試論自貿試驗區對上海城市功能的影響及其應對策略*

錢 智 陳文彥 施 維

2013年9月29日，上海又一次成為全球關注的焦點。這一天，中國（上海）自由貿易試驗區（簡稱“自貿試驗區”）正式掛牌成立，這是我國設立的第一個自貿試驗區。它的誕生順應了全球經濟發展新趨勢和國際經貿關系新規則，為我國全面深化改革提供了新的強勁動力。作為國家的頂層設計，自貿試驗區能夠率先落戶上海，毫無疑問，這將有助于上海加快“四個中心”和社會主義現代化國際大都市建設。從長遠謀劃來說，自貿試驗區為上海邁向全球城市開辟了新的窗口和途徑。在全球經濟發展中，全球城市往往被認為是那些擁有對全球資源配置能力的核心城市。就目前的研究結論來看，無論是綜合實力指標、生產性服務業指標，還是城市金融服務指標、城市航運服務指標，都表明上海已開始逐步嵌入全球城市網絡，并且網絡的節點層級地位越來越重要。在邁向全球城市的過程中，一個不可回避的問題就是如何塑造全球城市功能。自貿試驗區建設為上海的全球城市功能塑造帶來了機遇，但其中一系列的制度創新也對上海原有的城市功能產生了較大的影響。本文試圖以自貿試驗區建設為視角，以建設全球城市為目標，嘗試構建上海新的城市功能框架，并對新一輪城市總體規劃編制提出對策建議。

1 全球城市功能演變與上海的現狀

自上世紀90年代美國芝加哥大學社會學系薩森（Saskia Sassen）教授提出全球城市概念之后，國內外學者紛紛開始對全球城市的基本內涵和城市功能進行研究。到目前為止，學術界對全球城市功能的研究主要是集中在全球資源配置能力、全球綜合服務功能等方面的籠統概括。筆者認為全球城市功能是伴隨經濟全球化運行而處于不斷變化演繹之中。與一般城市相比，全球城市首先應具備優越的基礎性條件，在跨國公司主導的全球生產要素自由流動時代到來時，全球城市便迅速從全球經濟網絡中脫穎而出，并以強大的高級要素成長機制引領著全球城市體系的發展。相應地，全球城市功能演變也經歷了基礎性功能、支撐性功能、網絡性功能形成和發展的3個階段。

1.1 在全球城市萌芽與成長時期， 全球城市基礎性功能奠定了發展潛力

全球有諸多城市，但并不是每一個城市都能夠成為全球城市，只有那些基礎性好的城市，才有成為全球城市的潛力，形成基礎性功能。基礎性功能指在全球城市萌芽與成長期起原始性作用，且隨著全球城市發展而內化為本地不可缺少的基礎性能力。全球城市基礎性功能的形成與世界前兩次產業革命和要素稟賦密切相關。18世紀60年代到20世紀初，歐美國家先后完成兩次工業革命，直接促進了機器大工業的建立和發展，統一世界市場形成。其間，全球城市往往由于良好的工業基礎和優越的要素稟賦，發展為全球制造業中心，并通過發達的國際交通運輸，構建出面向全球的工業制成品和原料產品的貿易流通通道，成為國際交通樞紐、國際商品貿易中心和國際金融中心，像倫敦和紐約。這3大功能，即使到了現在，仍是全球城市可持續發展的物質基礎。但與早期不同的是，現代國際交通樞紐功能更加完善、國際貿易中心功能更加多元、國際金融中心功能更加創新。上海作為一個正在崛起的全球城市，現代化綜合交通運輸體系已基本形成，國際貿易中心和國際金融中心的地位已初步確立。2013年上海港口貨物吞吐量達到77 574.57萬t（僅次于寧波—舟山港，居世界第2位），集裝箱吞吐量3 361.68萬國際標準箱（連續4年居世界第1位）。上海浦東、虹橋兩大國際機場全年共起降航班61.51萬架次，進出港旅客達到8 279.18萬人次，在全球城市機場群中排名第7；完成貨郵吞吐量334.98萬t，繼續位居全球第3。

