經(jīng)濟責任審計與問責機制的思考

●唐美榮

經(jīng)濟責任審計與問責機制的思考

●唐美榮

實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責制建設(shè)是深化我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。如何建立和完善經(jīng)濟責任審計與問責機制，是當前審計工作必須正視和抓緊研究的課題。文章就經(jīng)濟責任審計與問責機制的有關(guān)問題展開分析研究。

經(jīng)濟責任審計 問責機制研究

2009年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布實施了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》，界定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的七種情形和五種問責方式。2010年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（中辦發(fā)[2010]32號），對于經(jīng)濟責任審計的對象和內(nèi)容、經(jīng)濟責任審計工作的組織協(xié)調(diào)和實施、經(jīng)濟責任審計評價和審計結(jié)果運用都做出了規(guī)定。這一規(guī)定的頒布，是貫徹落實黨的十七大和十七屆四中全會精神的重要舉措，對于增強領(lǐng)導(dǎo)干部依法履行經(jīng)濟責任意識、完善領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督機制、促進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)具有重要意義。

一、經(jīng)濟責任審計的內(nèi)涵與問責機制的法律基礎(chǔ)

（一）經(jīng)濟責任審計

經(jīng)濟責任審計是審計機關(guān)通過對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員所在地區(qū)、部門、單位財政財務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟活動的審計監(jiān)督、評價和鑒證黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任履行情況的行為。本文所講的經(jīng)濟責任是指領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間因其所任職務(wù)，依法對本地區(qū)、本部門、本單位的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)當履行的職責、義務(wù)。

經(jīng)濟責任審計是審計監(jiān)督與干部監(jiān)督管理的結(jié)合。經(jīng)濟責任審計是審計監(jiān)督與干部監(jiān)督管理的結(jié)合。經(jīng)濟責任審計的結(jié)果是干部監(jiān)督管理部門選拔、任用、獎懲干部的重要參考依據(jù)。實施領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計是黨中央、國務(wù)院在新的歷史時期，與時俱進，加強干部監(jiān)督管理和黨風廉政建設(shè)工作制度的重要舉措之一，經(jīng)濟責任審計必須為制約和監(jiān)督權(quán)力運行服務(wù)，為提高黨的執(zhí)政能力服務(wù)。

（二）問責機制的法律基礎(chǔ)及相關(guān)規(guī)章制度

1.問責機制的法律基礎(chǔ)。依據(jù)《中華人民共和國憲法》的規(guī)定，第五條：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”；第二十七條規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”；《中華人民共和國審計法》第四十九條規(guī)定：“被審計單位的財政收支、財務(wù)收支違反法律、行政法規(guī)，由審計機關(guān)責令改正；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”由此可見，建立并完善經(jīng)濟責任審計問責制是我國立法的要求，具有客觀的法律基礎(chǔ)。

2.相關(guān)的規(guī)章制度。2009年7月12日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》的通知，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責的情形、方式、適用以及實行問責的程序進行了規(guī)定。這是建國以來我們黨首次將“問責”制度納入黨的紀律條例，首次規(guī)定出問題不僅要問責行政負責人，同時要問責黨委負責人，也是首次對被“問責”官員“復(fù)出”作出明文規(guī)定。2010年國務(wù)院政府工作報告指出：“強化行政問責，對失職瀆職，不作為和亂作為的，要嚴肅追究責任。各地區(qū)、各部門對中央的決策部署要執(zhí)行有力，絕不允許各自為政。各級行政機關(guān)及其公務(wù)員要自覺遵守憲法和法律，嚴格依法行政。”既表明我國對政府責任和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的高度重視，也表明中國的政府問責制將逐漸走向制度化的道路。

二、影響經(jīng)濟責任審計問責機制的因素分析

經(jīng)濟責任審計對于加強干部監(jiān)督管理，促進黨風廉政建設(shè)，維護財經(jīng)秩序，推進依法治國具有重要意義。在經(jīng)濟責任問責體系中，審計機關(guān)充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢，依法依規(guī)履行審計監(jiān)督職責，在經(jīng)濟責任審計問責方面取得了積極成效。但受一些的制約，經(jīng)濟責任審計的問責力度還遠遠不夠，問責作用的發(fā)揮還不到位，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責依據(jù)向經(jīng)濟責任審計結(jié)果延伸不到位

近年來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，各種各樣的復(fù)雜因素引發(fā)的暴力事件時有出現(xiàn)，相關(guān)黨政主要負責人不是引咎辭職，就是被問責免職。經(jīng)仔細分析認真總結(jié)這些問責事件，發(fā)現(xiàn)很少真正利用經(jīng)濟責任審計結(jié)果對被審計黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當承擔的經(jīng)濟責任進行定責，而后由問責部門對其進行追究問責。審計機關(guān)在審計過程中獲取的客觀、充分的證據(jù)并沒有成為定責的重要依據(jù)，經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用與問責之間的實質(zhì)性聯(lián)系不強，問責依據(jù)向?qū)徲嫿Y(jié)果的延伸呈現(xiàn)不到位，審計和問責兩者割裂的現(xiàn)象較為普遍地存在。

