上海2040戰略專題系列研討會（二）

編者按：由上海市城市總體規劃編制工作領導小組指導，上海市城市規劃學會主辦，上海市城市規劃設計研究院、中國城市規劃設計研究院上海分院、上海同濟城市規劃設計研究院和上海市發展改革研究院共同承辦的11場上海2040 專題研討會于2014年6月至8月舉行。本刊上期推出了3個專題研討會的專家觀點報道，本期繼續整理刊登8個專題研討會的專家觀點，以饗讀者。

專題四：城市交通與綠色出行

上海總體規劃修編的交通思考

孔令斌中國城市規劃設計研究院副總工程師

上海新一輪城市總體規劃修編面臨3個重要任務，一是提升全球競爭力，成為全球城市重要節點；二是引領區域，建立良好的區域協調；三是空間優化，緩解目前城市發展中的矛盾。首先，上海處在城市職能、產業升級與結構調整的關鍵時期，環境惡化、人力成本提高，導致產業結構整體的升級換代；其次，上海提出規劃用地零增長，意味著上海由原來的增量規劃變成了存量規劃。盡管用地不增長，空間結構的調整優化仍要進行；最后，城鎮化和城市發展政策強調，把城市群作為主體形態，充分發揮市場和政府的作用，促進大中小城市和小城鎮合理分工。

第三產業的增加促進了中心區的就業增加，人口逐漸向外疏散，內部就業越來越多、越來越集聚。很多城市做軌道交通規劃甚至道路規劃時，考慮解決移出去的人口和內部就業之間的聯系。這樣就把同質的城市服務蔓延到了中心城區以外，來支撐外圍與中心城區的交通。這樣的解決思路導致最近十幾年里，特大城市的人口和就業在這些城市里分離過快，職住越來越不平衡。因此，城市交通要做的，就是要介入政策和服務，通過空間優化、網絡優化、服務優化，來實現總體規劃所要達到的3個目標。

第一，空間優化是中心。特大城市要打破“單中心—外圍”放射性的城市發展模式，通過用地布局、交通組織將基本的城市活動集中于分區內，才能有效地控制出行距離，使城市出行更加便捷、更加綠色。

第二，網絡優化是基礎。目前內城網絡的建設已基本完成，而外圍網絡與區域網絡的建設才剛剛開始。需要通過網絡優化重構“外圍—中心城”與“區域—上海”的關系，并將TOD模式充分應用于外圍網絡的建設中。

第三，服務優化是手段。網絡完善背后更重要的任務是服務優化，改善中心城、外圍地區和區域的關系。這樣就能通過服務、政策的調整，達到控制整體出行距離、促進空間優化的目標。

“重塑交通”的路徑選擇

陳小鴻同濟大學交通運輸工程學院教授

改善上海的交通系統，關鍵要做好“增”“減”二字。我談一些基本觀點：第一，規劃的目的是“向前看”，但主要的手段是“朝后看”，即對既有交通發展歷史與客觀規律的提煉、總結。第二，城市交通本身是一類派生性活動，其特征演變很大程度上受制于交通以外的要素。城市交通的問題承載了多重社會問題。第三，增長不等于發展。規劃的表達不僅有要做什么，還必須有不能做什么。第四，交通對于城市發展的承載力，不只取決于規模、密度或者強度，更重要的是方式，承載增長的方式。

研究發現，在一些知名的國際大都市，交通發展突出低碳綠色理念，為小汽車服務的交通設施建設呈現“減量化”趨勢。第一個表現是交通強度趨于穩定和降低。第二個表現是，這些大城市對小汽車交通的依賴程度也在逐漸降低。第三個表現是全球城市交通需求總量穩定并且趨于下降。

要改善城市交通系統，首先要明確發展的目標：不只是單純提高便捷性、快速性，而應安全、減量、減排，進一步降低城市發展的交通代價。轉型發展的策略包括：一是集聚開發，城市更新與空間拓展要向公共交通走廊帶集中；二是整合減量，以綜合樞紐帶動地區綜合開發，增加慢行的可達性，從而減少排放；三是服務分散，公共服務設施要向居住區分散。通過非通勤出行的本地化來減低交通活動的代價；四是區域差異，設立交通策略分區，提供差異化服務，包括：停車分區、擁擠收費區、低排放區、限制建設區；五是控制增長，增強小汽車擁有與使用的增長控制力度。

在新一輪總規里，應使交通服務的社會綜合成本下降：一是確定倒逼機制。以生態、用地、環境、能源倒逼交通轉型。二是再造軌道交通網。交通網要增加服務層次，快線成網、接入城市，來提供與需求相匹配的服務。第三，明確限建與不建。改善交通系統的目標是提升質量而不是增加容量。第四，加強管理增長。城市用地“五量”調控依賴于用地與交通的整合，取決于能否將增量最大限度地附著于軌道、公交等方式上。

低碳易達，區域城市交通

陸錫明原上海市城市綜合交通規劃研究所所長

上海的交通需要重點關注兩個關鍵詞，一是“低碳易達”，這是交通的本質，也是衡量上海和全球城市差距的關鍵指標；二是“區域城市”，即絕不能就上海論上海。上海在面臨經濟全球化、出行機動化、用地負增長的背景下，規劃要實現增強區域交通網絡、完善客運交通系統、優化交通空間等目標。

第一，增強區域交通網絡。后30年的發展趨勢要求我們盡可能把區域的交通廊道強化、提升、放大。要增加城際鐵路通道，通過建設寬通道、復合通道或分散通道向長三角陸域范圍拓展，建成一張城際鐵路網。要強化江河航道，充分考慮長江水運、內河水運以及近海航線的關聯性。機場布局要提高品質，優化區域內各級機場的關系，使上海成為國際的、高端的航空樞紐。

第二，完善客運交通系統。上海應當對公共交通的利用率“做加法”，有效組織、整合各種公共交通運輸網絡。首先，要改變軌道交通的功能單一問題。應當規劃一個運營方式和功能多樣化的軌道交通系統。其次，公交車在可達性上仍有提高的空間。上海中心城區尚未達到300米半徑覆蓋的理想范圍，郊區的公交站點覆蓋率、發車班次等都還十分不足。再次，小汽車通過有效組織，也能納入綠色出行范疇。要把高乘坐率的小汽車與公共交通結合在一起，構建社會公交系統。

第三，優化交通空間。首先，要控制快速路網的容量，目前上海中心城的道路、快速路容量是世界全球城市中最高的，中心城交通用地比例已經超過20%。其次，要完善干路網絡的功能，主、次干路目前還是小汽車優先，公交專用道較少，今后要完善相應功能。最后，要在不增加交通用地的情況下，為步行、自行車等零能耗出行方式提供更多空間，提高服務水平。

實施“土地利用-交通”一體化，促進綠色交通

趙鵬軍北京大學城市交通規劃研究中心主任

特大城市交通一般有8個方面的問題，包括：中心城區擁堵；通勤距離和時間長；居民交通出行負擔高；公共交通服務供給與需求之間的矛盾突出；城市交通運營、維護成本高；交通安全問題；交通社會公平問題；交通污染及其環境公平問題等。對于上海，有兩個問題需要重點考慮：通勤距離和時間問題，以及交通社會公平問題。上海的交通問題首先在于巨大的潮汐交通

對于上海新一輪總規編制，我有以下幾點建議：一是必須加快優化中心城區功能，依據交通支撐來明晰和完善現有副中心職能。二是完善新城的就業功能和公共配套設施，引導人口合理布局。三是注重“需求密度”，加密中心區軌道交通和路面公交服務體系。四是優化公交網絡和公共設施布局，中心城區規劃若干“快速公交走廊”，落實差別化交通策略。五是結合產業規劃，促進郊區職住平衡，完善公共設施布局，形成若干“外圍交通截流區”。六是加快郊區多模式公交體系建設，合理規劃P+R設施，建設“小汽車緩沖帶”。七是改善交通換乘的空間、建筑和交通環境，縮減公共交通出行綜合成本，提升公交的吸引力。

交通基礎建設投資的杠桿作用——澳大利亞高速鐵路建設的經驗解讀

Joe LangleyAECOM澳洲基礎設施團隊技術總監

根據澳洲東海岸高速鐵路規劃實踐，與大家分享研究心得，期望為上?？傮w規劃提供借鑒。澳大利亞東海岸高速鐵路在規劃時借鑒了很多國際經驗，并在這些國際經驗中吸取他們成功的一些因素：第一是站點的選擇。站點需要選址在城市核心區域，這樣可以將高鐵和其他交通模式有效結合。當站點設在邊遠地區時往往不太成功，比如臺灣高鐵的模式。第二是人口的分布。在法國、意大利，高鐵對處于市中心一小時車程內的外圍城市產生了正面影響。而對于一些小型的城市，高鐵的介入反而使地方流失了人口和就業機會。第三是配套設施。所有在高鐵影響范圍內的城市都應該充分地利用高鐵配套設施，吸引客流的進入。第四是區域經濟增長與下滑的對比。在澳洲引進高鐵服務的城市往往位于經濟下滑地區，以期通過高鐵帶動地區經濟增長。

由于澳洲和中國的人口、經濟、政治體制都相差甚遠，所以兩者高鐵規劃建設的考慮因素是不同的。了解所有居民的需求，包括人們希望在哪里居住、工作，娛樂和消費是很重要的，我們不可能將高鐵設施平均分攤到所有地方，也沒有那么多資源的投入，所以必須非常謹慎地規劃建設這些基礎設施。

在澳洲高鐵規劃中非常注重通過土地的增值實現效益最大化。高鐵規劃策略的重點是：充分利用其產生的經濟效益，協調全市及區域規劃研究市場與用戶需求，量身定制區域發展戰略，支持本地交通網絡發展，并提供充分的配套設施。流，其次在于交通出行方式不合理。

交通與土地利用有著密切的關系，土地利用和交通一體化需要從內容、過程、尺度、制度保障等方面通過多種手段實現。

專題五：城新型城鎮化背景下的城鄉統籌發展

國家城鎮化重要趨勢與上海新一輪總規的應對

李曉江中國城市規劃設計研究院院長

當前我國新型城鎮化的重要趨勢判斷主要有以下幾個方面。

一是中西部發展加快，經濟與人口聚集的區域化格局逐步強化。金融危機以后，國家內需型發展，已經使得國家整體經濟發展重點由沿海地區轉向了中西部。中西部加速發展、吸引力提升，東部地區受到成本、環境因素的倒逼，人口增長趨緩。

二是人口向大城市和小城市兩端聚集，縣級單元成為城鎮化的重要層級。城鎮化過程中，人口將繼續向大城市集中，但小城市、小城鎮成為人口聚集的一個重要層級，特別是縣級單元，成為我國最近10年城鎮化最重要的一個層級。

