中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)配套服務(wù)設(shè)施優(yōu)化探討——基于對自由貿(mào)易試驗區(qū)現(xiàn)狀與需求特征的分析

鄭德福

1 中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的發(fā)展概況

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（簡稱“自貿(mào)試驗區(qū)”）是中國目前唯一設(shè)立的區(qū)域性自由貿(mào)易園區(qū)，自2013年9月29日正式于上海掛牌成立。其前身是上海綜合保稅區(qū)，包括外高橋保稅區(qū)、浦東機場綜合保稅區(qū)和洋山保稅港區(qū)3大部分（圖1）。

自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展，一方面在得益于國家政策的支持，另一方面自身的轉(zhuǎn)型和完善也至關(guān)重要。在轉(zhuǎn)型發(fā)展中，由于過度注重金融、航運、貿(mào)易、會展等主體功能的商務(wù)設(shè)施發(fā)展，而使得配套服務(wù)設(shè)施的完善容易被忽視。在自貿(mào)試驗區(qū)過去發(fā)展的20年里，一直以產(chǎn)業(yè)區(qū)的視角培育金融創(chuàng)新、航運貿(mào)易及展示交流等功能，而其他配套服務(wù)的完善一直處于被動狀態(tài)，至如今，現(xiàn)狀需求缺口大、應(yīng)對形勢挑戰(zhàn)難、缺乏品牌服務(wù)商，都制約了自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展。

圖1 上海綜合保稅區(qū)分布圖（中國[上海]自由貿(mào)易試驗區(qū)前身）

2 當前自貿(mào)試驗區(qū)配套服務(wù)現(xiàn)狀特征分析

2.1 自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)部片區(qū)之間的不均衡發(fā)展

上海自貿(mào)試驗區(qū)包括3大片區(qū)，三者之間的開發(fā)程度和主導功能也各不相同。其中外高橋保稅區(qū)建設(shè)最為成熟，約有20余年，其主導功能是建設(shè)國際貿(mào)易示范區(qū)；而洋山保稅港區(qū)和浦東機場保稅區(qū)的功能則更偏向于國際航運發(fā)展綜合試驗區(qū)和臨空功能服務(wù)先導區(qū)。后兩者的開發(fā)也更晚，分別從2005年和2009年開始運作。因此，三區(qū)的不均衡發(fā)展也使得其內(nèi)部配套服務(wù)設(shè)施的建設(shè)也很不均衡。

2.2 從外在的比較來看， 服務(wù)水平滯后于其經(jīng)濟發(fā)展實力

圖2 2012年利潤總額TOP10開發(fā)區(qū)情況數(shù)據(jù)來源：上海市經(jīng)濟和信息化委員會《2012年上海市開發(fā)區(qū)綜合評價結(jié)果》。

圖3 2012年投資環(huán)境指數(shù)TOP10開發(fā)區(qū)情況數(shù)據(jù)來源：上海市經(jīng)濟和信息化委員會《2012年上海市開發(fā)區(qū)綜合評價結(jié)果》。

與上海市其他開發(fā)區(qū)相比較，上海自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速，但是在總體服務(wù)水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境上，則較明顯不如其他開發(fā)區(qū)。以發(fā)展最為成熟的外高橋保稅區(qū)為代表，根據(jù)《2012年上海市開發(fā)區(qū)綜合評價結(jié)果》，外高橋保稅區(qū)的利潤總額和上繳稅收總額在上海市各開發(fā)區(qū)中都處于第1位，但是投資環(huán)境指數(shù)排第9位。一方面受制于自貿(mào)試驗區(qū)較為邊緣的城市區(qū)位，另一方面，貿(mào)易服務(wù)優(yōu)勢強、比重大，而其他配套服務(wù)相對滯后于其他開發(fā)區(qū)，如張江高科技園區(qū)（圖2，圖3）。

