新加坡產業空間發展歷程及啟示

滕 熙 沙永杰

1 概述：新加坡產業發展背景

新加坡國土面積狹小，自然資源缺乏。國家成立之初，政局動蕩，經濟貧窮，人民生活困難。僅僅用了一代人的時間，新加坡通過快速工業化發展，實現了持續的經濟增長，成長為一個高端制造業的全球化城市[1]。2013年，新加坡GDP達到3 700億美元，人均GDP達6.8萬美元。正如新加坡總理李顯龍在2014年的國慶日所說“把新加坡從一個第三世界國家，發展成為第一世界國家”。在這個國家經濟崛起過程中，產業發展起到決定性作用。

1.1 建國之初, 發展經濟是解決失業和穩定政局的最關鍵舉措

新加坡的國父李光耀在回憶錄中提及建國之初最頭痛的問題就是經濟。1959年，當新加坡脫離了英國殖民地統治的時候，國家面臨嚴峻挑戰，當時經濟顧問溫斯敏博士認為“新加坡正走在刀刃上”。新加坡經濟嚴重依賴港口貿易和英軍日常開支。當時英國在新加坡的軍費開支占到新加坡國民生產總值的20%以上，吸納4萬多名工人直接為英軍打工，英軍一旦撤出將嚴重影響經濟，考慮當時的失業率已經高達14%，這意味著新加坡社會將出現動亂。為了國家的安定，新加坡著手解決關于兩大關鍵問題：尖銳的住房短缺以及嚴重的失業問題。要解決這兩大問題，核心所指就是發展經濟。由于當時的經濟是轉口貿易，周邊發展環境對新加坡不利，印尼、馬來西亞不斷挑戰新加坡作為歐洲向東南亞各國間開展貿易的轉口中心地位。如果仍然停留在從周邊國家出口轉運低價值的農作物和礦物，對新加坡經濟來說，不啻于經濟自殺[2]。新加坡“要生存唯一的辦法就是推行工業化”[3]。由于土地相對有限，要想大規模發展農業是很難的，轉口貿易帶動就業能力有限。考慮到工業發展的內部機制和功能具有乘數效應，唯一能夠在上下游提高大量就業崗位并推動經濟發展的就只能是制造業。

圖1 新加坡制造業占GDP比重示意圖

圖2 1961年李光耀視察裕廊，當時還是一片沼澤地

圖3 1962年工業區建設前裕廊河東岸景觀

1.2 政府主導的產業園區成為國家經濟和產業發展的主要推動力

舊的商業貿易經濟體系并不能提供大量就業機會，制造業也不可能自然而然在市場中產生[4]。所以要解決制造業的發展，就必須在政府的主導下進行。新加坡于1961年成立新加坡經濟發展局（Economic Development Board，簡稱EDB），經濟發展局的角色是經濟戰略制定者和投資發起者，負責整體工業和經濟發展戰略。在經濟發展局的主導下，開始建設新加坡第一個工業園區裕廊工業鎮。裕廊集團（JTC Corporation，簡稱JTC）隨后從經濟發展局分離出來，開始負責工業土地的準備以及建設基礎設施。通過幾年的快速經濟建設，新加坡從以前依靠轉口貿易逐漸成長為制造業、商業貿易結合的經濟體。從產業用地開發建設統計來看，JTC占了總的工業用地的74%，是新加坡主要的工業地產開發者。加上其他部門開發的工業用地，政府主導下工業用地總共占91%，政府主導下的工業園區發揮了巨大的作用，成為經濟和工業發展的主要推動力。直到今天，制造業仍然是新加坡GDP的最為重要的組成部分。在2013年以前，在GDP構成比重中基本占20%以上（圖1）。