三是農村人口遷移選擇多元化，城鄉雙棲、工農兼業將長時期存在。越來越多的農民工選擇在農村居住，在城市就業，或者選擇在城市和農村之間雙棲的居住模式。

四是城鎮化速度放緩。城鎮化的快速發展時期已經過去了。到2020年，我國的城鎮化水平將大概保持在60%左右，2030年將達到65%。

五是城市發展“貴族化”傾向顯現。城市建設的標準越來越高，建筑和基礎設施的使用壽命越來越短，城市管理對非正規經濟活動的約束限制越來越多，這3個因素導致城市容納流動人口的低成本空間越來越缺乏，并由此導致我國一方面在推進城鎮化，一方面在繼續擴大城鄉差距。

六是社會治理和社區建設缺位。社會治理現代化是“十八大”最重要的創新。沒有社會治理概念的現代化，中國的現代化是不完整的；沒有城市社會治理改善，城鎮化的過程必將導致一個沒有社會結構的城市。

上海新一輪城鄉統籌發展的思考主要有以下幾個方面。

關于上海未來人口流動的判斷，有4個主要問題值得關注。一是上海是全國外來人口最多的城市，8 600萬的跨省流動人口，有900萬集中在上海，市民化的任務最重。二是中西部區域內的流動趨勢越來越明顯，整體區域的人口紅利在減少。三是上海中心城的吸引力很大，但是新城對人口的吸引力有限。四是控制外來人口將加重老齡化問題。

關于區域功能格局的判斷，應當關注4個方面。一是在零增長的背景下，上海應從區域層面尋找未來發展的潛力地區，調整功能布局。二是都市圈的格局已經出現新變化，從單極單中心結構走向多極多中心結構。三是上海未來的潛力地區是在郊區新城、新市鎮。四是對中心區的聚集和疏散應該有一個整體謀劃，要繼續培育高端功能，合理地疏解一般性功能。

關于農村地區發展趨勢的判斷，有4個方面的基本判斷。一是由于農村地區的文化價值和生態價值，農村地區將在城鎮化發展過程中長久存在。二是上海最有條件實現城鄉各具特色又城鄉一體化的發展格局。三是上海的農村發展要將減量化和生態保護相結合，處理好分散發展地區、生態保育區、農業發展區之間的關系。

愿景逆推式城市戰略規劃——從方法到核心價值觀

王緝憲香港大學地理系副教授

我們在做一些長遠的設想、規劃或者戰略研究時，如果按照市場或現在的趨勢向前預測，做出有限調整的話，是達不到理想目的的。為了構思未來，必須主動調整。從2050、2040愿景向現在推，看我們每一步可以或者必須做什么，這是過去十幾年提出的預測方式的一種轉變——愿景逆推式城市戰略規劃。

從簡單的長遠規劃轉到逆推式政策套餐，歐洲與中國有兩點不同。第一，核心價值觀的不同。首先是政府角色的不同，城市政府不是企業，不是推動發展的主力，而是確保民生生活品質的主體。其次是目標性質不同。為了達到理想目標而反推結果，是一種限制性的做法，不一定是加法，更多可能是減法。第二，方法不同。例如倫敦為了在交通運輸中減少碳排放，根據很多不同的可能性，制定了16個政策套餐，包括：鐵路、巴士、步行、單車、公路基礎設施、交通需求管理、價格調整、停車管理、私車公交換乘、土地使用規劃、出行行為變化、低排放車輛、新能源、鼓勵慢行、改善貨運、長距離出行。采用政策套餐的方式實現多種政策的可能組合，每個套餐下面都有很多具體指標，詳細分析如何實現這個套餐，保證戰略目標的實現。每個具體的套餐對社會階層和城市不同區位都有不同的影響，所以每個套餐的出臺都要進行詳細的分析論證。

愿景逆推式城市戰略規劃，可以有所借鑒。一是從不同層面或不同地域規模設計相匹配的政策套餐，實現宜居城市的建設目標。二是對上海全球城市建設目標提出理想的階段性政策措施。

上海市域城鄉統籌的若干辨析及思考

上海市域城鎮化發展具有3大基本特征。一是上海城鎮化發展的參照系從數量轉向質量。據統計，上海城鎮化水平已經達到89%，位居全國各省級行政區之首。上海的城鎮化發展問題，顯然不是一個數量問題。同時，城鎮的城鎮化率“高估”和郊區城鎮化率“低估”的現象同時存在。二是郊區是上海城鎮化和城鄉統籌的重點、難點地區。近20年上海郊區拓展迅猛，郊區人口增速超過中心城區，外來人口主要分布在上海外圍。三是外來人口是上海城鎮化健康發展的關鍵。目前的狀況是“郊區人口向城鎮居住小區集中，外來人口向既有農村村莊集中”。外來人口進入城鎮務工，居住在郊區村莊，他們主要是將上?？醋魇谴蚬ぶ\生之地，本地農民逐步完成非農化轉型，但未能真正實現城鎮化轉型。

趙 民同濟大學建筑與城市規劃學院教授

上海這種城鎮化特征的基本原因主要有3個方面。

一是城鎮化發展很大程度上受到政府自上而下的政策導向和體制機制的直接影響。地方政府扮演著經濟人角色，既要充分利用外來廉價勞動力而使得城市在區域發展中獲得勞動力成本的比較優勢，同時又要盡力降低城鎮化的高額成本。具體表現為政府充分利用外來廉價勞動力的比較優勢竭力擴大經濟成果，同時又對其落戶和享受公共服務的權益進行種種限制，從而降低城鎮化發展成本，使得地方收益最大化。

二是市級政府將郊區定位于體現上海經濟實力的空間載體。過于強調郊區的產業功能，導致郊區城鎮布局中偏重于產業空間，城市功能發育相對滯后。

三是體制機制的改革相對滯后。農民既非農又不能完全脫離農村，客觀上受制于農村的土地制度和宅基地制度。統籌考慮農村資產與城鎮福利之間的轉換和對接，方能促進城鎮化的完全轉型。因此，可以通過政策創新引導已經在城鎮居住、有能力實現城鎮化的本地村民放棄農村資產，在獲得合理補償的同時釋放出農村土地和住房。同時，針對外來勞動力的相應保障性住房供給需要適時跟進。

由此可知，郊區發展既要“精明發展”，又要“精明收縮”?！熬靼l展”指集約、集聚、高效、產城融合，既關注產業，更關注人。在郊區發展中要加強產城融合的研究，解決為低端勞動力提供廉價房租賃的問題，實現產城的政策協調與空間融合，因此政府應當考慮低端勞動力的實際居住需求?！熬魇湛s”是指郊區的人口減少引發人居空間減少。面對郊區大部分農村的持續衰退，空間發展要實施“精明收縮”。要關注提升郊區鎮一級的公共服務供給能力，注重鎮區建設，將公共服務設施均等化向服務質量聚焦，縮小其與主城區差距，從而吸引本地村民和外來人口實現城鎮化轉型。

對中國城鎮化的幾點認識

張京祥南京大學建筑與城市規劃學院教授

我與大家分享一些關于城鎮化的體會。

第一，中國城鎮化總體演進過程。1980年代初，謹慎回避城鎮化，提倡“離土不離鄉，進廠不進城”。1990年代末，大力推動城鎮化，希望工業化創造供給，城鎮化創造需求。2005年以后，提出“要健康城鎮化，要和諧社會，要城鄉統籌”。2014年，國家提出新型城鎮化。新型城鎮化是人的城鎮化，但不僅僅是農民工怎么市民化的問題，更重要是人的素質發展、市民社會發育以及國家整個社會治理的轉變。

第二，新型城鎮化和跨越中等收入陷阱。中國如果要跨越中等收入陷阱，最關鍵的是城鎮化要與經濟增長、社會發展同步，以城鎮化的紅利推動經濟、社會的相應發展。

第三，制約中國城鎮化的最大關鍵是土地問題。經濟學家華生在《城鎮化的陷阱》一書中認為，中等收入陷阱最大的原因，是土地變革的滯后。歐洲國家二戰以后的鄉村復興，很大程度上也是和郊區化的過程、城市資本和城市精英進入農村密切相關的。一方面，我們沒有形成城鄉雙向流動的合理機制。農民難以真正融入城市，城市精英、發展資本也難以進入鄉村，因此鄉村復興比較困難。另一方面，糧食安全、耕地保護等問題要納入中國城鎮化整體體系中認識，土地要產權明晰，價值顯性化，可交易，才可以實現城鄉的真正流動，才能使農民成為城鎮化的得益者?，F在總體的制度設計非常滯后。我們應該因勢利導，進行積極主動的政策變革。要充分尊重民眾的發展訴求，鼓勵地方探索創新；相信群眾的智慧，善用市場力量。

第四，不能簡單地理解半城鎮化、農民工市民化問題。原因有3點。一是當前中國城鄉總體比較利益格局（如收益、綜合生活成本比較等）已經發生了變化，產生了多樣性的城鎮化選擇需求。農民不愿意放棄身份轉為市民，城鎮化宏觀動力不足。二是出現了以家庭為單位的經濟理性原則，家庭微觀循環現象值得關注。三是中國的農民社會也發生了巨大的分化，需要更加細致、精密的三農問題策略。一部分依靠土地二元制度的缺陷而暴富、食利階層，不應被簡單視為弱勢階層，政策設計要讓真正需要幫助的階層獲益。

第五，對上海城鎮化的思考。上海可以從4個方面進一步推進新型城鎮化：一是主動融入、引領更大范圍內的區域城鎮化進程（以上海為核心的巨型都會區，經濟、社會、空間的再組織），以獲取城鎮化的持續紅利；二是在有限的土地空間里，滿足無限發展的需求。通過尋求在更大區域內的產業分工實現價值鏈上移，通過城市更新提升城市功能，通過制度創新盤活存量空間，通過鄉村功能與業態調整構建高效農業，形成新的經濟增長點；三是小城鎮應該是承擔上海大都市功能的有機環節。新市鎮應該是差異化的水平的分工關系，鄉村應從“美麗鄉村”到“美好鄉村”，實現真正的鄉村復興。

專題六：2040上海全球城市發展目標

面向未來2040：上海全球城市戰略目標與戰略框架

肖 林上海市發展改革研究院院長

關于上海全球城市戰略目標與戰略框架，這里主要探討幾個問題：一是全球城市目標框架，二是全球城市功能框架，三是全球城市戰略框架，四是全球城市空間策略。其戰略思路要跳出城市范疇，跳出傳統的“中心”觀念，跳出單一的功能論范疇，要跳出體制機制和行政邊界的約束。

從全球城市的變化趨勢來看，值得我們關注的是網絡化特征凸顯、競爭格局變革調整、功能內涵拓展深化等趨勢。全球增長的格局更加關注平衡增長、包容性增長、穩定增長。

隨著內外部環境的變化，上海城市發展面臨著一系列的外部風險與內部約束。外部風險主要包括4方面：一是全球經濟金融的風險；二是中國經濟發展模式能否轉變；三是傳統安全的挑戰；四是非傳統安全的挑戰，如很多國家的內部政治紛爭、極端主義、恐怖主義、純粹的民族主義所引發的政治矛盾、經濟風險。內部約束主要有5方面：一是資源環境問題；二是人口和老齡化問題；三是城市和社會治理問題；四是創新和產業升級問題；五是文化軟實力。