（二）經(jīng)濟責任審計質(zhì)量成為審計問責的根本性原因

目前開展的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，在審計內(nèi)容上存在偏差，監(jiān)督的重點不是領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運行過程及效果，而是把常規(guī)的審計財政財務(wù)收支情況為重點；在審計過程中，沒有認識到合規(guī)、合法性審計，效率、效果性審計哪輕哪重；同時，忽視了經(jīng)濟決策審計；在審計結(jié)束后，出具的審計報告內(nèi)容針對性不強，審計責任界定模糊，審計評價籠統(tǒng)等等。經(jīng)濟責任審計質(zhì)量普遍不高，使其難以為問責提供可以依據(jù)的客觀基礎(chǔ)，沒有準確、客觀的責任界定，問責部門沒有充分的問責依據(jù)，進而影響了審計結(jié)果的有效運用與轉(zhuǎn)化。

（三）經(jīng)濟責任審計的問責機制不健全

審計機關(guān)只是國家治理的經(jīng)濟監(jiān)督控制系統(tǒng)中的部門之一，其主要職責是揭露和查處經(jīng)濟案件的線索，并對查出的問題進行“責任界定”，其本身的責任追究權(quán)很有限，對被審計單位和被審計人員的“責任追究”，主要是紀委監(jiān)察、司法機關(guān)等行業(yè)主管部門。

三、完善經(jīng)濟責任審計問責機制的構(gòu)建

（一）加大審計成果運用，更大范圍發(fā)揮審計監(jiān)督作用

經(jīng)濟責任審計是對領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理的一項重要手段，是審計監(jiān)督與干部監(jiān)督的有機結(jié)合，因此，要加強經(jīng)濟責任審計的成果運用，充分發(fā)揮其在干部監(jiān)督管理中的重要作用。一是建立完善溝通協(xié)調(diào)機制。審計機關(guān)與相關(guān)部門及時溝通，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟責任審計中的問題，并建立健全審計情況通報制度；二是完善干部監(jiān)督管理方式，將經(jīng)濟責任審計結(jié)果納入干部考核體系，并作為其考核、任免、獎懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。當然，要加大經(jīng)濟責任審計成果運用，首要前提是要進一步提升審計質(zhì)量和水平，審計成果能用、管用、好用，其他部門才用。既要把握總體，又要突出重點，既要深刻揭示問題，又要客觀評價，既要深入分析原因，又要提出恰當建議，既要體現(xiàn)審計專業(yè)性，又要搞好報告實用性。

（二）加強自身建設(shè)，提高審計工作質(zhì)量和水平

繼續(xù)加強審計隊伍建設(shè)，提高審計人員能力素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，使問題的定性更加準確、所提問責建議更具針對性和可操作性。對不作為或亂作為的審計人員，要依法問責，嚴肅追究審計質(zhì)量責任；導(dǎo)致嚴重后果的，要依法追究其法律責任。通過高效履行審計監(jiān)督職責，充分發(fā)揮審計問責的功能和作用，強化權(quán)力監(jiān)督制約的“緊箍咒”，把審計機關(guān)建成廉潔機關(guān)、儉樸機關(guān)、法治機關(guān)，當好國家利益的捍衛(wèi)者、公共資金的守護者、反腐敗斗爭的“利劍”。

（三）加強制度保障，健全問責機制

經(jīng)濟責任審計功能的發(fā)揮，還需要有效的制度保障。一是健全問責機制。經(jīng)濟責任審計的過程監(jiān)督、經(jīng)濟問效、責任問責是互為前提，缺一不可。有責必問，有錯必究，這既是國家治理的價值理念，也是審計工作必須遵循的價值理念。經(jīng)濟責任審計的問責制度包含兩個層面，既包括對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的問責，又包括對審計人員的問責；二是擴大監(jiān)督范圍，實行審計結(jié)果公告制度，實現(xiàn)審計監(jiān)督、干部監(jiān)督和社會監(jiān)督的多層次監(jiān)督體系，更大范圍發(fā)揮經(jīng)濟責任審計功能；三是推動完善審計整改，實行審計整改公告制度，促使審計發(fā)現(xiàn)問題得到切實糾正和整改。

總之，經(jīng)濟責任審計自身就是問責機制的一種重要組成部分，而探尋經(jīng)濟責任問責制度，是完善問責制度、深化經(jīng)濟責任審計的重要環(huán)節(jié)。審計工作者要在憲法和審計法賦予的職責范圍內(nèi)，積極探索，大膽實踐，積極推動經(jīng)濟責任問責制度建立與完善，以促進經(jīng)濟責任審計結(jié)果的全面轉(zhuǎn)化落實，更好地發(fā)揮其在政府問責中的專業(yè)化監(jiān)督作用。

[1]中華人民共和國憲法.

[2]中華人民共和國審計法.

[3]鄭穎.經(jīng)濟責任審計在政府問責制建設(shè)中的作用研究.審計研究，2009（3）

[4]張勇，蘇奕.經(jīng)濟責任審計遏制權(quán)力尋租的理論分析.財會月刊，2010（10）

[5]吳瑞勤，孟祥霞.基于經(jīng)濟責任審計的政府問責制體系的構(gòu)建.財會研究，2009（7）

（作者單位：吉首大學審計處 湖南吉首 416000）

F239

A

1004-4914（2014）05-136-02

吉首大學校級科研項目資助(編號：13JD042)]