1.2 在全球城市形成和發展時期， 全球城市支撐性功能提升了城市能級

20世紀中葉開始，隨著經濟全球化和服務化時代的到來，跨國公司主導的以資本為載體的生產要素在國際上實現了自由流動，全球城市能級得到提升，并迅速從世界經濟中脫穎而出。按照經濟學原理，生產要素從流動狀態上可以分為易流動要素（包括貨幣資本、技術、品牌、管理方法、營銷網絡等）、不易流動要素（包括一般勞動力等）和不流動要素（包括土地、礦產資源等）。生產要素中易流動要素的跨區域流動，直接促進了全球范圍內的產業轉移。作為國際經濟中心，全球城市原來以制造業為主導的產業結構最先發生變化，即傳統制造業地位慢慢弱化，而從制造業分離出的金融、貿易、研發、營銷、物流、專業服務等高端價值鏈環節在產業中的地位迅速提升。在這一階段，一方面，全球城市為支撐高端產業的發展，逐漸形成了強大的高級要素集聚能力和培育能力，像人才吸引功能、功能性機構集聚功能、企業品牌培育功能、知識產權保護功能等。為配合這些高級要素資源的集聚和培育，城市文化和生態環境等城市軟實力得到重視，形成輔助性功能。另一方面，全球城市通過跨國公司向全球其他區域擴散成熟的生產要素，擴大了其他地區的對外貿易，間接地實現了全球城市對其他地區不流動要素和不易流動要素的控制力及配置力。此時，全球城市具備生產要素擴散功能，如資本擴散功能、成熟技術擴散功能、特許經營性品牌擴散功能、經營管理方法擴散功能等。這些要素的集聚和擴散表現在國際貿易上，全球城市功能開始由國際貨物貿易中心轉向國際服務貿易中心。2013年上海市進出口總額4 413.98億美元，占全國的10.61%，在國內城市國際貿易競爭力綜合排名中居第1位。2013年上海在國際金融中心排名中位居第6位。與香港、東京、新加坡共同形成了相對穩定的東亞地區金融中心組團。

1.3 在全球城市體系形成時期， 全球城市網絡性功能增強了輻射能力

進入新世紀以后，隨著信息技術的深化升級，全球化進程得到進一步的推進，全球城市體系形成。在這一階段，全球城市已擁有大量的高級生產要素，但是為了實現對全球城市體系中網絡資源的控制力，全球城市開始積極完善成熟的高級生產要素成長機制。高級要素的成長機制分為外部機制和內部機制。外部機制包括寬松的市場氛圍、良性的競爭機制、爆發式的信息資源等，內部機制包括城市自身的文化環境、生活環境等。與此同時，全球城市的資源稟賦和功能內涵出現了新的變化。例如，全球信息資源成為全球城市關注的重點；高級要素的核心環節在全球城市迅速成長；城市文化和城市生態環境的地位得到了質的提升。由此，全球城市也逐漸演變成為全球城市網絡中的信息樞紐中心、高級要素成長中心、科技創新中心和文化創意交流中心等。近年來，上海集聚跨國公司等高級要素促進創新和文化創意方面取得了長足進展，但是上海的創新能力還有待提升。截至2014年6月，上海已認定跨國公司地區總部470家，是中國大陸吸引跨國公司地區總部最多的城市；跨國公司研發中心占全國近1/4，其中來自世界500強企業的研發中心占比更是達全國1/3左右。然而，根據新加坡戰略咨詢公司發布的《亞太地區最具創新力城市》報告，上海僅名列第14位。

2 上海自貿試驗區制度創新的城市功能內涵

建設中國（上海）自由貿易試驗區是中國政府主動應對經濟全球化、主動提升外向型經濟水平、主動參與亞太地區經濟合作的重大戰略舉措。自貿試驗區承載著貿易業態模式創新、投資開放創新、離岸型功能創新、政府管理服務創新等制度創新試驗，對上海的城市功能產生或即將產生較大而深遠的影響。