關于全球城市的目標定位，上海未來要努力建設成為具有全球資源配置能力、較強國際競爭力和影響力的全球城市，成為全球城市網絡體系中的綜合性資源配置中心，成為代表中國參與國際競爭的中堅力量，成為世界級城市群的核心引領城市。

關于全球城市的功能框架，上海全球城市功能體系由5大功能構成：全球金融中心、全球貿易中心、全球創新中心、全球信息中心和文化大都市。

關于全球城市的戰略框架，要推進4大戰略的實施：一是全面創新戰略，構建全球城市自我更新、自我變革的可持續內在創新機制；二是全面開放戰略，增強與全球城市網絡的聯系，提升在全球治理中的話語權；三是協同發展戰略，構建以上海為核心的世界級城市群；四是可持續發展戰略，實現資源環境緊約束下的睿智、包容、可持續發展。

全球化新趨勢、全球治理結構演變與上海發展戰略

袁志剛復旦大學經濟學院院長

2008年國際金融危機后6年，全球經濟的基本格局發生了5個方面的變化。

第一，依靠持續的科技創新和危機修復能力，美國作為全球經濟的增長引擎的地位不可撼動；第二，歐洲經濟在債務危機緩和的背景下開始踏上復蘇之路，但歐洲要徹底解決經濟低迷狀況，需要進行艱巨的社會福利制度改革；第三，日本安倍經濟學的“三支箭”只能起到短期效果，長期結構調整需要其融入中日韓產業鏈的深化；第四，新興經濟體由于內部市場體系不完善，基礎設施落后，貧富差距過大，政治動蕩等原因，并受累于發達國家量化寬松政策到期所產生的負面影響，走出困境尚需要一段時間的調整；第五，中國經濟增速放緩，結構性問題日益凸顯，依靠改革釋放紅利是下階段增長的動力源泉。從中國未來的經濟總量和人均GDP來看，突破中等收入陷阱的任務是非常艱巨的，需要經濟體制全面改革開放。

伴隨著全球經濟格局的調整，全球的治理結構也將發生大的變化。在推進區域性自由貿易協定的過程中，去規則化、去國家化、信息化正在不斷發展。以美元作為單一國際貨幣的弊端已經顯現，國際貨幣體系逐漸走向多元是一個必然趨勢。全球的治理結構正朝著國家主義和跨國主義發展。國與國之間的合作成為實現全球治理目標的最有效途徑，如G7、G20和聯合國在全球事務中發揮重要作用。同時，在跨國主義主導下，更加強調政府部門和非政府部門的跨國合作，主張協調使用政治手段和市場經濟規律來推進全球治理。

未來全球化速度將不斷加快，并顯現出若干新趨勢：一是服務貿易成為未來全球化的主要內容；二是以互聯網為主要內容的科技革命將推動經濟長周期波動；三是跨國公司的繼續發展將重構全球治理結構。在未來的全球格局中，全球城市將處于全球經濟資源集聚和配置的中心，處于全球治理的核心位置，既是一個國家經濟實力的體現，也是一個國家參與全球治理能力的體現。因此，中國的城市功能布局必須合理調整。上海市承擔的國際金融中心和對外開放功能將日益強化，自貿區建設是推動實現上述目標的第一步。未來隨著中國在全球產業鏈和價值鏈中地位的提升，人民幣國際化的發展，上海成為全球性城市的趨勢將不可阻擋。

全球化理論、測度與上海全球城市建設

吳志強同濟大學副校長

總體上說，全球化理論主要有三大流派。第一大流派是中心邊緣論，認為一部分中心城市控制一批邊緣城市，中心城市集權控制全球生產最重要的要素，決定生產、研發、銷售的過程。第二大流派是全球化的雙元理論。該流派把全球城市分為兩大類，認為新興的B型城市要替代傳統的A型城市，并可能抽空其最重要的核心功能。第三大流派是全球城市區域論，認為城市不是孤立存在的，而是呈現為一個群落。

評判一個城市的全球化程度，可以用三種方法：一是中心邊緣論，通過分析城市擁有“世界500強”企業的數量去測度城市的中心性。二是新聞頻度法，通過分析全球最有影響的雜志報紙的頭版，看城市在媒體上的出現頻度。三是專家移民法，通過專家、專業人才絕對數量變化的分析，看城市是否具有競爭力。

上海建設全球城市，要在充分學習借鑒紐約等世界級城市經驗和教訓的基礎上，致力于形成中華民族的全球創新區域城市。只有把握住全球創新區域城市這一核心概念，上海在未來發展中才能充滿生機。第一，現在和未來的競爭一定是通過一個國家的主體城市來競爭，上海一定是和長三角聯動，代表中華民族，參與全球競爭。第二，要堅持城市政府的大戰略和民間的創新力相結合，將概念創新、治理創新和技術創新與創意相結合。第三，要將作為底線的生態環境與上限的創造力相結合，這是上海建設全球城市的重要保障。

上海建設全球城市的背景與方略

曾 剛華東師范大學城市與區域規劃研究院院長

全球城市，又稱世界級城市，一般認為有3個基本特征：第一，經濟實力強，人均GDP程度高，集聚全球總部，創新能力強，對全球經濟起到一定的支撐作用；第二，資源配置能力強，對全球先進市場要素、生活要素、生態要素組織具有較強的集合能力，并為人才、信息等要素的流動提供便利；第三，全球影響力強，主要體現在軟實力方面，即在文化、輿論、組織、制度等方面，具有全球影響力和貢獻力。

上海要建設全球城市，可以從3個方面理解其背景。第一，根據世界銀行的最新報告，不管是按官方匯率還是購買力看，中國已是數一數二的經濟體。如果要對世界產生重要影響，必須要有一個全球城市作為龍頭。第二，習近平總書記在亞信峰會后對上?？疾熘笇Р⒆龀隽酥匾甘?，上海必須成為一個在全球有重要影響的城市。第三，上海自身發展到了轉型升級的關鍵時期，前30年上海取得了很好的發展，后30年要實現建設全球城市的目標。

上海建設全球城市也面臨著一些挑戰。一是與紐約、倫敦、東京等其他領先城市相比，經濟實力不強。二是創新能力不強。三是國際化程度不高。

上海建設全球城市，一是要轉變發展思路，聚焦于城市控制力、吸引力和服務力的提升，從區內服務為主向區外服務為主轉變，成為全球物流、人流、信息流、資本流的交流合作中心。二是要抓住戰略機遇，實現突破。上海是“兩帶一路”的核心，是延續絲綢之路、長江支撐帶的一個重要節點，也是中國參與全球競爭的一個重要城市。要盡快建立上海與“兩路一帶”相關區域的制度聯系。三是要采取一系列的措施，如借助國家聯盟關系，爭取更多的國際組織入駐上海；盡快設立長三角、長江經濟帶地區的發展基金，并將總部放在上海；發揮中國在全球事務中的重要作用，比如籌建亞洲基礎設施投資銀行、上合組織建設銀行、金磚國家開發銀行，并爭取將總部落戶上海；推進跨國公司、知名媒體、企業服務總部落戶上海；要恢復、重視上海多元文化氛圍與條件建設，讓更多的全球精英聚集上海。

產業發展是全球城市的重要影響因素

陳 憲上海交通大學安泰經濟與管理學院經濟學院執行院長，教授

全球城市目標是一個多層級的目標體系，將其解構主要可以分為3個層次：一級目標是最上層的較為定性的綜合目標，比如2040年上海要成為具有全球資源配置能力的全球城市。二級目標可以從多個視角去設置，例如可以從經濟、政治、社會、文化、生態等角度提出五位一體的目標，它們既是分項的，也是交叉的。三級目標更加具體與細化，從經濟目標來看，可以進一步解構，從資源配置或要素配置視角、產業發展視角等方面再進行設置。

從城市的發展歷程看，主要沿著前工業城市、后工業城市、后服務業城市的歷史邏輯不斷演進。

前工業城市：產業分散地分布于城市的各個角落，缺乏規劃，或規劃不科學，也難以得到有效落實。前工業城市大多出現散亂、擁擠的現象，除了與規劃有關，還和這些大或特大前工業城市沒有一個成熟的城市體系即都市圈與其配合發展有關。

后工業城市：制造業遷往郊區或其他農村地區，抑或其他城市。城市中心區形成多個商務區或中央商務區（CBD），城市形態和功能發生顯著變化。后工業化社會或前服務業社會有兩個特征，其一，追加價值服務為主；其二，主要滿足物質性服務需求。規劃和再規劃在后工業城市的發展中起到了至關重要的作用。后工業城市遇到的最大挑戰是產業空心化，所以，產業轉移和產業成長的均衡至關重要。

后服務業城市：與前服務業社會相比，后服務業社會提供的服務也有兩個特征，其一，核心價值服務為主；其二，開始轉向滿足人們的精神性服務需求。由此產生的變化是，需求角度的體驗經濟，供給角度的創意產業，總體上看到的文化創意產業，逐步成為產業體系的主導部分之一。此外，還要導入的兩個重要變量是互聯網和生態文明。互聯網既是一個產業，也是其他產業的平臺；后服務業的產業將更加綠色，也就是說，后服務業城市的產業具備綠色、節能、環保的特征。

產業發展的這一格局性變化，將對全球城市產生什么影響？城市形態角度有哪些影響，城市功能角度有哪些影響？工作方式和生活方式變化，對城市分布和規劃的影響主要表現在哪里？只有很好地研究未來的產業發展格局及其對城市規劃的影響，預判相關變量，創新思維，構建高水平的全球城市目標體系，才能有效地引導未來上海的發展。在后服務業城市中，會出現許多潛在需求變為現實需求的新產業，所以對需求的試錯、供給創新非常重要。因此，上海的城市形態和城市功能必須為城市的創新供給提供有利條件，為創業者和企業家創業、創新提供便利和支持。

專題七：社區發展與宜居生活

宜居生活視角下的上海大都市社區規劃與發展

楊貴慶同濟大學建筑與城市規劃學院城市規劃系主任，教授

社區發展與宜居生活是一個社會性、實踐性都非常強的命題。發達國家走過城鎮化道路之后的狀態，以及發展中國家在城鎮化急速跟進過程中碰到的種種問題，都和這一命題密切相關?？梢哉f，宜居生活是全球人類社會在不同國家、民族和文化的背景下共同追求的一個目標。上海將通過什么樣一個路徑來實現這一目標，是上海面向2040年的新一輪城市總體規劃要回答的一個重要問題。

我國在快速城鎮化上增速的時間只有30年，遠遠少于發達國家，隱藏了快速集聚的城鄉社會危機。新增的城鎮人口在區域空間上的分布很不均勻，未來人口增長可能集中分布在特大城市和鄉村兩端。而隨著特大城市人口異質性不斷加大，特大城市社會空間結構對立和極化、特大城市的居住空間隔離和公共設施服務缺位或不均等化等弊端將逐漸顯現。