2 發展歷程——5個階段

從1961年經濟發展起步至今的50余年里，大致10年為一階段，新加坡的產業發展經歷了5個階段。按照時序，各個發展階段的突出特征分別是：勞動密集、技術密集、資本密集、科技密集和人才與創新密集。在每一階段，政府都積極出臺不同的經濟政策，及時更新產業園區模式，以應對國家經濟發展需要。

2.1 20世紀60年代: 勞動密集型發展階段

在當時的世界經濟背景下，人口最多的國家如中國、印度、印尼等尚未開放國內市場，而發達國家正尋求向海外轉移低端制造業，新加坡政府抓住這時機，開始大力發展勞動密集型出口導向經濟，實行進口替代戰略。1967年，頒布的經濟擴張刺激法案，給予了外國公司5年的稅費減免優惠，大量引進勞動密集型的跨國企業。當時對于產業類型選擇原則是能否帶來工作崗位而不是計較工業高低價值，比如紡織、玩具、造船等。同年頒布土地征收法案，這個法案在土地征收法律制度層面起到很關鍵的作用，它允許政府以非常便宜的價格征收土地。這樣為建設基礎設施、快速工業化發展提供便利。而土地價格政策則采取了共享繁榮共擔風險的辦法。這樣幫助企業把有限的資金放在機器、裝備及工廠建設方面，較快促進了經濟發展。

裕廊工業鎮就是在這樣的背景下建立起來的。當時新加坡財政部長吳慶瑞提出在裕廊建立20km2的工業園區來發展工業。當時的裕廊還是一片毛地，密布沼澤、人煙稀少（圖2，圖3）。而且那時的新加坡剛成立，國家前途都相對不明。這項計劃在當時而言，十分大膽冒險。但是，征地、建設執行很快，到了1963年，廠房、基礎配套設施、住宅和生活服務設施很快成型，裕廊開始有了一個全新的風貌。從圖4可以看出當時的規劃構想：規劃海岸線用于發展臨海的重工業。緊鄰重工業發展一般工業和輕工業，在輕工業背后再發展居住區。保證工業區和居住區相對分開，減少污染。裕廊的建設理念是形成綜合獨立的工業鎮，在工業區周邊規劃了住宅和生活設施，綜合考慮就業和居住的平衡。

2.2 20世紀70年代: 技術密集型發展階段

70年代是新加坡經濟高速發展的10年。新加坡制造業從1960年的占GDP13.2%，增長到1970年的19.7%，持續增長到1980年的22.7%（EDB，1980）。這其中一方面是新加坡抓住了1974年石油危機導致的全球產業轉移的機遇，另一方面新加坡開始發展高附加值產業。由于制造業的快速發展，失業率到了1972年低到3%以下，政府良好解決了失業問題。新加坡開始考慮由勞動密集型轉向技術密集型。辦法就是設立國家培訓中心（Government Training Centres）和日本、德國等聯合設立的科技機構等方式提升技術力量。從1965年到1978年，新加坡GDP平均增長率達到了10%，這其中就得益于精密工程和電子等技術密集型產業的發展。

隨著工業的不斷發展，工業用地不斷擴張，工業從730hm2增長到了3 345hm2（國家發展部，1982），幾乎增長了359.4%。在規模快速增長的同時，產業布局也漸漸成型，逐步預留規劃產業集群。在1971年概念規劃中，中心環中心是中央集水區和自然公園，外圍圍繞的就是居住新鎮，產業區主要分布在“中心環”的外圍。西部的裕廊島南部海岸線，規劃發展石油化工，北部的雙溪加株和坎吉發展木材加工等產業、東部臨近樟宜機場的洛陽區發展航空產業（圖5，圖6）。

圖4 1968年裕廊工業區規劃圖

圖5 1971年新加坡概念規劃

圖6 1971年新加坡概念規劃中“環”的概念示意圖

此時的裕廊工業鎮范圍不斷擴張，通過持續的填海提供工業土地，到1975年止已經填海了5.7km2。1972年的工業布局模式反映了工業區布局規劃意圖。道路規劃基本是按照格網系統來設計，路網的間距也是按照標準廠房的要求進行建設，方便工業企業活動（圖7）。