2.1 創新貿易業態模式功能

貿易功能是上海自貿試驗區最基本的功能。在自貿試驗區建立以前，區內的貿易功能早已存在，但是自貿試驗區建立以后，區內創造性推行的一系列貿易制度，如“一線放開、二線管住、區內自由”的貿易管理制度，“單一窗口、分類監管、便捷高效”的海關監管制度等，有效地接軌了國際貿易管理制度，并因此形成了符合國際慣例的貿易便利化、自由化和國際化的制度環境。體現在貿易功能上，這些制度不僅深化了傳統的貿易功能，而且促進了新興貿易模式的出現。一是服務貿易能級提升。按照全球自由貿易園區的發展新趨勢，大多在進出口貿易和轉口貿易的基礎上，開始向服務貿易領域延伸拓展。上海自貿試驗區為順應全球經貿發展新趨勢而建，將在注重貨物貿易的基礎上更加注重服務貿易的發展，服務貿易將成為自貿試驗區的深化功能。得益于相關的貿易制度，自貿試驗區集聚的跨國公司全球總部、亞太總部和營運中心、利潤中心、訂單中心、資金中心、結算中心、管理中心、銷售中心、研發中心等功能性機構，將會有效地提升服務貿易能級。二是離岸貿易功能應運而生。自貿試驗區內集聚的一批功能性機構，推進了離岸貿易的全面發展。為此，上海自貿試驗區很快建立和發展了全球（或區域）貿易網絡，打造了以跨國公司共享服務中心為基礎、以貿易營運控制功能為核心的離岸貿易平臺。如國內首個跨境貿易電子商務服務平臺“跨境通”的正式上線運行。三是新興貿易模式出現。寬松的自由貿易環境，有力統籌了國內和國際貿易市場、在岸和離岸貿易業務、保稅和保稅延展物流融合的運作模式，推動貿易業態和貿易模式融合創新，促進新興貿易模式出現。如出現跨境電子商務、保稅展示交易、保稅維修、融資租賃、期貨保稅交割等貿易新型業態，并有提速發展趨勢。

2.2 形成離岸型產業體系集聚功能

作為國家層面的規劃戰略，自貿試驗區的設立不僅有助于促進貿易升級和演變，而且更能加速包括資本在內的各種要素的流動和集聚。當今以跨國公司為主導的資本自由流動時代帶來了一系列離岸金融創新，形成了離岸型產業集聚區。在金融制度創新方面，上海自貿試驗區積極探索建立的以“分賬體系和有限滲透”為核心的核算管理制度、匯兌便利化的雙向投融資制度、擴大人民幣跨境貿易結算與跨境直接投資、建設利率市場化改革體系、便利化的外匯管理制度等制度，有效地促進了離岸金融的發展，并出現了圍繞以離岸金融為核心的新型離岸業務，如離岸保險業、離岸擔保業、離岸證券業、離岸債券業、離岸信托業等。推動這些新型離岸業務發展的主體并不是一般的企業，而是一批具備金融板塊業務的全球性功能機構。隨著自貿試驗區金融制度創新的進一步深入，具備了新型離岸業務和發展主體的自貿試驗區憑借優越的交通樞紐、發達的信息通訊和較高的開放水平優勢，大力發展國際融資租賃、國際船舶登記、國際維修檢測、國際分撥配送、國際中轉集拼等國際離岸服務，與此同時，離岸型產業體系開始慢慢形成。

2.3 集聚和培育全球高級生產要素功能

為促進上海乃至中國經濟轉型升級，自貿試驗區不僅要成為全球高級生產要素的集聚區，而且要積極完善各類生產要素的成長機制，成為新的生產要素培育區。在投資制度方面，自貿試驗區開始試行的“準入前國民待遇和負面清單”的投資管理基本制度，大大促進了自貿試驗區內服務業投資領域的開放，如金融服務、高端航運服務、商貿服務、專業服務、文化教育與健康醫療等。當前，我國正面臨著跨國公司總部及功能性機構加速向亞太地區轉移的戰略機遇，自貿試驗區投資自由化與便利化所帶來的絕不僅僅是資本單一要素，隨之而來的還有技術、高端型人才、經營管理方法、創新理念、數據信息等多元復合要素。隨著自貿試驗區內投資開放制度的深入推進，全球高級生產要素將會源源不斷地向自貿試驗區集聚，這無疑將大大促進自貿試驗區城市功能的更新和自我革命。與此同時，上海自貿試驗區除了具有高級要素集聚功能外，更為重要的是區內制度創新為高級要素成長提供的良好制度環境，可以進一步培育出新興的生產要素，形成自貿試驗區的引領性功能。