隨著上海大都市城市人口總量急劇攀升、居住人口異質性不斷加大，社會治理難度將不可避免地增加。與之相適應，對于民生保障的基本公共服務設施的政府投資和建設引導，需要更為精準的目標和方式，來保障公平和提高公共資源的效率，從而保障基本的民生需要，不斷提高居民的生活品質。規劃中應大力推進城市基本公共設施和服務均等化，對低收入家庭的住房供給“托底”，保障老齡化社會“為老服務”的基本條件和能力。

同時，傳統的城市規劃和社會治理方式已經不能適應時代發展的要求，急需變革。建議上?？稍谌珖氏乳_展社區規劃，把社區規劃作為一個法定規劃的層次，和控制規劃編制單元相互整合改革，編制“社區控規單元”，作為社會治理的重要途徑，成為開展居民公眾參與程序的法律保障，真正引領社會民主的發展。并研究制定適應我國國情的《城市社區規劃標準》，建立社區規劃中的公眾參與制度，在特大城市街道社區建立“社區規劃師”制度，保障開展特大城市社區規劃的財力支撐。

從宜居生活和社區視角開展的社區規劃，包括3大方面。第一，社區的產業經濟規劃。社區經濟的主體是社區內各行業的利益群體，其經濟服務的對象是全體社區居民，服務內容是滿足全方位、多層次的居民需求。第二，社區的社會文化發展。社會文化發展的主要目標是提倡睦鄰精神，通過社區文化建設，推進社區人口多元化融合，防止嚴重的社會隔離和社會極化，緩解社區內的家庭貧富懸殊矛盾，加強社區人口管理，有效防止社會沖突。第三，社區的物質環境發展。完善社區公共設施的社會化配置，整合社區內街道的空間資源，完善社區內低收入家庭住房的規劃建設。積極規劃建設社區中心，提倡資源整合與資源多功能使用。

社區發展與宜居生活

朱介鳴新加坡國立大學教授

宜居城市的品質和水準應當在城市的公共領域中得到體現，包括公共交通、公共空間、公共綠地、公共藝術和公共住房等等。高層次的國際化文化休閑需求應當由市場來發揮決定性作用。

社區和城市不同，社區是community，集體的內涵比較多，是一個經濟共同體，也是一個熟人社會。但城市是個association，也就是社團，每個人住在哪里只是一個選擇。由于個人對私密性要求越來越高，城市化推動社區向社團發展，對一個地方的認同感和歸屬感就會逐步下降。因此對城市社區的歸屬感遠低于對村莊社區的歸屬感，這是城市化的一個表現。

社區服務的重點應當是兩個群體，弱勢群體和老人。他們的需求無法通過自身能力得到滿足。鄰里互助的“社會資本”可以在一定程度上抵消低收入人群經濟資本的匱乏問題。上海未來將是一個老齡化社會，可以借鑒新加坡政府推動的“樂齡活動中心”，由慈善組織、公益組織和政府共同來做社區服務，這將是一個比較重要的社區服務方向。

許多發達國家政府一直努力在社會融合方面發揮作用，社區規劃成為一種策略，旨在使不同收入階層的居民混合，讓他們之間交流。但是，一般來說，現在自上而下的社區規劃，效果不太理想，因為居民對這樣的社區規劃沒有興趣。新加坡社區的問卷調查結果的年際變化顯示了自上而下的社區規劃方式在人群融合、公共活動參與度等指標上并不十分理想。

互聯網時代的社區發展與宜居生活

于 海復旦大學社會發展與公共政策學院教授

互聯網時代的宜居生活非常強調人與物的關系。以順豐快遞為例，作為一個物流公司，它打算把店開到社區，叫順豐優選，希望成為社區的營運中心和組織者，深度挖掘居民本土消費需求，讓店走向顧客，與顧客生活軌跡無縫對接。企業的市場行為體現了一個趨勢，即消弭最后一公里的服務距離，并提供定制服務，讓人、物關系達到最好的體驗?；ヂ摼W時代定制服務的基礎是大數據，把每個人做成一個個案，精準投放。使服務貼心，使個人的體驗非常之好。這是對未來宜居生活的一個展望。

互聯網時代使得人在人際空間的遭遇、互動減少了。因為互聯網時代的生活可以不需要與別人互動，可以通過電商來滿足生活需求，可以通過網絡來發展人際關系。以網購圖書為例，輸入書名，一排書的封面就彈出來，馬上可以進行支付鏈接，第二天早上就能收到書。在這背后是更多的人隱匿在后臺為你工作：下單以后，馬上有人進行信息處理，然后有人在倉庫找書，最后由一位勤勤懇懇的快遞人員，風塵仆仆地送上門。在這樣的購書經歷中，我們的購書體驗既豐富又貧乏，豐富來自網上，但是我們在實體空間中跟人的直接遭遇越來越貧乏了。還有，原先我們看電影，大家非得一起到電影院，人與人之間必須有一個碰面、對視的情景，但是現在我們都從網上下載，在家里就看完了，人與人之間缺少了聯系。但是，人與人仍然需要遭遇。一個人的積極、豐富的生活感受，必須來自與人的相遇，在一個真實的空間里行走、與別人分享。

社區和環境的發展要適合人性、滿足人的需求。第一是人居需求，第二是走出去、走起來的需求，第三是活動和參與的需求。上海從上世紀80年代尤其90年代開始，進行了大規模的城市改造和城市發展，城市發生了巨大的變化。但是在物質性空間里，空間障礙卻在某些方面增加了。城市高架對城市空間產生鴻溝效應，房產私有化導致居住空間門禁化，城市中心綠化常常難以承載市民活動，需要對此進行檢討。

城市的空間形態和設計應當使人們生活在一個方便行走、方便遭遇、方便互動的一個空間里。互聯網方便了人們在網上的分享，但人性需要滋養，需要人和人的互動發展和豐富。只有人與人互動，才能分享經驗，才能是宜居生活和一個真實的社區。

健康與社區規劃

Guy Perry哈佛MIT客座教授，AECOM公司資深亞洲行政總裁

通過對中國成年人閑置率的分析，發現中國也將出現普遍的以肥胖為代表的健康問題。中國83%的死亡率由慢性非傳染疾病導致，即由我們的生活方式決定，而未來10年這個數字更有可能上升到90%。我們現在只有50%的人口居住在城市，剩下50%人口依舊居住在農村。但是現在已經有30%的人口已經屬于“不動”的狀態。并且我們在健康上所需的花費，已經大大超過GDP的發展速度。1994年，不管居住在在這樣的居住環境下，如果沒有車，根本就很難走出社區進行人與人之間的溝通。功能分割布局的門禁社區既不適宜生活也不利于健康。通過在步行性、能源使用便利度、多世代、混合使用、獨特性、事務、機動化、社會贊助、密度、經濟的可識別性這10個指標基礎上進行的研究，來衡量一個社區是否健康、適宜人類居住，是否鼓勵人們走出社區，和別人有面對面的交流，更了解鄰居和他們的生活。通過調研數據的分析和支撐，表明達拉斯的這個門禁社區非常不宜于人的生存。其他研究也表明，在這個社區中，兒童肥胖率達到32%。

案例二：波蘭華沙的Marki社區。Marki社區在2002年還是一片農地，至2011年已經建立了非常多的門禁社區，社區中的公共空間和公共設施與住宅區域相割裂。Marki社區在我們的研究打分中，得分是負分，是非常不健康的社區。這樣的生活模式和物理環境，使得人們自然而然更愿意選擇一個虛擬的數字世界，造成人們的閑置率和肥胖率上升。

案例三：波蘭華沙的Wilanow社區。Wilanow社區在2002年同樣是一片空地，但至2011年已經發展為一個高度融合的社區，所有生活中必需的公共設施如學校、商業、辦公、醫院，都很好地融合在這個社區的空間結構中。Wilanow社區在我們的研究打分中，得分是43分，是非常健康的社區。Wilanow社區中采取了一系列社區空間規劃策略，希望通過不同社會階層的融合和不同生活方式的融合，來打造一個共融的社區。策略包括將停車進行了地下停車處理；用真正的樹創造了非常多的公共空間、形成了場所；在戶型中把大型的住宅放在頂層，小型的單戶住宅放在底層，當中混合了一些中等尺寸的住宅。現在，社區中有非常漂亮的庭院，每個門戶都有非常明顯的個性。不同的社會階級可以非常融洽地生活在同一個社區中。數據研究顯示，這個社區已經成為全波蘭出生率最高、兒童肥胖率最低和犯罪率最低的社區。農村還是城市，我們每天消耗的熱量和每天攝入的熱量基本持平。2014年，因為我們借助更多的汽車等交通工具，動得更少，而每天攝入的熱量達到3 200大卡，遠遠超出身體所需。

如何塑造城市將會影響到如何塑造自己，也將最后影響到如何塑造地球與環境。城市規劃影響的是物理空間，物理空間又給生活方式帶來影響，從而能夠阻止社會的肥胖趨勢。通過合理的空間和社區規劃，促進更健康的生活方式，通過更多的出行和人與人面對的機會來燃燒更多的熱量。

案例一：美國達拉斯州的Southfork Ranch社區。這是一個門禁社區。社區中有各類公共設施，比如學校、開放空間以及商業。但是問題是

專題八：城市更新與持續繁榮

城市更新和地區復興

唐子來同濟大學建筑與城市規劃學院教授

上海的城市發展進程中，新區拓展和城市更新一直并存，只是不同發展階段新區拓展和城市更新占的比重不一樣。然而今天，上海已經從新開發主導的發展模式，進入一種再開發為主的發展模式。當上海到了這個階段，就要通過創新城市更新的模式，破解主要瓶頸，重新思考城市更新的價值取向等深層次問題。

城市更新有3種模式。第一種是市場驅動的自下而上自發進行的模式。建筑物更新與否取決于地塊價值與其上的建筑物價值之間的關系，建筑物的壽命取決于其經濟屬性而非物質屬性。第二種是政府主導，強調經濟效率與社會公平的雙重角色。通過工業用地改造產生更為經濟有效的功能，通過棚戶區改造改善居住條件。第三種是市場—政府合作模式，主要是針對市場面臨的非理性的價格預期、地塊分散、環境惡化以及公共設施改造等問題，政府需要進行規劃干預。

城市更新是一種公共政策，涉及社會各方的合法權益，特別是既得利益者的權利，因此，明確價值取向很重要。從政治學角度來說，公共政策有3種價值取向： 精英的價值取向，就是政治和經濟精英的取向。城市更新需要相當全面的專業知識和技能，必須由受過良好專業教育的技術精英主導。精英不光掌握了知識、技術，也是面向公眾利益的，基本能保持價值中立，不偏向任何利益群體。民主的價值取向，即城市更新要找最大公約數，城市規劃的責任就是要滿足絕大多數人的利益訴求。城市更新作為公共資源的空間配置，涉及到社會各方的利益分配格局。社會的多元化導致利益的多元化，一般認為多數人的利益就是“公共利益”。公正的價值取向，是城市更新中的包容。城市更新要社會各方都能參與，從而達成社會共識。社會需要精英引導，也需要滿足絕大多數人的需求，同時兼顧少數的弱勢群體，這才是一個包容性社會。