除去裕廊工業鎮外，隨著新加坡新鎮模式日益成熟，標準的新鎮模式中也設置了產業用地，往往在鎮邊緣，目的是實現就近就業緩解交通系統的壓力，如在大巴窯，住屋發展局預留了20%的用地作為工業使用（圖8）。

2.3 20世紀80年代: 資本密集型發展階段

80年代之后，由于中國等人口大國的開放，新加坡幾乎沒有勞動力競爭優勢，勞動密集型產業無以為繼，開始走向了“第二次工業革命”，也被稱為“經濟重組戰略”。主要目標是將新加坡發展成為一個基于科學技術、技能、知識的現代工業體。在1979—1981年工資調整政策中，大幅增加勞工工資，迫使企業轉向提高生產效率和進行高附加值的產業活動中去。

新加坡整體經濟結構開始逐步轉化為資本密集型。到1984年，跨國公司每年投資在資本密集型制造業上的資金達到了17億新幣。到1985年，已經有超過150家跨國公司在新加坡從事電子及電腦配件的生產。在1985年，新加坡經濟遭遇的首次經濟衰退更加促使新加坡經濟結構開始轉型，走向發展生產性服務業和大力培養本土企業的道路。1986年首次提出企業運營總部概念和稅收刺激計劃以及1986年開始大力發展本地中小企業，新加坡的外貿從轉口貿易為主轉為以本國產品為主，到1980年，60%的制造業產品出口國外，并成為世界主要電子產品的出口國[4]。

應對這些變化，產業空間開始轉向，開始出現產業組團的概念。比如兀蘭晶片制造園、巴西力晶片制造園、淡濱尼晶片制造園。在JTC出臺的10年總體規劃中，開始規劃新的工業物質形態來應對高附加值的產業類型。這也就直接導致了科學園這種新產業空間類型的出現。第一個科學園是1980年臨近新加坡國立大學設立的新加坡科學園區（圖9），占地30hm2，主要用于制造業的科研開發，如生物科技、微電子學等研發。主要兼有更高的生產服務水平和制造生產活動的任務。當時園區的規劃特點強調建立良好的環境，集中布局公共服務設施來吸引為研發活動提供便利的服務。

2.4 20世紀90年代: 科技密集型發展階段

1990年代，中國、印度新興市場開始崛起以及科技的不斷發展，新加坡經濟轉型的壓力加大。1991年制定了向經濟上游升級的戰略經濟計劃。1990年，新加坡提出產業集群計劃，并在1993年成立集群發展基金，進一步促進相關產業的集聚，共享核心功能和基礎設施。在這個時期，本土企業在電子、石油化工、精密工程行業得到高速增長。

1991年概念規劃反映了經濟發展的要求。產業集聚方面，規劃了南北2個科技走廊(圖10，圖11)，主要由商務園、科學園、大學等研究機構構成，充分利用科技的聚集優勢。

圖7 1972年裕廊工業區土地利用規劃圖

圖8 1976年JTC工業布局與HDB公共住宅布局規劃關系圖

圖9 1988年的科學園實景

對應于產業的升級，產業空間也在不斷進行優化，提升土地產出率。概念規劃評估產業用地終極規模在130km2。這就促使新加坡的產業空間的發展必須做出調整。

新加坡由于國土面積狹小，發展工業的土地相對緊缺，對比之下填海成本不高。通過填海擴張空間成為不錯的選擇。JTC開始了裕廊島的填海合并工程（圖12），把裕廊南部7個小島連接起來，面積總和達到了930hm2。整個產業布局圍繞煉油產業，發展基礎化工、中下游石油化工等產業，將整個石油化工產業鏈的垂直和水平方面整合起來，提供了很大的競爭優勢。