2.4 有效突破城市軟實力短板功能

上海自貿試驗區自設立以來，已經在貿易、投資、金融、稅收、海關、信用等多個領域試行的創新性制度，促進了區內經濟發展，豐富了城市功能內涵。文化發展、城市管理、生態環境等作為城市軟實力，伴隨著經濟領域的功能創新，不足之處得到了有效彌補，在區內逐漸形成輔助性功能。貿易制度創新促進了新興貿易模式出現，其中文化貿易成為新興貿易模式中的一員。例如，自貿試驗區引進了佳士得拍賣、華誼兄弟、中圖集團、盛大網絡等20多家國內外文化行業龍頭企業，使自貿試驗區成為我國重要的文化貿易基地。政府服務管理機制以及其他領域的監管制度創新有效地提升了城市管理水平。例如，上海自貿試驗區內形成的高效透明的投資管理制度、遵循國際慣例的稅收管理制度、寬松可控的外匯管理制度、政府營造出的市場規范、標準制定、環境改善、公平競爭等的現代市場經濟發展環境，使自貿試驗區有望成為行政效率最高的地區之一。生態環境作為人類必不可少的生存要素，在城市功能中的地位越來越重要。自貿試驗區中的制度創新雖沒有明確提出生態創新，但生態環境條件卻成為上海自貿試驗區能否可持續地集聚高級生產要素的重要影響因素之一。所以，突破文化發展、城市管理、生態環境等城市軟實力短板也是自貿試驗區制度創新的城市功能內涵之一。

3 上海自貿試驗區對城市功能再造的影響

中國（上海）自由貿易試驗區掛牌僅僅9個月，新注冊企業達10 445家，比其前身上海綜合保稅區域20年企業注冊的總和8 000余家還多。其中不乏一些新興行業、龍頭企業入駐，正在改變自貿試驗區內的企業生態，進而影響到全市服務產業的集聚形態和城市功能的再分布。

3.1 自貿試驗區將促進新型功能集聚區的出現

上海自貿試驗區建立以來，通過貿易制度創新，區內服務貿易得到了快速發展，并逐漸出現了跨境電子商務、保稅維修、保稅展示交易、期貨保稅交割、融資租賃以及國際快件中轉集拼等貿易新型業態。例如，自貿試驗區依托制度創新的綜合優勢，大力推進跨境電子商務發展，逐步優化了交易、通關、物流、支付等多個環節。上海跨境貿易電子商務試點平臺自2013年底正式運營以來，備案和上線商家已達32家，分別來自日本、韓國、澳大利亞、美國、意大利、法國和中國香港等國家和地區，上線品種近萬種，形成了一定的品牌集聚效應。受自貿試驗區溢出效應的影響，上海市尤其是上海中心城區商貿功能的比較優勢將趨于弱化。但是，中心城區由于完善的基礎設施、良好的營商環境、悠久的商貿傳統，自貿試驗區內的服務貿易功能、新興貿易業態及其拓展功能最有可能首先在此復制，并形成新型功能集聚區。自貿試驗區內集聚的大量服務貿易型跨國公司和新型業態企業隨著業務的拓展，將會在中心城區建立子公司，如區內將集聚一批高端商務和總部經濟服務型企業、國際貿易與采購服務型企業、商旅文娛服務型企業等，形成新型服務貿易功能區。因此，上海需提前做好功能規劃工作，從而能夠為促進城市新型功能集聚區的出現和成長提供便利條件。