上海城市更新的主要需求和導向，一是工業用地更新的需求與導向。2012年上海的第三產業占GDP比重首次超過60%，基本形成以服務經濟為主的產業結構，大量工業用地面臨再開發的機遇。但是，無論是劃撥工業用地還是出讓工業用地的更新，都面臨著如何“退出”的制度困境。在存量工業用地難以收歸政府的情況下，如果不把一部分權利讓渡給既得利益者，就會導致這些用地長期處于低效利用狀態。上海市已推出了關于存量工業用地和增量工業用地的制度框架，如對于創意園區等過渡性項目安排，工業用地彈性年期出讓制度，但還有待進一步完善。二是棚戶區更新的需求與導向。棚戶區的更新，面臨的是個人和無數小業主，難度更大。從整體更新機制上看，棚戶區改造要充分結合政府主導和社區參與，達成廣泛的社會共識，變“要你改”為“你要改”。另外，從棚戶區改造具體實施層面看需要關注5個方面的問題：一是特別關注弱勢群體的需求，聽取當地居民的意見，形成共識。二是規劃作為公共政策，必須依法行政。三是在城市更新中，要注重提升動遷居民的居住福利，而不僅僅是住房福利，注重基本公共設施服務配套的均等化。四是未來要避免大規模保障性住房在空間上的集聚，避免社會兩極分化。五是提倡有機更新，采取漸進式的、有機的更新方式，延續上海文脈，塑造具有地方傳統特色的空間場所。

基于用地“零增長”的上海城市更新的對策建議

鄒 兵深圳市規劃國土發展研究中心總規劃師

用地“零增長”給上海城市更新帶來哪些形勢上的變化？用地“零增長”意味著上海城市更新進入一個完全以存量調整優化為主的階段。外圍新城可提供的增量空間有限，那么因更新而產生的動遷、置換和轉移需求就無處安置。因此，增量空間有限就成為目前進行城市更新的最大約束條件。具體面臨的挑戰主要有以下3個方面：第一，如何利用有限的增量資源調配既得利益格局？第二，外圍新城、中心城區將會同時面臨著轉型升級，有限的空間權益在它們之間怎么進行分配？第三，集體建設用地的更新需求如何突破土地二元制度和政策？

在用地“零增長”形勢下城市更新的模式有哪些轉變？城市更新其實有多種模式。因為政府對增量調配資源有主控權，可以用異地置換模式，通過產業的退二進三，包括舊居住區改造，居民的外遷，來完成更新。如果外圍沒有增量資源了，就得進入多重主體博弈的就地平衡模式，只能以存量資源的利用解決問題。相比于政府主導的更新模式，多重博弈的社區模式可以兼顧各個方面的利益，政府、開發商、業主和原有的主體，形成利益共識，那就容易實施，而且積極性也比較高。但是，長遠的公共利益難以保證，而且談判過程中達成共識也是一個漫長的過程。

深圳比上海更早進入了存量規劃階段，現在建設用地基本已經進入“零增長”階段。所以深圳的城市更新基本是以存量改造、就地平衡為主。2009年，深圳就出臺了一個城市更新辦法，允許原業主自行改造，初步形成了政府、社區、市場主體共同參與，兼顧各方利益，上下互動的協商式規劃模式；同時開始推行城市更新單元制度，將原來以地塊為對象的改造范圍拓寬。更新辦法確定的原則就是“政府引導、市場運作、利益共享、責任共擔”。利益與責任的對應，意味著允許原業主修改功能，但需要拿出15%的用地給政府做公益，另外，建筑開發量的15%交給政府用作保障性用房或者其他的公共設施建設。

對比深圳的城市更新條件，上海具有3個優勢。第一，到2040年的建設用地目標之間還是有一定的增量空間，有一定的時間和空間可用于調配更新的利益矛盾。第二，上海現在建成區開發強度相對較低，還有建設的余量空間。第三，違法用地和建筑比較少，產權較為清晰，所以上海有可能在明晰產權基礎上建立合理的利益分享機制。

基于以上的優勢，上海應在以下4個方面進行城市更新方面的突破。第一，政府應盡可能運用有限增量資源用于調節利益關系，而不是簡單的做一次開發。第二，在明晰產權的基礎上借鑒深圳等地的做法，深入探索原業主自我更新改造的運作模式和利益分享機制。第三，創新土地制度，探討集體建設用地更新模式。上海有條件通過清退低效閑置村莊建設用地恢復生態功能，置換用地指標，實現土地集約高效利用。第四，可以在更大范圍內探索空間開發權轉移制度。

“在城市上建造城市”——巴黎的城市更新

David Mangin法國馬赫拉瓦萊建筑與城市規劃學院教授

在法國，有一種稱為“在城市上建造城市”的城市更新概念，具體強調4個方面：一是要優化土地、資源，以及建筑物的使用效率；二是要在項目之間創造一些聯系，避免建造一些封閉式的巨構工程，而是通過小的項目創造一種聯系；三是要創造更多的第三產業的投資，創造一種面向未來生活的新的發展方式；四是利用城市更新項目，不單解決一個問題，而是一批問題。我們稱之為可循環、可持續的項目類型，即在一個項目中，回應交通、環境、災害或者風險等各方面的問題。

巴黎市區有200萬人口，整個大巴黎是1 200萬人口。巴黎在空間上有4個方面的特征。巴黎所有的歷史文化遺址和重要的公共建筑，都是沿著塞納河兩岸分布；巴黎的地形起伏不大，只有一些小丘陵；巴黎歷史上由于稅收、防衛的原因，造了一些城墻；巴黎有一條城市發展軸，是東西向的，從盧浮宮一直到最西邊的拉德方斯。

巴黎近年來正在實施的項目主要是沿著交通線的一些開發，包括公路網絡、地鐵網絡和高速鐵路網絡。并且沿著地鐵主要站點規劃一些新城、新區的開發。巴黎周邊有很多新區和新城，都有一個自我循環的系統，有自己的居住、設施配套。人口約50萬左右。

介紹巴黎3個項目案例。第一個項目在巴黎最核心的地區，所在地區原來是一個沒有活力的地區，從一個菜場變成了一座空蕩的廣場。這個項目并非創造一個新的空間，而是使其與周邊空間建立了非常好的聯系，尤其在交通方面。方案非常重視地下交通的組織和地下出口的設置，結合軌道交通出口，建立了一個龐大的交通換乘中心。第二個項目位于巴黎的二環，周邊有一些大的購物中心，配有很大的停車場。引入公共交通，利用空蕩的停車場建更多住宅，提高土地使用效率。第三個項目也在巴黎的二環，這個地區面臨去工業化的進程，也面臨許多變動的條件，比如有地鐵線、橋梁的新建，要處理塞納河的防洪問題，以及應對更新的需求。因此，本項目主要通過設計一個生態循環的模式解決這些問題。規劃設想是在這個地區建一個洪水淹沒區，每10年淹沒一次，可以作為濕地公園。利用退出的工業以及未來接入的地鐵，在這個區域的軌道站點兩邊做一些新的辦公和工業設施。

密度的秘密

陸 銘復旦大學教授，復旦大學中國發展研究中心主任

從經濟學研究看，人口密度與勞動生產率之間有正向相關關系。消費中面對面交流的重要性和現代服務業里知識、技術、信息交流的重要性的提升，使得密度對于現代經濟（尤其是現代服務業）的發展的意義越來越大。其結果就是大城市規模仍在進一步提高，尤其是全球城市。這就是密度的重要性。

密度的差異帶來了兩種城市發展模式，一種是“生活”在城市，一種是“活”在城市。首先是路網的密度，如果比較寬的主干道邊上有很多支路，主干道堵車，可以在非主干道上開，整個街區經過的人流數量提高，就會帶來服務業和商業活力，這就是生活在城市。但如果只有非常寬的馬路，而且馬路數量比較少，主干道擁堵，就沒有毛細血管分流車流，這樣的街道也沒有人流，服務業就發展不起來，這就只是活在城市。

在世界銀行的一項中國城市化研究中，巴黎、東京等城市每平方公里交叉路口數量都是超過100，而上海浦東每平方公里交叉路口的數量只有10多個。低密度不利于城市活力的產生和服務業發展，反而會增加城市的通勤需求和擁堵。

圍繞密度有3個概念需要明確：第一，宜居既不等同于低密度，也不等同于高密度。密度給大家帶來方便、活力的同時，會帶來更高的價格、擁擠。這兩者之間的平衡點如何達到？主要靠市場機制找到最佳平衡點，當然也需要政府規劃的調整。第二，土地政策要發生變化。未來宜居的高密度街區和垂直城市，其土地功能必須要綜合，而不是嚴格區分單一的居住用地還是商業用地。第三，要反思人口政策。很多大城市希望人口數量有所控制，只想要高端人才，不想要低端人才，結果一定是低端勞動力價格上漲。扭曲的經濟政策和人口政策，不利于城市發展。

專題九：城市文化與風貌塑造

上海：文化空間與空間遺產

周 儉同濟大學建筑與城市規劃學院教授，上海同濟城市規劃設計研究院院長

上海的文化空間與空間遺產，或者說城市風貌和城市文化，是一個很大的研究范圍，不僅僅在于它的傳統的文化，也包括現代各種各樣的文化活動和文化交流。今天，從歷史文化遺產這個角度出發，探討上海的文化空間和空間遺產的問題。

全球城市建設的動力離不開人。面向2040年，上海的城市歷史文化和城市歷史風貌建設應當體現對人和人才的吸引力。一些研究顯示，從人力資本、文化體驗、文化交流、工作和生活環境、國際游客數量等與人的體驗息息相關的指標比較來看，與紐約、倫敦、巴黎等國際大都市相比，上海還差得很遠，即城市的吸引力還很欠缺。城市要匯聚精英人才，獨特的城市生活環境和城市空間是一個非常重要的支撐資源。通過城市風貌和城市魅力營造，增加城市的細膩度和空間品質，提升人在城市中的體驗感受，從而增加城市對人才的吸引力，這是上海作為全球城市進行文化建設應當具備的目標。

城市空間遺產是一個城市最具獨特性、無法復制的城市生活環境和城市文化空間，是構建國際文化大都市支撐性資源。特別是歷史建筑和歷史街區將成為承擔國際文化大都市功能和提升城市文化空間品質的最佳載體。在建設上海全球城市和國際文化大都市的文化支撐體系當中，城市空間遺產可以起到3大作用。一是促進國際旅游業和文化創意產業的發展，二是吸引更多的國內外高端人才居住，三是吸引國際性文化機構和文化活動在其中展開。

與巴黎、紐約等城市相比，目前上海城市空間遺產的總量很低，列為法定的保護建筑和保護街區的空間占城區空間的比例也很低。需要開展一系列研究，以形成新的城市空間遺產保護思維。包括里弄、工業建筑、風貌街道等在內的需要保護的歷史空間遺產的總量到底有多少，需要進一步理清。同時，也要開展包括對遺產空間總量、遺產空間結構、擇居取向、里弄街區更新利用政策與機制等方面的研究。上海是否具有申報世界文化遺產的資源也是一個需要研究的課題。