2.3 從內(nèi)在的評價來看, 服務(wù)水平滯后于現(xiàn)狀需求

從上海自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)企業(yè)的調(diào)查和訪談中可見，大部分企業(yè)對自貿(mào)試驗區(qū)當前配套服務(wù)設(shè)施的滿意度不高。其中配套較不如人意的如交通出行、商業(yè)網(wǎng)點、咨詢服務(wù)和餐飲休閑等。企業(yè)配套服務(wù)環(huán)境一定程度上滯后于現(xiàn)狀需求，對未來的貿(mào)易提升、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、總部經(jīng)濟發(fā)展形成制約。

圖4 企業(yè)對各類服務(wù)的滿意度調(diào)查數(shù)據(jù)來源：2013年公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化研究調(diào)查問卷。

圖5 工作人群對上海自貿(mào)試驗區(qū)服務(wù)設(shè)施評價數(shù)據(jù)來源：2013年公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化研究調(diào)查問卷。

而就業(yè)個人的滿意度更低于企業(yè)。一方面是由于其前身作為保稅園區(qū)，在發(fā)展過程中“重企業(yè)、輕個人；重外貿(mào)、輕內(nèi)產(chǎn)”的服務(wù)思路；另一方面是由于區(qū)內(nèi)封關(guān)運作，許多配套設(shè)施靠區(qū)外服務(wù)，而自貿(mào)試驗區(qū)與周邊區(qū)域的交通聯(lián)系弱，且當前區(qū)內(nèi)工作人群的收入并不高，車輛擁有率低，難以通過長距離的異地消費來滿足服務(wù)需求（圖4，圖5）。

2.4 當前自貿(mào)試驗區(qū)公共服務(wù)存在的問題

綜合對自貿(mào)試驗區(qū)的前期分析和調(diào)研，當前其公共服務(wù)設(shè)施存的問題主要包括如下8方面：

（1）三區(qū)不同，公共服務(wù)發(fā)展不平衡。三區(qū)發(fā)展水平差異導致公共服務(wù)也存在相應(yīng)的不平衡，各區(qū)在不同發(fā)展階段和業(yè)態(tài)環(huán)境下對公共服務(wù)的訴求不同，也使得其統(tǒng)一配置和互相聯(lián)動方面存在較大的難度。

（2）港城相鄰，卻缺乏緊密互動。除外高橋保稅區(qū)啟動森蘭外高橋建設(shè)以積極對接外圍腹地的發(fā)展外，空港與洋山港片區(qū)與周邊城鎮(zhèn)之間的聯(lián)動還非常欠缺，一方面受制于交通，另一方面與開發(fā)主體及政策方面有關(guān)。

（3）大量就業(yè)，卻沒有積聚人氣。自貿(mào)試驗區(qū)2013年工作人口約有26萬人，且隨著掛牌后企業(yè)注冊、商務(wù)往來增多，人口規(guī)模持續(xù)增加；但是由于產(chǎn)業(yè)類型及空間布局的分散，商務(wù)會務(wù)咨詢等產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)規(guī)模不大，且內(nèi)部交通缺乏針對公共服務(wù)的有效組織，導致人氣難以有效集聚。

（4）高額貿(mào)易，卻難以提振消費。高額的貿(mào)易并沒有帶來高度的外部經(jīng)濟性，區(qū)域內(nèi)的配套服務(wù)并沒有隨著貿(mào)易額上升而快速發(fā)展，餐飲業(yè)、酒店業(yè)、零售業(yè)及文體娛樂業(yè)等既缺乏設(shè)施，又缺乏設(shè)施的培育環(huán)境。

（5）類型多元，卻重產(chǎn)業(yè)輕生活。在產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的同時，工作人員的生活沒有得到重視。員工們對現(xiàn)狀配套服務(wù)設(shè)施不滿意，文體娛樂、教育培訓、交流休閑等配套設(shè)施都很缺乏，交通設(shè)施不便又制約了其外部獲取的渠道。

圖6a 員工對餐飲設(shè)施的使用頻率數(shù)據(jù)來源：2013年公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化研究調(diào)查問卷。