3.2 自貿試驗區將促進金融核心功能區的重建

上海正在積極推進國際金融中心建設，自貿試驗區的金融制度創新將為這一目標的實現提速。例如，實施亞太運營商計劃，推動區內亞太運營商獲得集團總部授權，建立整合貿易、物流、結算功能的亞太營運中心，促進區內離岸業務的發展。隨著自貿試驗區離岸金融輻射力的增強，浦東將逐漸形成陸家嘴高端金融、自貿區離岸金融、金橋新興金融三者互動融合的金融產業走廊。首先，陸家嘴是上海傳統的金融集聚區，經過長期發展，目前雖已匯集大量金融機構、銀行、第三方服務機構、高端性金融人才，但是缺乏創新活動，金融業務較為傳統。自貿試驗區離岸金融業務的發展，將給陸家嘴傳統金融轉型帶來動力，促進金融業由傳統走向高端。其次，金橋開發區由于位于自貿試驗區與陸家嘴金融區之間，擁有完善的配套環境，是先進制造業集聚區，在受到陸家嘴金融區和自貿試驗區雙重輻射作用下，區內的實體經濟將與金融業實現有機融合，形成新興金融產業。因此，自貿試驗區將帶動上海金融核心功能區的重建，從而加快上海國際金融中心的建設步伐。

3.3 自貿試驗區將促進科技創新功能區能級的提升

集聚大量全球性的高級生產要素是一個區域形成引領性功能的關鍵。當自貿試驗區內集聚的大量先進生產技術及專業知識要素開始向外輻射時，上海市內那些基礎性條件較為成熟的高新科技園區將成為高級要素流入的首選之地。高新科技園區擁有良好的政策環境和服務體系，便于外部高級技術知識要素的進入；高新科技園區擁有相似領域的相關企業，便于外部高級技術知識的培育；高新科技園區擁有豐富的人才、資金、信息資源，便于外部高級技術知識要素的成長。當外部大量的先進技術知識要素不斷地注入高新科技園區時，高新科技園區的活力將隨之增強，并在不斷創新城市功能內涵時大大提升科技創新功能區的能級。除此之外，就全市乃至長三角而言，上海科技創新功能區能級的提升，也將成為全區域高科技創新高地和創新源泉。

3.4 自貿試驗區將促進精英文化功能區的發展

隨著城市的快速發展和居民生活水平的不斷提升，城市文化建設越來越受到重視。自貿試驗區制度創新促進了文化貿易的繁榮，加速精英文化功能區的形成。自貿試驗區引進了佳士得拍賣、華誼兄弟、中圖集團、盛大網絡等國內外文化行業龍頭企業，文化貿易基地入駐了170余家文化企業，建立了全國首個藝術品保稅倉庫。目前，在上海已經存在多個文化創意園區，如田子坊、M50、紅坊、1933老場坊、外灘十八號創意中心、D1國際創意空間、創邑?源、匯智創意園、鑫靈創意園等文化創意園區。從園區的類別和產業布局看，這些文化創意園區呈現多形態、多類型、開放度高、主導企業集聚度高的特點，在自貿試驗區文化貿易的推動下，上海的文化創意園區必將會快速成長，并逐漸形成專門的城市精英文化功能區。為此，上海需把精英文化功能納入城市功能體系中來全面考慮，并逐漸加大精英文化功能區的建設發展力度。

3.5 自貿試驗區將促進平臺型功能區的建設

上海自貿試驗區建設旨在培育我國面向全球的競爭新優勢，構建與各國合作發展的新平臺。到目前為止，自貿試驗區內擬建和已建成“跨境通”電商平臺、境外投資服務平臺、融資租賃產權交易平臺和其他專業貿易平臺等多個平臺。平臺經濟作為大數據時代新型規模經濟的重要載體，將對整個城市經濟的發展產生重要的推動作用。上海要接軌自貿試驗區的溢出效應，必須要加強平臺型功能區的建設。借助互聯網，建設各類綜合性或專業性交易與服務平臺，將會使交易、服務和投資更便利、地域更廣，這不僅可以帶動城市經濟的發展，而且也是提高城市影響力的重要途徑。因此，自貿試驗區的快速發展對上海平臺型功能區的建設提出了更高要求。

4 新一輪城市總體規劃編制過程中的響應策略

邁向2040年的上海城市總體規劃，需要深入研究和探討城市功能的提升和布局，特別是要關注自貿試驗區建設等重大事件的影響，重新謀劃城市核心功能與非核心功能的組合分布，重新謀劃商務樓宇的建設總量與進度，重新謀劃上海城市空間的戰略布局，重新謀劃上海城市的品質化發展。