“格式化”城市反思

席聞雷自由攝影師，現代歷史建筑專業攝影師

從2007年開始對上海城市變化做記錄，上海變化非?？?。整個城市就像一臺電腦，如果想要更新或者升級，最簡單或者說最粗暴的方法就是把它全部“格式化”，安裝新的系統，把整個城市格局提升?！案袷交碑斎皇且粋€方法，但是肯定應該有其他更好的方法。但是就目前這個狀況，上海整個城市真的是在被“格式化”掉。許多當初拍攝時還留存有的歷史建筑、街坊，現在再去探訪，已經都不存在了。在一些拆掉的廢墟里面，可以看到一些磚塊上面有一些文字，這些細節都是整個城市文化和歷史的一個部分。如果只是把它簡單拆除，而不去研究它本身的歷史的話，對整個城市是非常大的破壞。

里弄是上海城市記憶的載體。一方面，它體現了歷史的場所精神。過去的里弄是一個非常人性化的居住社區，在里弄里居住，基本上都可以滿足自己基本的生活需要。里弄除了居住功能以外，內部還有很多配套的設施，包括滿足各種生活所需的商業設施，像菜場、煙紙店、老虎灶。相對其他北方城市，或者新興城市來說，這點是非常值得驕傲的空間優勢。當然這種驕傲現在開始越來越少，整個城市發展變化非?？?。陸家嘴這樣的新興城市地區，要繞天橋好幾圈才能找到便利店，相對來說跟傳統的里弄或者石庫門弄堂相比，宜居性有所欠缺。另一方面，它反映了現實的空間壓力。里弄的空間壓力來源于居住人口密度高、基本設施空間缺乏以及人為的損害和破壞。由于歷史原因和歷史建筑結構原因，一些里弄確實居住的人口密度很高，基礎衛生設施、廚房等都非常欠缺。居民的一些生活習慣、文化層次和經濟條件等各方面因素造成對里弄建筑的一些損害和破壞，對里弄建筑沒有進行合理的利用。這些方面在歷史建筑保護上探討比較少。

上海城市文化與風貌塑造三思

劉濱誼同濟大學建筑與城市規劃學院教授，風景科學研究所所長

針對城市文化與風貌塑造問題，無論哪個專業背景，都應當認識到，要有一個全面的觀念來看待城市文化，包括什么是城市文化及其靈魂，當前最嚴重的問題是什么，以及未來有什么樣的成功之路可循。

城市形象、城市人文、城市自然的三方面互動和綜合構成了城市文化。城市形象包括時間、空間和尺度，城市人文包括人文、歷史和文化，城市自然包括環境、生態和水體。綜合而言，城市文化首先是生活方式，也是城市自然之樹的碩果，是城市形象的心源。

任何一個城市，自然、人文和形象三者的地方性是城市文化的靈魂。地方性的消失，也就是說城市文化靈魂的消失是最為嚴重的問題。保護、傳承、發揚地方性是上海城市文化與風貌塑造的當務之急。地方性消失是自1840年以來上海一直面臨的問題，特別是在過去30年間，這個消失在加速，情況在不斷惡化。地方性的消失，首先是自然方面的消失。上海曾經是一座河網密布、柳暗花明的江南水鄉。假如當年有另外一種抉擇和規劃，上海是否曾經有機會成為一座美麗的水鄉之城、海港之城、旅游之城？其次是人文地方性的消失。上海市民習慣的戶外活動方式，比如在里弄空間交流、沿著商業街區漫步，變成行走在高樓下、汽車旁的迫不得已，人與人之間的距離越來越大。表現最為突出明顯的現象，是上海的高樓林立，具有地表性的歷史建筑、街區、廣場、花園、濱水空間在不斷的高樓建設中灰飛煙滅。最后是綜合的消失，體現在人居地方性的全面消失。上海里弄經過幾百年發展，隨著自然形成布局，能達到冬暖夏涼、抗臺風的效果?？墒墙裉齑罅啃乱巹澋淖≌?，住在里面是冬冷夏熱，需要大量能耗。

面對地方性的消失，擁有對地方性的自信是上海城市文化與風貌塑造的成功關鍵。當今整個全球化時代，全世界各個國家，各個地區的城市發展，都處在一個世界發展十字路口。上海的城市文化與風貌塑造應當由上海和中國的設計師主導，在地方性中深耕，聽取本地市民的建議和想法，與上海城市建設的各方面溝通。上海城市文化和風貌是應當建立在優美環境的基礎上。有了優美的環境，再發展詩意的居住、生活和城市文化。上海近年在做郊野公園，但是光靠城市外圍周邊環境改善是不夠的。城市中心是城市歷史文化的高地，城市中心也應該是自然生態的高地。

文化傳承與風貌塑造

Ellen LouSOM舊金山公司城市設計與規劃總監

塑造城市識別性的原則有9項，其中包括自然景觀、回應氣候的設計、開放空間、塑造場所、設計、地標、經濟資源、城市肌理和文化遺產?，F重點從自然景觀、開放空間、歷史保護和城市肌理等方面，針對上海城市總體規劃分享一些看法。

一是濱水區。城市河流是自然景觀的重要架構。濱水地區應當倡導功能混合開發，與生態的結合設計，與防洪防澇的結合設計。比如，倫敦泰晤士河濱水地區非常多元。紐約的濱水岸線原來都是以工業為主，經過20年開發，營造了很多公共的識別性的景觀，有公園演出、餐飲、有市民聚集的地方，對于生活、工作、居住環境都有改善。

二是開放空間。開放空間對塑造城市景觀非常重要。通過在同一尺度比例下比較倫敦、紐約和上海的中心城的開放空間，倫敦和紐約都有城市級公園、區級城市公園，更多的是社區級公園，它們塑造了各個小區的特色。上海有市級和區級公園，但是社區級公園比較少。在上海的新建地區和工業用地轉型發展中，應當豐富公園的層次，以及布局更多步行可及的公園綠地。可以把使用率作為城市綠地建設的一個衡量標準。

三是歷史保護。歷史保護應該有一些恰當的、融合的和變通的做法。不同的歷史街區保護做法會為社區提供一個特殊的風貌與景象。對于和歷史街區關系的處理方式，有一種是后退的尊重，有一種是強烈的對比，還有一種是混合。歷史保護需要和經濟開發結合，才能促成地區開發活力。新加坡過去20多年以來保留了很多風貌區，品質最好的風貌區靠近新加坡中央商業區，地價非常高，吸引人投資。

四是城市肌理。對于高層建筑和歷史街區兩種城市肌理的關系處理，不同的城市有不同的做法。過去，倫敦在中心區較少建造高樓，但是現在開始建設了，在泰晤士河南岸也開始建設高樓，這是綜合的做法。巴黎舊區保留原來的高度，宜人的空間中有餐飲，有文化，還有一些景觀道路和小廣場。紐約中心區高樓林立，但是實際在城市里面的體驗是行人尺度體驗。高層建筑區域可以學習歷史街區的經驗，做到緊湊開發、方便宜居，關鍵是要依據人的尺度進行設計。

再讀石庫門：日?？臻g里的城市文化

盧永毅同濟大學建筑與城市規劃學院教授

石庫門成為當今上海城市文化形象的一個標志。上海的城市歷史發展中，代表性的城市文化形象經歷多輪變化。一百多年里，體現上海城市文化風貌的標志性景觀，其實每個時代都不一樣。19世紀末可能會是豫園湖心亭的茶樓。后來上海特殊租界的發展，外灘代表了城市景象。隨著改革開放，陸家嘴現代化建設成為上海的一個標志性形象。申辦世博會，上海的形象重新找到一個非常具有代表性的元素是石庫門。今天，石庫門作為上海獨特的城市文化遺產，作為一個抽象的文化符號，越來越受到關注。

石庫門原來是上海最普通的住宅，如今慢慢從一種日常生活空間變成上海的城市文化符號，成為旅游熱點和舞臺布景。但是，作為一種歷史遺產，卻正面臨獨特困境：它既是一個不斷強化的文化符號，又是一種不斷被拆除的物質遺存。因為回到日常生活，關于石庫門的記憶可能都是負面的，擁擠、缺乏衛生設備、破敗。2010年4月，石庫門里弄作為建筑營造技藝被列為國家非物質文化遺產，建筑的遺產變成一個非物質文化遺產，這是很少見的情況。

石庫門里弄是高密度城市住宅，整體上是19世紀英國聯排住宅的模式，而每一住戶單元的空間格局實際上源自我們的傳統民居空間格局。因此，石庫門里弄是一種為連接鄉土生活和大都市而創造的居住建筑類型，它不僅是形式上的中西結合，而且為當時來到這個城市的中國人，在陌生的現代大都市中找到了具有傳統延續性的居住空間。石庫門里弄街區是一種城市細胞，它以精明而有效的商業和公共活動的滲透，形成了社會網絡，塑造了富于活力的街道和街區，形成很有包容性的城市社區生活。

石庫門的保護與更新既面對現實中的很多復雜困難，也取決于我們對其價值認識的不斷深化。石庫門是上海這個大都市特有的擁擠文化的寫照，這種擁擠文化體現出高密度環境中為普通人日常生活的生存策略、空間智慧和居住品質，它對塑造當代居住空間仍有深刻啟示。

專題十：城市安全與風險應對

全球氣候變化背景下的城市安全與應對策略

邵益生中國城市規劃設計研究院黨委書記、副院長，研究員

城市安全方面有3個背景，也是近期3項重點研究。第一個背景，聯合國開發計劃署所支持的“21世紀中國城市規劃發展與管理”研究認為中國城市在公共安全上存在危機。無論生態安全、環境安全、經濟安全、社會安全，其核心都是人的安全，因此以人為本的公共安全是城市安全問題的核心。第二個背景，中國工程院近年的研究認為，我國區域發展沿海化，沿海城市臨?；R海產業集聚化，經濟社會發展重心沿海集聚，而全球氣候變暖將導致海平面上升，該矛盾所造成的潛在風險必須引起高度重視。第三個背景，中國工程院近年的研究表明，從氣溫變化上看，近百年來全球經歷了不斷增溫的過程，未來50—100年增溫幅度在1到5度之間。從降水變化上看，降水量波動性加大，極端氣候條件增多，同時平均年降雨量呈減少趨勢，但暴雨天數在上升。從海平面上升趨勢上看，中國的海平面上升將高于全球平均水平，而長三角地區又是增幅最大的區域。這將加劇城市內澇發生的可能性，并對沿海核電站、港口等重大設施造成一系列影響。