圖6b 員工對餐飲設(shè)施的需求類型數(shù)據(jù)來源：2013年公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化研究調(diào)查問卷。

圖6c 員工期望餐飲設(shè)施距離與實際距離對比數(shù)據(jù)來源：2013年公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化研究調(diào)查問卷。

圖7 傳統(tǒng)公建配置結(jié)構(gòu)與本次優(yōu)化思路比較

（6）空間有余，卻無法有效突破。一方面是自貿(mào)試驗區(qū)空間寸土寸金，配套服務(wù)實施投資短期內(nèi)難以回收；另一方面，前期的規(guī)劃帶來的大量倉儲物流空間布局也割裂了服務(wù)配套區(qū)的體系形成，而且由于政策限制，部分空置倉儲難以有效轉(zhuǎn)型為配套服務(wù)設(shè)施。

（7）需求多元化，卻難以有效供給。一方面，隨著業(yè)務(wù)形式、內(nèi)容的多樣化和產(chǎn)業(yè)鏈的不斷延伸，區(qū)內(nèi)企業(yè)的各類服務(wù)需求也不斷增加，包括對保稅延展業(yè)務(wù)、貿(mào)易便利化、商務(wù)環(huán)境、文化服務(wù)、休閑設(shè)施服務(wù)等；另一方面，隨著國際化企業(yè)和國內(nèi)高端商貿(mào)企業(yè)的入駐，園區(qū)內(nèi)員工、來往商務(wù)人群及部分市民，對設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量的要求更高。當前并沒有具體的針對性服務(wù)和設(shè)施，各類企業(yè)和人群如果采用一刀切服務(wù)，難以形成有效的供給。

（8）區(qū)位邊緣，卻滯后快速交通。自貿(mào)試驗區(qū)處于上海市城市交通的末端，在公共交通上也缺乏有效供給。交通環(huán)境遲遲難以改善，從而導致自貿(mào)試驗區(qū)在配套服務(wù)設(shè)施供給上內(nèi)外交困。

3 基于顯性和隱性的配套服務(wù)設(shè)施需求特征分析

對配套服務(wù)設(shè)施的需求評估調(diào)研，一方面注重顯性的政策層面的解讀，另一方面通過對隱性的各類要素流，包括人流、物流、信息流和資金流的需求分析，尋求自貿(mào)試驗區(qū)配套服務(wù)設(shè)施優(yōu)化的啟示。

3.1 顯性配套服務(wù)設(shè)施需求分析

自2011年《上海綜合保稅區(qū)“十二五”經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》到2013年的《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，在不同階段對發(fā)展定位、戰(zhàn)略方針、產(chǎn)業(yè)功能、開放領(lǐng)域、管理辦法及實施要求等提出明確的要求，這些政策文件要求投射到公共服務(wù)設(shè)施上形成顯著的需求特點：

（1）“十二五”期間，形成在金融、貿(mào)易、航運、信息等方面相應(yīng)的高端服務(wù)平臺集聚，將進一步增強主體功能之外的配套服務(wù)的深化和發(fā)展。

（2）隨著亞太運營商計劃的實施，以及未來總部經(jīng)濟的培育，將增加大面積的辦公空間，當前的人口結(jié)構(gòu)也會隨之有較大的轉(zhuǎn)變，生活配套服務(wù)需求也日益精細，與區(qū)外新城、城鎮(zhèn)之間的配套服務(wù)聯(lián)動也日益密切。

（3）從2013年10月27日數(shù)據(jù)可見，自貿(mào)試驗區(qū)新增企業(yè)與去年同期相比增加了近4倍，未來企業(yè)服務(wù)、人才培訓及配套的咨詢服務(wù)也快速增長；隨著6大類服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，18個行業(yè)的開放，自貿(mào)試驗區(qū)從產(chǎn)業(yè)性服務(wù)升級到全面性服務(wù)，將帶來實質(zhì)性的公共服務(wù)拓展和變化。