4.1 主動疏解城市非核心功能

在新一輪城市總體規劃編制過程中，對于城市的一些非核心功能，需超前研究和謀劃，有條不紊地疏散到中心城外圍地區和周邊城市群地區。例如，部分傳統產業功能，包括“三高”產業項目、傳統產業的生產環節等。適當調整疏散城市的非核心功能，可為城市核心功能及新興功能發展提供更為充足的發展空間。但是，要全面總結前幾輪城市功能疏解的經驗教訓，充分考慮各功能之間的群落關系，充分尊重市場經濟規律，避免長官意志和行政強制行為發生。4.2 有效管控商務樓宇建設總量

商務樓宇是城市功能的重要載體。近年來，上海商務樓市場持續活躍，在高端商務樓租金領漲的情形下，商務樓租金全面上漲，空置率持續走低。自貿試驗區外高橋片區，租金上漲迅速。但是，商務樓市場的需求量主要由經濟規模和經濟運行環境決定，一旦經濟出現下行，企業對面積和成本控制使得現有租戶尋求上海以外區域辦公地點，進而使本市的商務樓市場出現較大波動。隨著潛在供應量的增加，商務樓市場空置的后續風險將持續加大。在新一輪城市總體規劃編制過程中，應適當收緊商務樓投資，適當放緩商辦用地的出讓，適當調整投資節奏，使之與宏觀經濟環境與產業結構轉型同步；堅決貫徹集約節約用地方針，有效管控城市商務樓宇供應總量，尤其是管控好中心城區商務樓宇的發展建設。

4.3 充分留足新的城市功能空間

當新城市功能代替老城市功能成為城市核心功能時，就需要對城市功能空間進行優化提升。為了滿足新城市功能成長的需要，城市總體規劃需要給新興城市功能留有一定的空白余地。隨著自貿試驗區的持續推進，一些新的城市功能將不斷涌現，如精英文化功能區、平臺型功能區等，將會給上海的城市功能體系帶來深刻的影響。在新一輪城市總體規劃編制過程中應該給這些新興功能區的發展留有足夠的空間。

4.4 著力提升城市品質化水平

城市品質是城市質量、品牌和文化的集合，是衡量城市發展質量和成效的重要標志之一。提升城市品質化發展水平，就是著力提升城市的產業品質、空間品質、文化品質、生態品質和生活品質。自貿試驗區的建設為城市品質化發展提供了難得的機遇，在新一輪城市總體規劃編制過程中，要以產業品質為基礎、生活品質為目標、生態品質和空間品質為表現、文化品質為基因，分階段推進城市品質化發展的各項重點任務，全面統籌經濟建設、生態建設、文化建設和社會建設，最大限度地滿足城市品質化發展的要求。

5 重構低碳宜居的城市生活街區

法國建筑師菲利普?巴內翰等人認為：作為古典歐洲城市的特征，街區在19世紀發生轉變，20世紀被廢除。在1970年代中期，當城市規劃師還在相信大尺度規劃的美德之時，直面城市居住生活的社會學家，有理有據地揭示出推土機式城市更新的罪行及其招致社會排斥的問題，并認為更新=驅逐[6]。

1980年代中期開始，在西方國家一些城市出現了再城市化（reurbanization）現象。再城市化是相對逆城市化而言的一個表述，由城市公共部門主導進行積極的產業結構調整，改變城市中心區因郊區化、分散化等逆城市化所引發的衰敗現象，促進舊城區再度成為充滿活力地區的過程。“再城市化”一詞到了中國之后，在一些大城市中被演變為對并未衰落的市中心區的大規模改造和高強度再開發，以新的摩天大樓建筑群全面替代了豐富多樣的歷史建筑。通過拆毀舊的建筑和鄰里社區去建造現代大型建筑和設施，功能和交通優先的舊城更新規劃方案，基本上徹底抹平了歷史城市的傳統肌理和個性特征。而這些歷史上形成的城市結構和空間形態具有多樣性的特征，可以滿足市民的不同需求（圖6）。