在填海的同時也充分利用現有的空間，通過創新設計最大化利用現有土地和對舊工業區進行更新，升級土地產出率更高的產業。JTC提出21世紀工業用地計劃（IP21）來最大化利用土地，目標是“更好地利用土地，更大地發展空間”，確定土地利用和提供持續的土地供應來滿足未來的需求。除去改革政策外，主要通過兩個手段來處理產業空間。第一，就是改善土地生產力，通過創新設計來最大化利用土地，以較高的容積率興建廠房，并鼓勵建設高層廠房來獲得土地生產力。先是在1994年，開始設計3層標準廠房，1990年后期又提出了疊加廠房和斜坡式廠房來最大化利用土地，容積率可以從1970年的的0.5，增加到2.1—2.5。第二，對舊工業區進行更新及鼓勵歸還剩余不用土地。將老的工業和低價值的工業用地移出，騰出空間給高科技和高附加值的產業。在兀蘭地區，遷出563家公司，騰出18.4hm2的土地來發展晶片園區。1992年，JTC在裕廊東對舊工業區更新，開發了的第一個商務園——國際商務園（圖13）。

在這個時期出現的商務園成為新加坡工業園區轉型發展的新代表。1998年在樟宜機場附近規劃新建樟宜商務園。這2個總面積一共才1km2的商務園，創造了3.5萬個工作崗位，成為了新加坡商業和研究中心。這些面向現代制造業的綜合園區特點就是集商業和辦公于一體，提供企業合作和創新機會，并創造了一種與社會緊密聯系的透明化的社區精神。

2.5 2000年至今: 知識及創新密集發展階段

進入新世紀，國際經濟環境持續惡化，1997年亞洲金融危機影響尚未過去，2000年的互聯網泡沫以及2001年9?11恐怖襲擊后對經濟的打擊，迫使新加坡尋找一個新的戰略點來保持經濟領先優勢。新加坡抓住的就是知識和創新，國家不斷投入科技研發資金，吸引全球精英，希望通過科技創新取得更高的生產率。由于這個階段是國際生物醫藥、信息技術等高科技產業快速發展的時期，新加坡政府瞄準生命科學、信息傳媒等領域，力圖發展成為新加坡的新的經濟支柱。

產業規劃和產業園區也開始重新考慮新的形態來應對新的情況和處理更加復雜的經濟活動。規劃管理體系開始引入新的區劃體系和白地，由于可以兼容辦公、商業、清潔工業、研發產業和休憩等功能，這就為多種混合功能提供更大的靈活性。為創造混合利用的建筑和工作—生活—學習—游憩的綜合環境創造了規劃條件。這個創新的想法在隨后的緯壹科技城、清潔科技園和實里達航空產業園中得到較好的體現。

緯壹科技城（One North）代表了新加坡目前最新的知識型產業園區特點和趨勢。選址毗鄰新加坡國立大學等研究機構，占地2km2，有地鐵2條線路的換乘站，目標是形成集合世界級研究機構的商務園，來支撐新知識驅動的生物醫藥、信息技術、媒體、物理科學和工程功能。規劃整體設計教育機構、研發機構、居住以及休閑設施來創造一個工作—生活—學習—游憩混合的工業園區。規劃強調生態綠色，將市政基礎設施埋藏地下，較大程度騰出中心綠地，并將綠色網絡與周邊公園、綠色通道聯系在一起，在城市區域層面整合創造高質量的環境景觀（圖14）。

3 新加坡產業空間發展趨勢及規劃啟示

3.1 土地制約迫使最大程度創新利用空間

由于新加坡國土面積很有限，而經濟發展需要較多的空間。這一矛盾迫使新加坡不得不創新產業空間的利用模式，以最小的用地獲得最大的空間利益。空間利用創新的具體手段概括起來就是：向地下、向空中、向海面不斷延伸拓展空間。