3.2 隱性配套服務(wù)需求分析

主要從人流、物流、信息流及資金流所投射在具體配套服務(wù)設(shè)施上的需求展開分析，包括交通、購物、酒店、餐飲、住宿、培訓、咨詢、行政、文化、交流等一系列服務(wù)設(shè)施需求的分析，并形成如下特點：

（1）餐飲娛樂和交通設(shè)施是現(xiàn)階段配套服務(wù)設(shè)施需求的主要缺口。目前滿意度較高的設(shè)施是行政服務(wù)；滿意度較低的包括餐飲、交流、文化、培訓和交通出行設(shè)施。一方面，日益年輕化的人群與現(xiàn)狀滯后的服務(wù)設(shè)施之間矛盾凸顯；另一方面，企業(yè)的貿(mào)易活動逐漸增加、市場交流密切帶來更多的需求。

（2）在自貿(mào)試驗區(qū)成立初期，重點應(yīng)集中在有效支持人流、物流、信息流和金融流的高度集聚。而在配套服務(wù)設(shè)施方面，核心在于提供近期能讓人才和企業(yè)落地的實質(zhì)性內(nèi)容，包括不同消費水平的餐飲設(shè)施；多樣化便利性的交通服務(wù)，諸如通勤快車、地鐵接駁、共享搭車、區(qū)內(nèi)公交、辦事專車等；企業(yè)入園的咨詢服務(wù)，如注冊審批一條龍、區(qū)內(nèi)政策專業(yè)培訓、人才引進及服務(wù)等（圖6）。

（3）三區(qū)服務(wù)需求的滿足路徑不一，與周邊區(qū)域的互動方式有別。洋山港保稅區(qū)與臨港新城發(fā)展相對各自管理主體較為獨立，其配套服務(wù)多在合作基礎(chǔ)上對接臨港新城。外高橋保稅區(qū)與西側(cè)森蘭區(qū)域以及新市鎮(zhèn)在開發(fā)關(guān)系上更為緊密，能夠主動外延其所需的服務(wù)配套。空港是祝橋鎮(zhèn)和川沙鎮(zhèn)未來發(fā)展的重要帶動引擎，其自身規(guī)模小，而服務(wù)擴散效益大，可引發(fā)兩鎮(zhèn)的公共服務(wù)資源重構(gòu)，服務(wù)于機場保稅區(qū)。

（4）不同服務(wù)設(shè)施的空間容忍距離不同，需要建立“分散-集中”的布局模式。結(jié)合企業(yè)和員工對不同設(shè)施的容忍距離，形成契合的分散-集中綜合的設(shè)施空間布局體系。集中布局體育運動、醫(yī)療、公寓住宿、教育培訓、咨詢、商業(yè)購物等設(shè)施；分散布局便利店、公交站點、便利餐飲等服務(wù)設(shè)施等。而在一些比較集中的公交樞紐、門戶區(qū)域、行政中心、景觀空間，可以綜合設(shè)置上述設(shè)施為多功能的服務(wù)中心。

4 基于現(xiàn)狀與需求特征的配套服務(wù)設(shè)施優(yōu)化思路探討

公共服務(wù)設(shè)施的優(yōu)化，既需要結(jié)合空間的不均衡性、發(fā)展時序的階段性，又要結(jié)合企業(yè)、人群的需求多樣化以及自貿(mào)試驗區(qū)的特殊化。基于上述現(xiàn)狀和需求特征的分析，筆者提出4方面的優(yōu)化探討思路。

圖8 港區(qū)城”聯(lián)動發(fā)展框架

圖9 綜合保稅區(qū)提升自身發(fā)展的思路

4.1 轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的公建級配——基于問題導向的公建優(yōu)化