基于背景分析，歸納出全球氣候變暖給城市帶來的3大風險：一是由極端氣候造成的安全風險。本世紀以來，伴隨全球氣候變暖，我國高溫、強降水、干旱、臺風、低溫等極端天氣氣候事件出現的頻率增加、強度增大。二是由海平面上升帶來的綜合風險。未來上海海平面上升速率高于長三角，長三角高于全國，全國又高于全球。而上海同時面臨地面的相對沉降。這將直接導致風暴潮的基礎水位和高潮位的抬升，風暴潮沖刷和漫溢海堤的幾率將大大增加。海平面上升也將增大咸潮入侵距離和持續時間，并加劇內澇災害的發生，引發濕地等生物棲息地面積減少，造成生態退化。三是由綜合因素造成的水安全風險。水安全核心是飲用水安全。上海在1883年建立第一個現代化水廠后，隨著蘇州河、黃浦江污染、咸潮入侵等問題，取水口被迫沿黃浦江逆流而上。2006年太湖藍藻爆發后，江蘇、上海等相關城市紛紛將取水口設到長江。雖然水質改善，但上海的供水安全將受到長江大型水利工程以及沿江工業的影響，風險加大。

從戰略層面上，要調整城市安全的戰略方針。以水為例，1985—2000年倡導“開源節流并重”，2000年提出“節流優先，治污為本，多渠道開源”，2014年住建部進一步提出將“節流優先，治污為本，科學開源，保障安全”作為城市水資源開發利用和水安全保障的總體戰略。從規劃層面上，要加強城市安全的系統規劃。在城市總體規劃層面上，應考慮設立城市水系統綜合規劃，涵蓋水源系統、供水系統、用水系統、排水系統等各方面，提出一些原則性的、關鍵的約束，使其他下位規劃有遵循的前提。從管理層面上，要提高城市安全的應急能力。氣象、水文等相關部門，應提高對暴雨等極端天氣的預報能力，及時發出響應預警；城市政府及其相關部門和承擔設施運行管理的企業，要進一步完善應急預案并加強演練，切實提高應急響應和救援能力；社會媒體則應正確把握輿論導向，引導公眾客觀認識內澇問題，提高全民的避險減災意識。在飲用水安全保障方面，必須在建立水源保護、水廠凈化和管網輸配“三道防線”和飲用水安全“多級屏障”的基礎上，建立應對突發事件的水質監測、預警和應急救援系統。而涉及城市安全的其他方面也應同樣如此。

特大城市資源環境風險和解決對策—以北京為例

潘一玲北京市城市規劃設計研究院副院長

特大城市面臨的資源環境風險問題是有共性的。我主要以北京為例進行闡述。

北京市的城市安全面臨諸多風險和挑戰：人口增長方面，北京市人口增長呈持續和加速的趨勢，給資源環境帶來了難以承受的壓力；水資源壓力方面，北京是世界上嚴重缺水的大城市之一，而且隨著未來城市規模飛速發展、人口大量增加，水資源供需矛盾將更加突出；能源供應壓力方面，北京90%以上的能源靠外地調入，一旦有供應線中斷，就很可能引發嚴重問題；大氣污染方面，近年來北京霧霾非常嚴重，同時重污染天數比例也在逐漸增加；城市內澇方面，北京市近年來極端暴雨增多，暴雨造成城市內澇積水，交通堵塞，災損嚴重，對城市防洪防澇系統提出嚴竣挑戰；水污染問題方面，北京市河道能達到水質要求的不足一半，地表水狀況惡化將是城市又一大風險；固體廢物處理方面，北京現有垃圾處理場基本為填埋式，未來兩三年內，多座垃圾場將填滿封場，全市或將出現近萬噸固廢處理能力的缺口。

在此次的北京總規修改中，規劃轉型和改革將體現在3個方面：一是關注“人”這個根本問題。北京已經提出要嚴控人口規模。北京將長期面臨多元人口、人口結構不斷變化、人口空間分布差異化的局面，規劃要主動解決。二是要嚴控城市規模，形成轉型發展的思路。北京明確提出要規模減量，北京市平原區現狀總建設用地占平原區面積的45%左右。其中，村鎮建設用地主導了城鄉的空間蔓延，控制難度很大，需要進一步集約減量。三是要重視規劃管理。要發揮政府引導和宏觀調控作用，發揮市場在資源配置中的決定作用，發揮社會組織、公眾參與的作用，共同提升城鄉規劃治理城市的能力。

北京的發展愿景是“可持續發展”、“和諧宜居”和“健康城市”。具體的戰略和對策包括5個方面。一是城市增長的轉變。北京未來將向“減量規劃”轉變，進一步優化城市空間結構，用好存量建設用地資源，給新增的人口尋找承載空間。二是城市規劃管理的轉變。城市建設從追求增長向劃定城市增長邊界、留出緩沖空間轉變。從管理方面明確劃定城市禁止建設地區和限制建設地區，特別是要嚴格保護城市水源、河湖濕地、風景名勝區等生態資源。三是能源消費的轉變。嚴格控制能源消費總量，抑制不合理的能源消費；降低單位GDP的二氧化碳排放強度和萬元GDP能耗，改善一次能源結構，盡可能提高可再生能源占一次性能源供應中的比例。四是固廢處理的轉變。要改變生活垃圾處理方式，生活垃圾處理從以填埋為主，轉變為以焚燒和生化為主，填埋為輔。堅持垃圾分類處理，實現垃圾資源化。積極研究垃圾全過程管理辦法和政策。五是水資源管理的轉變。實施最嚴格水資源管理制度，大力節約用水，建設更加先進的節水型城市。綜合開源，增加可供水資源總量。加強水源保護，改善水生態環境。嚴格控制地下水的超采，蓄養地下水源。

城市生態風險與綠色彈性城市

諸大建同濟大學可持續發展與管理研究所所長，同濟大學公共管理系主任，教授

以戰略研究為出發點，我想探討3個問題。第一，環境風險與生態紅線。城市安全一般面臨經濟、社會和環境3大風險，今天重點討論環境風險。上海經濟實力已位列世界前20，但在宜居城市、生活質量、空氣質量等方面的排名卻非?？亢?。上海對生態環境、社會治理、城市文化的關注將會逐漸占據主導。城市發展帶來的所有環境問題都集中在“進出口”。而城市安全就要厘清整個系統的物質流程，不能只抓一個環節。上海、北京等一線城市雖然經濟總量大，但生態環境風險也很高。要實現可持續發展，就必須做到生活質量高，同時生態環境脆弱性低。面向未來，上海應該以“彈性城市”作為發展目標之一。“彈性”指在遭遇災害后，城市的快速恢復能力。而城市安全就是要建成一個能夠應對各種風險、有彈性的、有恢復力的城市。城市的脆弱性可以從兩方面衡量，一方面是易感性，即城市暴露于災難的程度；另一方面是適應性，即在災害發生后，城市處理災難并迅速恢復的能力。而好的城市發展就是要做到通過風險預防和緩解來降低易感性，通過風險計劃和準備來提高適應性。中國的特大城市一般具有高易感性，低適應性。一個小波動經常就變成大災難，災難發生的應急應對又不成熟，這樣的城市是不具備彈性、不安全的。

第二，回溯分析與城市轉型。為保證城市安全，規劃思路需要從現狀外推變為回溯倒逼?，F狀外推就是以現狀作為自變量，以未來作為因變量，分析未來的人口和經濟總量，得出需要多少土地滿足需求，實現以需定供。而回溯就是先確定未來可用的土地、水資源、安全能源是多少，還有多少空間和資源，反過來確定效率可以提高多少。紐約的2030規劃就采用了回溯倒逼思維。紐約規定到2030年碳排放目標要減少30%，并從建筑、空間等各個方面考慮如何減碳排放，從而分解到每年的指標。回溯規劃應該成為決定上海未來30年的重要戰略思路。

第三，技術改進與系統創新。城市規劃的空間調控手段應該與其他部門的技術手段結合起來，形成一個系統集成的發展規劃，更好地解決實際問題。城市規劃在很多問題決策上沒有發揮自己的優勢。比如在能源安全與低碳減排策略上，強調要引進新能源汽車，提高汽車的燃油經濟性。而這些屬于技術效率改進范疇，是從產業技術發展角度關心的問題。規劃的強項是空間，需要戰略上的整體掌控，這比從技術上的考慮要求更高。

城市安全的保障需要考慮空間調控和技術改進兩個維度。比如技術上的突破使得小汽車單位能耗降低、二氧化碳排放降低，但城市空間卻發生蔓延，仍將導致城市整體能耗不斷上升。因此，當技術不斷創新時，規劃上仍需構建緊湊城市，將空間調控和技術手段相結合，有效降低脆弱性，提高城市應對各種風險的能力。

上海城市風險治理的初步思考

翟國方南京大學建筑與城市規劃學院副院長，教授

基于對日本城市公共安全及風險管理規劃文件的解讀，以及對上海基本信息的梳理，可以認為影響上海2040戰略的主要風險有6大類：一是水災。最新發表在美國《自然災害》雜志上的一項全球研究顯示，上海是全球最容易遭受嚴重洪災的城市。其原因包括全球變暖、海平面上升、地表下沉等。二是生態環境風險。人類和其他生物賴以生存發展的光、熱、氣、水、土、營養等生態環境日益惡化。尤其是水污染、空氣污染、地面下降、海平面上升、土壤污染等。三是網絡風險。城市金融系統、生命線系統、交通系統都廣泛采用了信息技術，如果這些系統受到黑客的侵害，那么整個城市就將面臨癱瘓的危險。四是公共衛生風險。特別是傳染病會造成嚴重的公共衛生風險。五是地震風險。上海必須認識到防震對戰略目標的實現至關重要。六是周邊地區災害風險的影響，主要指核電站事故。上海周邊在建或規劃的核電站非常多，一旦出現事故，核泄漏會順著洋流影響整個長江口，所以要引起高度重視。

針對這些發生概率小、但后果卻非常嚴重的風險，有7個方面的治理管控方法。第一，盡快實施完成上海主要風險的評估工作，推動上海風險治理工作更上一個臺階。第二，重視城市公共安全規劃，并與城市總規銜接。第三，加強主要風險治理的硬件建設，特別是全過程監測與預警工作。第四，重視風險治理的全社會參與。風險治理不僅僅是政府的工作，更是社會團體和每個市民的工作。日本城市防災減災對策體系涵蓋了政府、社會團體、家庭個人3個方面。第五，強化社會風險意識，培育安全文化。加強防災教育、防災訓練。彈性城市的核心便是彈性文化的形成，對比中日韓三國居民對30多種風險認知的情況，可以看出中國災害風險的意識非常低。第六，建立健全區域性城市聯防體系，特別是跨行政區界的風險需要聯防聯控。這也是具體項目實踐中，專家普遍關注的重點。第七，盡快建立健全災害保險體系。災難的損失不能由災民單獨承擔，保險體系的建立通過保險制度將風險轉移，不僅可以分擔災民的損失，而且有利于災區災后重建。

專題十一：面向大數據時代的智慧城市

面向大數據時代的智慧城市

余文凱上海市信息中心黨委書記、主任

智慧城市是人類第一次真正意義上全面系統地考慮人類社會該怎么發展，重點是依托信息技術推動城市的可持續發展，推進社會經濟的進一步轉型。

智慧城市是一個不斷對數據進行著采集、識別、聯系、存儲、整合、分析，能夠協調運行的智能系統，它包含6個子系統：基礎要素體系、公共服務體系、運行管理體系、技術支撐體系、法治的保障體系以及評估體系。通過對這6個層次的不斷評估、跟蹤、分析，可以不斷推動智慧城市的發展。

