全申報、受理、審查、復核、公示、頒證、考核、統計等制度，明確辦事流程，確定最長申報審批時限。（6）加強金融機構總部統計工作。要建立健全金融機構總部統計體系，建立金融機構總部企業統計報表制度，構建屬性指標（如登記注冊所在地、登記注冊類型、行業類別、總部類型等）和數量指標（如機構數量、從業人數、營業收入、資產總計、增加值、利潤總額、上繳稅金等）等分類統計指標，建立金融機構總部數據庫，經認定的金融機構總部企業發生更名、重組、破產、解散、撤銷、遷移等重大調整的，要及時進行統計、分析和上報。

2.完善金融機構總部扶持政策。（1）盡快制定和出臺本市促進金融機構總部發展的專門政策性文件。上海包括各區縣目前已有一些碎片化的促進金融機構總部發展的政策，但與廣州、深圳、安徽、黑龍江等兄弟省市相比，無論是政策優惠力度、細化程度還是配套完善程度都存在不足。建議盡快出臺本市關于加快金融機構總部發展的意見、實施細則、認定辦法等相關文件，同時做好與已有政策文件的銜接。（2）明確金融機構總部發展的重點。大力支持中國人民銀行上海總部發展，積極爭取證監會、銀監會、保監會等金融監管機構設立上海第二總部，完善一行三會金融監管框架。借鑒中國銀行上海人民幣業務交易總部模式，鼓勵國有大型商業銀行和全國性股份制商業銀行整合行內貼近市場的相關業務部門，在上海設立業務總部。爭取國家將更多市場交易場所、功能機構和清算結算等金融基礎設施設在上海。大力吸引外資、中外合資金融機構和新興金融機構落戶發展。重點發展產業帶動大、稅收貢獻高、就業吸納多、創新驅動強的金融細分行業龍頭企業總部。（3）加大對金融機構總部的各類獎勵扶持力度。對新設立或外地遷入的金融機構總部，要在用地指標和年限、辦公用房購買或租賃、開辦獎勵、公共設施配套、稅收返還、行政事業規費減免、金融創新、經營貢獻、設立博士后科研工作站等方面，根據金融機構總部級別，給予相應的支持和獎勵，且支持和獎勵額度一般不低于兄弟省市標準。設立金融機構總部發展專項資金。此外，還要建立相應的約束和懲罰機制，增加金融機構總部外遷成本。（4）重點加強人才相關的政策扶持。進一步創新、調整和完善本市與人才相關的戶籍、居住、教育、醫療、出入境等相關政策，擴大人才政策覆蓋面，在繼續完善金融高管人才政策基礎上，加大對金融專業人才和一般金融人才的支持力度，特別是在人才公寓、租房補貼、落戶申請、居住證類別等方面給予適當傾斜。加快本市國際醫院（國際醫學中心、高端診療機構）、國際學校、國際社區建設和發展，優化區域布局，建立針對金融機構總部特別是外資金融機構人才就醫（包括家屬）及其子女入學入托的綠色通道。加快本地金融人才培養步伐，創新國內國外聯合培養模式，科學設置教學課程，為上海國際金融中心建設提供巨大的人才池。

3.加強政府主動服務和部門配合。（1）加強組織領導和部門協調配合。建議成立促進金融機構總部發展工作領導小組，由市政府分管領導擔任組長，發改、金融、商務、經信、工商、財政、稅務、規土、房管、建設、教育、衛生、人保、統計、海關等市政府職能部門、各區縣政府、以及中央在滬金融監管機構作為成員單位，協調解決金融機構總部引進和發展中的重大政策和戰略問題，定期評估各級政府和有關部門促進金融機構總部發展的工作績效。（2）建立與金融機構總部溝通聯絡機制。建立領導干部對口聯系重點金融機構總部機制，及時了解和掌握金融機構總部的相關需求，幫助解決發展中碰到的實際困難和瓶頸問題。定期舉辦政府與金融機構總部座談會和各類主題性論壇活動，建立專人、專線聯系等制度。進一步加強金融機構總部招商力度，建立金融機構總部招商資源信息數據庫。（3）加強金融機構總部政策研究和宣傳工作。政府部門和研究機構要加強總部經濟理論研究，及時收集、整理、分析和上報國內外各地區促進金融機構總部發展的相關文件和政策動態，了解掌握重點省市金融機構總部發展的實時信息。組織有關部門編寫上海市金融機構總部年度發展報告，并以新聞發布會的形式向社會公開發布。政府各有關部門要進一步加強政策的宣傳推介力度，積極發動和引導新聞媒體，有計劃、有步驟、有重點地宣傳金融機構總部的扶持政策、發展成效和進展情況。（4）加強政務服務和積極引導。開辟對金融機構總部的綠色通道服務，簡化行政審批手續和程序，涉及工商登記、稅務注冊登記、年檢等事項，要實施并聯審批、集中辦理、限時辦結。及時向金融機構總部發布區域和行業發展規劃和政策資訊等信息服務。積極引導金融機構總部參與政府重要決策咨詢論證和重大項目投資建設。

4.營造金融機構總部發展良好環境。（1）加快完善和升級金融基礎設施。要以提升交易效率和增強交易安全為重點，不斷完善包括交易場所、交易平臺和交易工具在內的市場交易體系，包括支付清算機構、支付工具和網絡、資金結算中心在內的支付結算體系，包括后臺運作保障、技術保障、信用保障在內的支持保障體系。針對跨國企業金融業務需求，提供專業安全電力設施，建設國際通信專用通道，創新電信運營管理和服務模式。（2）營造國際化的金融法制和商業生活環境。積極向國家爭取在上海設立區域性的金融法律特區，探索建立符合國際慣例的稅收、會計和監管等法律法規體系。進一步發揮金融審判庭、金融檢察科和金融仲裁院的作用，適時推動設立專門的金融法院，加快推出金融法制建設白皮書。以人民銀行落戶上海的征信中心為平臺，完善個人和企業信用征信系統，建立健全社會信用體系。營造誠實守信的商業環境和完善便利的生活環境，增強上海對外籍金融從業人士的吸引力。（3）創造公平透明的市場競爭環境。上海要進一步以完善政策法律體系為基礎，以強化政務公開和信息透明為重點，以規范市場競爭秩序為抓手，以培育金融市場競爭主體為核心，以深化地方金融國資改革為契機，以減少地方性金融機構和企業保護為導向，以加大打擊金融違法犯罪為保障，不斷擴大金融對內對外開放，不斷減少政府直接干預市場行為，為境內境外各類金融機構參與市場競爭創造公平、公開、公正的環境。

（作者單位：上海市發展改革研究院金融研究所 上海 200032）

（責編：呂尚）

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1004-4914（2014）05-054-04