傳統(tǒng)的基于鄰里的服務(wù)級配理論，即“居住區(qū)—小區(qū)—組團”的3級組織結(jié)構(gòu)，適用于城市居住區(qū)域，但并不適應(yīng)自貿(mào)試驗區(qū)的特殊功能區(qū)域。故需以基于問題導向的服務(wù)優(yōu)化為主線，針對自貿(mào)試驗區(qū)的特點和存在問題，探索適合自貿(mào)試驗區(qū)自身的設(shè)施配置模式。一方面，以產(chǎn)業(yè)服務(wù)偏好為基礎(chǔ)進行公共設(shè)施類型配置，針對不同的產(chǎn)業(yè)類型，如國際貿(mào)易、現(xiàn)代物流、高端制造、航運服務(wù)等，進行相應(yīng)的企業(yè)服務(wù)設(shè)施配置；另一方面以城市功能偏好為基礎(chǔ)進行生活服務(wù)設(shè)施配置。自貿(mào)試驗區(qū)的配套服務(wù)功能可以分為對內(nèi)和對外兩種，對內(nèi)主要滿足內(nèi)部人員生活需求，如餐飲、公寓、培訓、交流、商業(yè)網(wǎng)點、交通出行等設(shè)施；對外是城市吸引功能，通過會議、酒店、保稅購物、旅游參觀、咨詢、行政服務(wù)等項目增強對外部的吸引力（圖7）。

4.2 轉(zhuǎn)變局限的自身配套——基于區(qū)域聯(lián)動的服務(wù)整合

自貿(mào)試驗區(qū)要從原來的港區(qū)城分離的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)椤案蹍^(qū)城協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展”，自貿(mào)試驗區(qū)由于面積有限，自身公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)也受到限制，部分公共服務(wù)設(shè)備需要通過周邊城區(qū)解決（如森蘭·外高橋）。實現(xiàn)“外高橋新市鎮(zhèn)——外高橋保稅區(qū)——外高橋港”、 “祝橋空港鎮(zhèn)——浦東機場保稅區(qū)——浦東航空港”、“臨港新城——洋山保稅港區(qū)——洋山港”這三港三區(qū)三城（鎮(zhèn)）聯(lián)動的發(fā)展態(tài)勢（圖8）。

4.3 轉(zhuǎn)變區(qū)域的服務(wù)視野——基于國際競爭的配套平臺

以有競爭力的公共服務(wù)平臺來配置全球資源、輻射區(qū)域經(jīng)濟、轉(zhuǎn)型升級功能。在綜合保稅區(qū)的商品停留、運轉(zhuǎn)、加工、倉儲與出口功能的基礎(chǔ)上，突出自貿(mào)試驗區(qū)在保稅物流、保稅倉儲、保稅貿(mào)易功能的延展，剝離出高附加值服務(wù)形成核心平臺；著重發(fā)展現(xiàn)代物流、航運信息、展覽展示、中轉(zhuǎn)、保稅貿(mào)易、期貨交割、技術(shù)進口等新興服務(wù)功能，促進保稅區(qū)與周邊城市區(qū)域的聯(lián)動發(fā)展。在自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展的道路上，以高端化、首腦化、平臺化的視角，發(fā)展軟實力，提高附加值（圖9）。

4.4 轉(zhuǎn)變機械的開發(fā)模式——基于持續(xù)發(fā)展的彈性拓展

一方面，通過對閑置土地和爛尾樓的處理，納入部分配套服務(wù)配件條件。通過調(diào)整部分已改性地塊性質(zhì)，提高現(xiàn)狀部分地塊容量指標，有效處理閑置用地，出臺完善閑置土地和爛尾樓處置管理辦法，并將新增公共服務(wù)設(shè)施或指標作為處理閑置土地和爛尾樓的必要合同約定文件，強化公共服務(wù)建設(shè)的剛性指標。另一方面適度提高建筑指標，包括容積率、高度和建筑密度等，作為公建配套的開發(fā)激勵。此外，可改變單一的用地性質(zhì)以彈性的綜合性用地性質(zhì)，迎合轉(zhuǎn)型需求。