文學家喬納森?拉班在他完成于1974年的《柔軟的城市》一書中寫到：“城市，我們偉大的現代形式，是柔性的，它順從地接受了令人目眩，而且好色淫蕩的種種生命、夢境和闡釋。但正是這種讓城市成為人類身份偉大解放者的可塑性特征，卻使之特別易受精神變態和極權主義噩夢的傷害。”他尖銳地指出：當人們失去對城市生活語法的控制，系統崩潰之時就會到來[7]。

城市發展首要的聚焦點應該是市民，是市民的基本需求，城市應在人性的尺度下運轉，以豐富的象征意義為社會交往、日常生活提供有多種選擇可能的空間和場所。西方一些城市在尋找可持續發展的道路時，提出了“回歸城市”的號召。所謂回歸城市，就是要回歸到傳統意義上的城市，回歸到人性尺度形成的城市形式，重新認知城市作為市民生活空間存在的基本價值。

近年來一些城市隨著中心城區的功能和產業結構調整，城市更新的重點開始轉向城市中土地使用功能需要轉換的地區，如廢棄的碼頭、倉儲區和需要搬遷的鐵路站場區、工業區等。與市中心區復興一樣，城市的產業轉型和濱水地區的改建并不意味著徹底拋棄舊建筑等歷史資源，或者一切推倒重來。在國內外大城市開發建設實踐中，城市濱水地區的再開發往往同地區的文化復興結合起來緊密推進。進行了近10年的上海浦江兩岸開發已取得不俗的成績，其重點地區本應作為城市轉型發展的最佳實踐區，積極探索低碳生態、人與自然、歷史與未來和諧共生的規劃建設路徑。由于對土地資源的不合理使用和大手筆開發模式所引導，在北外灘等重點地段和重大項目的開發上留下了太多的遺憾甚至敗筆，也反映出地方政府在規劃實踐中未能吸取浦東地區陸家嘴地區開發建設的經驗教訓（圖7）。

今天，城市快速發展的不可持續性，已引發社會各界越來越多的關注。在2009年世界大城市氣候領導聯盟（World Large City Climate Leadership Group）第三屆首腦會議上通過的《首爾宣言》指出：“現在世界人口的50%以上生活在消耗世界能源75%、排放溫室氣體80%的城市當中。”作為人類生產、生活活動樞紐的城市，消耗了世界上絕大部分的能源，是全球溫室氣體排放的主要制造者。國內低碳城市規劃建設和綠色建筑開發又成為新的時尚，在各地展開的工程實踐中，大多偏好利用新的節能技術和新型環保材料進行嘗試，基本忽略了城市規劃及建筑維護管理等軟技術的潛在作用和效應發揮。低碳城市規劃建設不應簡單地以單體建筑的技術效能作為標準進行評價、評估，低碳城市和綠色家園建設，要從居住小區、生活街區甚至城區整體環境上采取更為綜合有效的規劃措施來實現。

無限制的蔓延擴張和大尺度路網等城市發展方式，在急速改變自然環境狀態的同時，也使城市自身的規模變得龐大，能耗和資源負擔更加沉重，難以做到“低碳”生存。新區建設中的巨型尺度，舊城改造后推倒重來的高強度，導致市民交通出行對機動車輛的依賴，進而帶來高碳排放。出于行業保護與發展的需要，鼓勵使用小汽車的政策在一些城市還在推行。汽車尾氣因使用的燃料不同而不同，但威脅人們健康的主要成分卻無處不在。一氧化碳、二氧化碳、臭氧、光化學氧化劑以及懸浮的可吸入顆粒物都導致了城市空氣質量的惡化。除了對健康造成威脅之外，汽車廢氣排放已造成對地球環境極為緊迫的威脅。在西方國家大多數的城市中，70%—90%的一氧化碳排放量來自機動車輛，而汽車排放的二氧化碳也導致了城市的溫室效應加劇，繼而引起全球氣候的變化[8]。