大數據時代的智慧城市，實際上是智慧城市的一個升級版，“大、云、平、移”等新技術的發展與應用推動了這一過程。首先，智慧城市的主體是人，強調人的主動參與和以人為本，并且以低門檻的創新來保持創新時代的活躍性。其次，整個城市的發展對產業的依托越來越歸咎為技術支撐，依賴人的創新力量。第三，人們的生活、社交方面以及基礎設施的配置方式，都發生了巨大變化。

對上海而言，智慧城市建設是城市發展主要任務之一，當前需要破解幾個方面的難題：第一，城市基礎設施的智能化有待提升。第二，信息資源共享開放尚處于起步階段。數據開放面臨著體制、機制問題，全市信息資源共享交換平臺還沒有真正形成，經濟社會發展的重點領域數據匯聚平臺還沒有形成，真正支撐戰略發展的數據庫還需進一步拓展。第三，在數據創新應用方面存在不足。城市大數據應用還處在起步階段，如何運用大數據進行精細化的城市管理，在社會治理方面如何創新，怎么營造一個低碳、和諧、公平城市的發展環境，這些領域都有很大的創新空間。第四，信息安全的問題存在隱患。信息不斷共享、分享的同時，數據安全和個人隱私焦慮也在進一步上升，推動數據共享的同時要推進信息安全的機制建設。

面向2040，要不斷制定完善大數據時代智慧城市的發展戰略，很多方面需要進一步創新。第一，規劃編制要突出以人為本的理念，可以通過技術手段、數據手段，讓公眾更好地參與規劃制定。第二，要注重智慧城市的頂層設計，從基礎設施的建設，到產業、社區、商業、公共配套的規劃布局，再到跨部門、跨行業的綜合協調與服務，最后到決策規劃，都需要頂層設計加以統籌。第三，要關注產業互聯網，培育未來經濟新的增長點，城市整個產業布局、園區的布局都面臨一種新的思考。第四，加速構建城市綜合運行管理中心，推進城市管理精細化。第五，完善城市綜合服務體系，實現多元化。第六，進一步推動政府職能轉變，營造良好的生存發展環境，營造一種誠心、公平、和諧、創新的氛圍。

運用大數據思維深化上海智慧城市建設

王世偉上海社會科學院信息研究所所長、教授

智慧城市的建設要深刻認識大數據的特點與精髓，運用大數據新思維使上海成為網絡時代背景下的先鋒城市。

第一，互聯是大數據聯系思維的體現。宏觀方面，大數據突破了單一領域，促使物聯網、云計算、移動互聯網之間不斷交叉匯聚，實現了智慧城市、智能制造、信息通信和產業等諸多數據載體的滲透互聯，產生了基于交叉點創新的新模式和新形態，積聚了創新和變革的能量。中觀方面，大數據形成地區、行業、部門系統數據的互聯，以及跨界、跨域、跨語言的互聯，其潛在的價值空間和發展空間不可估量。微觀方面，大數據也是互通的數據，各類平臺存儲的數據應該秉持信息公開的原則，通過數據標準化和規范化建設，海量數據還能形成平臺互聯、多屏融合，實現即時傳輸。

第二，發現是大數據價值的體現。大數據的精髓在于其顯性與隱性的巨大價值。原始互聯的大數據，僅能為智慧城市建設提供顯性的價值，而通過深度挖掘的大數據，則能夠為智慧城市發現大量的隱性價值。在大數據挖掘和分析過程中，一方面，要注重將自然語言和人工語言有機結合起來，發揮各類數據在廣泛融合環境下的自動感應感知，運用云計算技術開展數據流的挖掘；另一方面，將海量非結構化數據和不同倉庫的數據，納入整合后的單一分析框架，為大數據的價值發現尋求科學正確的路徑和方法。

第三，安全是大數據綜合思維的體現。網絡安全和信息化是一體、驅動之雙輪，兩者具有緊密關聯性、互動性，為智慧城市建設中如何搞好網絡安全治理指明方向。從法制化角度，實現市域網絡安全監管，加強互聯網信息內容管理和關鍵基礎設施保護，依法治理網絡空間，維護市民的合法權益，提高城市應對安全威脅的快速反應能力。

在上海新一輪智慧城市建設中，上海應當確定大數據發展的定位和重點所在，創造更好的信息數據環境，不斷提升上海城市管理效益和效能。以數據融合化、管理法制化的路線圖，努力將上海建設成為網絡社會時代的先鋒城市。

智慧城市：城市的智慧

馬文軍上海交通大學船舶海洋與建筑工程學院建筑學系副主任，副教授

信息技術的快速發展，對城市5大核心系統都產生了深刻的影響。第一，市民生活方面，學習、服務、消費理念正在發生轉變，居住生活更加社區化，新媒體的大量出現豐富了社交行為。第二，產業經濟方面，網絡移動產業突飛猛進，移動消費迅猛發展，大數據成為國家核心資產，新技術推動傳統大規模生產方式轉向小批量個性化定制。第三，基礎設施方面，城市開始提供更快更方便的公共交通，能源系統變得更有效率，并帶來新的生產方式與能源輸送方式。第四，資源環境方面，智能綠色低碳建筑興盛，提供了大量經濟和環境效益。必須積極提高城市恢復力，而不只是避免城市遭到傷害。第五，城市管理方面，公眾的參與度相對較低，網絡信息安全亟待規范，設施安排和城市管理需要最優化。

面對這一系列的變化與挑戰，我們同樣從構成城市系統的5個方面進行思考。第一，居民生活。互聯網產業構建起全球化的網絡課程、網絡購物、網絡服務，促進居民生活差距的逐步縮小，同時也構建起新興社區環境和平臺，人們開始搬到郊區，回到“簡單生活”。第二，產業經濟。大數據重塑商業模式，變革各行各業，企業利用大數據分析人們的生活和行為，從里面挖掘出政治、社會、文化、商業、健康等領域的信息，甚至預測未來。第三，基礎設施。能夠充分利用物聯網等技術，使城市的信息獲取更加便捷，更加高效地整合和共享信息資源。第四，資源環境。運用智能方式來進行能源的保存、輸送和管理，通過物聯網系統提升智能城市的適應力與恢復力。第五，城市管理。數據收集可以促進“自下而上”的信息傳達，智慧城市鼓勵更多人參與其中，并使城市與市民能及時應對時代變化。

智慧城市需要建立統一的平臺，使城市5大系統能夠有效地整合和協作。一方面，建立健全頂層設計協調機構建設，組建統一的智慧城市主管部門，統籌智慧城市建設中人、財、物、事的管理，完善內部決策機構、管理機構和執行機構聯動和協調機制，同時設立審計監察機構和外部專家組成的決策咨詢機構。另一方面，打破部門信息資源壁壘，城市的經濟、土地、能源、管理等部門信息資源能夠整合、流通、共享，各方機構的工作職能和銜接關系明確。這既保障頂層設計的全局性，又能形成對設計落地的支撐。

未來城（智慧城市）頂層規劃

岳梅櫻IBM大中華區智慧城市首席規劃及架構師、博士

IBM在智慧城市實踐工作中總結出一套成熟智慧的城市頂層規劃方案，它著重關注城市里的人、企業、管理者三種角色。一是人，未來人口增長對上海市現在的基礎設施提出挑戰，需要對環保、節能重新設計。二是產業，到2040年所有的產業鏈難以維持高速的成長，政府要協助企業推進產業鏈轉型，將工業化與信息化融合，優化產業鏈，引進符合節能環保的新型產業鏈，滿足未來城市目標需求。三是管理者，構建新型的政府，充分利用有限的資源，向老百姓和企業開放數據，借助老百姓和企業的力量來協助管理城市。

未來城市要做到讓人感覺到安全舒適、人與人之間互動誠信，不僅僅是科技之城，更多的是要利用大數據將人的智慧發揮到極致。實現這一愿景的方法論如下。第一，功能圖。分3個層次：策略層，指向各個部門，如公共安全、交通、環保、教育、醫療等；管理層，調研政府、企業、老百姓的需求，關注他們要實現的目標；執行層，實現人文、生態環境的指標，跨部門協作。第二，熱點圖。對于要達到的目標，把需要關注的內容標示出來，在未來城設計過程時，對關注熱點做分析，弄清輕重緩急，用不同顏色標注出來，這是每一塊規劃的基礎。第三，信息圖。把問題過程分解開，用信息化的基礎架構把各個要素關聯起來，在信息圖中顯示出來。第四，指標圖。制定目標的KPI（關鍵監測指標），在系統執行時將KPI作為對照。第五，路徑圖。分為3個階段：做數據集成平臺，智慧地應用和綜合地運營，做預測和優化。

在進行智慧城市頂層規劃過程中，要以信息化打破部門之間的壁壘。老百姓都是信息收集者，通過手機可以參與城市管理；市長可以更好地掌控全局，只要聯接網絡就能指揮城市。對于城市管理，可以提高事件的快速響應能力，根據歷史數據分析、判斷、預測事件發生的可能性，提前預警，減低災難產生的后果。

建設智慧城市中的大數據思維

張高峰1號店商務智能部高級總監、數據分析師

利用大數據為智慧城市建設服務，要進行思維轉型。大數據思維可以概括為4方面：一切皆可測、一切皆可聯、一切皆可試、一切皆可想。

上海建設智慧城市，要定位“四個中心”，立足長三角城市群，充分發揮大數據在智慧城市建設中的地位與作用。就政府部門而言，可從以下5個方面去思考。一是城市規劃與社會資源配置：城市區劃與功能布局、智能交通與智慧物流、預測并阻止住宅空置等；二是經濟和生活領域：民生指數、打擊售假等；三是輿情監測與公眾溝通：民意輿情監測、電子政務公開等；四是公眾安全與就業、教育：違法震懾，犯罪治理，社會就業機會供需匹配，再教育等；五是環境與公共衛生：環境與自然災害預報，醫療、食品安全大數據等。

大數據的應用仍面臨諸多挑戰，比如多元化異構數據源的存儲與管理、非結構化數據的處理與分析、數據價值的挖掘與可視化，以及數據隱私與安全。盡管如此，大數據為智慧城市發展提供機遇。一是推動了城市規劃理論變革，過去是以政策、功能定位為先導，以物質環境為客體，基于場所理論對經濟、社會和生態環境目標進行多維規劃，而大數據時代的規劃特征是使用人口、產業、資源，以及自然等全景數據，以服務、體驗、感受為主導，向流動、移動空間理論轉變。二是加強了智慧城市的數據支撐，過去是環境、資源、人口、產業等靜態數據，以及GIS、遙感、三維仿真工具等，大數據時代更多地使用人財物流動數據、分時段與即時數據、民生民情輿論大數據。三是豐富了智慧規劃成果表現形式，過去成果展現是要符合法律政策規定、具有操作性、符合技術標準規范，經濟合理，大數據時代更為強調動態模擬與人文反饋。