5 結(jié)語

中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)，既是新領(lǐng)域，又是舊陣地。至今，在中國尚獨一無二，在日新月異的變化與發(fā)展中，新的問題和挑戰(zhàn)層出不窮，新的機遇和啟示也不斷被發(fā)現(xiàn)。因此對它的配套服務(wù)設(shè)施的優(yōu)化探索，更多應(yīng)從框架和思路層面上，結(jié)合實際工作尋覓一些可行性路徑。自貿(mào)試驗區(qū)配套服務(wù)發(fā)展既機會滿滿又困難重重，既要根據(jù)其現(xiàn)狀的客觀實際情況來展開切實可行的調(diào)研和分析，又要結(jié)合其目標使命來謀劃高瞻遠矚的布局和發(fā)展。形勢不斷變化著訴求，唯獨不變的是基于現(xiàn)狀和需求特征的優(yōu)化思路和彈性框架。

References

[1]上海綜合保稅區(qū)聯(lián)動發(fā)展規(guī)劃研究[R]. 2012.Research and Planning of Interactive Development about Shanghai Comprehensive Bonded Zone [D]. 2012.

[2]鄒偉宏，喬彥立. 大連保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)的轉(zhuǎn)型[J]. 大連：大連海事大學學報：社會科學版，2008（6）：67-70.ZOU Weihong，QIAO Yanli. Dalian Bounded Zone’s Transformation to Free Trade Zone[J].Journal of Dalian Maritime University：Socail Sciences Edition，2008（6）：67-70.

[3]尚佳. 基于對應(yīng)分析法的綜合保稅區(qū)與自由貿(mào)易園區(qū)的差別化研究[D]. 上海：上海交通大學，2012.SHANG Jia. The Differentiation Study between Comprehensive Bonded Zone and Free Trade Zone Based on the Corresponding Analysis [D].Shanghai：Shanghai Jiao Tong University，2012.

[4]吳浩軍. 區(qū)域合作的制度選擇:試論港深自由貿(mào)易區(qū)的建構(gòu)[C]//規(guī)劃創(chuàng)新——2010中國城市規(guī)劃年會論文集. 2010.WU Haojun. Selection of Regional Cooperation System：on Construction of Deep Port Free Trade Zone[C]//Planning and Innovation——2010 China City Planning Conference Proceedings. 2010.

[5]魏守恩. 保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的理論與實踐[D]. 上海：上海交通大學，2011.WEI Shouen. Theory and Practice on Transition of China’s Bonded Zone towards Free Trade Zone[D]. Shanghai：Shanghai Jiao Tong University，2011.

[6]蔡靚. 高科技園區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃研究——以張江高科技園區(qū)科技創(chuàng)新區(qū)為例[D]. 上海：同濟大學，2007.CAI Liang. Planning and Research on Public Service Facilities in Tech Park——A Case Study of Zhang Jiang Hitech Park Innovation Zone[D].Shanghai：Tongji University，2007.

[7]宋正娜，陳雯，張桂香，等. 公共服務(wù)設(shè)施空間可達性及其度量方法[J]. 地理科學進展，2010（10）：1217-1224.SONG Zhengna，CHEN Wen，ZHANG Guixiang，et al. Spatial Accessibility to Public Service Facilities and Its Measurement Method [J]. Progress in Geography，2010（10）：1217-1224.

[8]余煒楷， 趙寧，岑君毅. 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級背景下的科技園區(qū)生活性公共服務(wù)設(shè)施布局研究——以廣州市民營科技園為例[C]//多元與包容——2012中國城市規(guī)劃年會論文集. 2012.YU Weikai，ZHAO Ning，CEN Junyi. Study on the Layout of Life Public Service Facilities in Science and Technology Park under the Background of Industrial Transformation and Upgrading——A Case Study of Private Science and Technology Park in Guangzhou City[C]//Diversity and Inclusion——2012 China City Planning Conference Proceedings. 2012.