最近一段時間，部分城市因連日受大范圍霧霾天氣影響，空氣質量出現重度污染或嚴重污染狀態。北京、石家莊、濟南、西安、上海、南京等城市空氣質量為5級以上，灰霾面積達到143萬km2，對超過8億人造成影響。北京市的主要污染物為PM2.5，平均濃度值為310μg/m3，空氣質量為6級，屬嚴重污染。依照北京城區750km2的面積來計算，城市的上空懸浮著4 000t的污染物⑥，而就北京而言，機動車為城市PM2.5的最大來源，約為1/4，其次為燃煤和外來輸送，各占1/5⑦。

此前有關專家在接受媒體采訪時公布一組數據反映，2000年時上海市PM2.5本地人為來源中，工業生產與機動車尾氣排放比例為7:3；最新研究發現，后者所占比例已經大幅上升，達到50%，機動車尾氣排放成為產生本市PM2.5顆粒的重要“元兇”之一⑧。

這次大范圍的空氣污染事件，再次說明了我國城市化進程中不平衡、不協調、不可持續的問題依然相當突出，包括環境污染問題嚴重，能源、資源消耗過大等。可持續發展需要通過制度保障、倫理規范、輿論導向等構成的良好社會機制，促進人與自然的和諧。城市可持續發展，需要轉變現有大拆大建的建設方式。小尺度的城市空間形態有利于公交優先策略的推進，小區鄰里之間的自行車道路和步行系統建設和完善，居住和非居住功能的適度混合使用，這些都是符合全社會整體利益、體現環境優先的規劃選擇。大規模拆遷改造模式，將城市原有的歷史記憶和文化痕跡抹平了，毀壞了原有的城市自然環境生態和社會文化生態，從而導致高能耗和不可持續的城市形態出現。要建設真正的低碳城市和宜居社區，需要推進地方文化以及傳統建筑的保護，這樣做將直接或間接地為可持續發展做出貢獻。經歷過漫長歲月且值得保護的歷史建筑是城市文化發展的見證，尊重歷史的人會對將來的建筑質量做出貢獻[8]。而且，改建和再利用原有建筑有助于減少自然資源的消耗，減少建筑垃圾的產生。

6 結語：從舊城更新走向城市復興

哈佛大學經濟學教授愛德華?格萊澤在其暢銷力作《城市的勝利》的引言部分指出：“城市已經取得了勝利。但是，正如我們許多人通過自身的經驗所看到的一樣，城市的道路有時會通向地獄。城市可能會獲勝，但居住在城市里的市民似乎往往會遭遇失敗”，“我們如何更好地吸取城市帶給我們的教訓將決定我們的城市人群能否在一個可以稱之為新的城市黃金時代里實現繁榮發展。”

前車之覆，后車之鑒。在大規模的推倒重來方式被否定之后，城市更新必須考慮城市自身的特色，結合城市特點進行更新，才能達到增強城市競爭力的目標。城市轉型發展需要積極探索可持續發展理念下更為恰當的舊城更新方式，尋找從舊城更新走向全面的城市復興的規劃路徑和政策措施，切實展開包括舊城環境在內的歷史文化資源的評估，關心城市主體居民的需求和愿望，在舊城更新過程中涉及居民切身利益的權益保障，以及社會公平問題，需要通過公眾參與的程序來公正處理。

歷史城市的魅力與價值是任何相似之物都不可替代的，城市特色的維護和地方文化的延續、傳承，是城市更新中必須認真考慮和關注的問題。沒有良好的城市空間秩序，社會秩序如何能夠得到保障？沒有安定宜人的居住環境，如何傳承地方文化？文化得不到保護傳承，城市文化繁榮和民族文化復興又從何談起？不僅如此，城市文化復興的內涵并不是追求傳統文化符號的打造和標識，忽視歷史保護原真性和遺產人文價值的仿古重建或風貌再造，將導致真實歷史文化遺存價值的破壞，過度泛濫的仿古或復古建設會導致城市失去文化特色（圖8）。

因此，城市保護、文化復興必須與城市發展的目標協調一致，不加控制的發展必然是破壞性的。如果將歷史風貌保護與遺產合理開發利用更為有機地整合推進，將為城市發展造就文化的可持續性。

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