圖10 1991年新加坡總體概念規劃

圖11 1991年新加坡總體概念規劃中提出的南北兩條科技走廊

圖12 裕廊化工島的總體規劃示意圖和實景

圖13 1998年的國際商務園

圖14 緯壹科技城規劃示意圖

圖15 帶有大型起重機的工業集聚綜合體

圖16 2west地區規劃示意圖

向地下發展，就是將一些基礎設施安置到地下，比如建設地下污水處理廠、地下變電站、地下倉庫以及聯通大士港口的地下運輸通道，騰出地面空間。JTC在緯壹科技城建立多層地下設施，節省30%—40%土地。在位于裕廊島地下132m，建設地下巖石洞，用作地下儲油庫。在科學園區地底計劃打造相當于30層樓的科學城，供未來生物醫療和生命科學產業使用。

向空中發展，就是為了最大化利用土地，工業建筑不斷向上生長。從大型低密度廠房到多層廠房，再到斜坡式廠房，開發強度不斷提高，容積率從1.0—1.4提高到2.0—2.5。在新提出的產業集群綜合體的概念中，容積率甚至可以達到3.0①容積率數據來源：JTC官方網址www.jtc.gov.sg及關于新加坡總體規劃的官方網址www.ura.gov.sg。（圖15）。在最新的2west規劃中，提出利用主干路上空，把空中環境平臺設計成為主要活動場所，聯系人的出行，滿足社會交流與休閑多種功能所需（圖16）。

向海上延伸空間，就是通過對垃圾填埋場填海造地以及建立離岸的海運中心擴張空間。通過在海上建立巨大的石油海上漂浮結構（VLFS）的系統，儲備石油和化學品。為新加坡發展全球能源和化工中心的戰略目標提供創新空間載體（圖17）。

3.2 產業空間的混合性兼容性不斷加強

在新加坡工業布局規劃原則中，有3個重要的原則：在規劃設計中考慮工作和居住的區域布局平衡、在交通政策方面要分散工作崗位減少通勤壓力以及接近勞動力市場布局工業。這幾個原則就是強調工作與居住功能的平衡，突出用地混合和兼容。

從新加坡建立第一代的裕廊工業鎮開始，就可以看出，產業園區要求自我供給，不光是布局重工業與輕工業，還布局各類住宅、生活設施以及綠色休閑場所。在HDB新鎮發展的成熟時期，標準建設模式就是考慮在新鎮住宅區周邊預留發展輕工業和無污染的清潔工業。在緯壹科技城的規劃中，內部強調工作、生活、游憩、學習多種功能的融合，外部周邊規劃有各種類型的住宅：組屋、私人公寓、獨立住宅，以及教育設施、體育設施等生活配套設施，充分體現用地混合和兼容的特點。最新的2west規劃理念，由于制造業向更高等級形態發展，對環境影響較少，在功能中將制造業融入工作、生活、游憩、學習中。可以看到新加坡的產業空間的混合性不斷加強，空間的生產和經濟效率在不斷提升。

圖17 海上超大型浮動結構工業設施設計示意圖（新加坡國立大學設計）

3.3 產業園區越來越重視綠色與可持續發展

在工業升級換代過程中，新加坡一方面提升產業空間的經濟效率來最大化利用有限的土地，另一方面卻大方地留出綠地，大力發展綠色公共空間。在裕廊工業鎮規劃開始，就有計劃留出10%的用地作為公園建設，如建設飛禽公園、中國園、日本園。要在被工業圍繞的地區規劃出對環境敏感的鳥類公園，本身就是要表明新加坡對大氣、環保、環境綠化的重視。

1972年清潔空氣法案使得企業采取更多的措施來解決空氣和水污染問題，進一步促使企業減少了污染。1998年，裕廊島作為一個化工島，有計劃建設成為一個生態工業園。通過建設水廊把企業聯系起來，并運輸廢棄物和原料，組成相互依賴的企業網絡減少廢棄物的排放。

在走向更高形態的科技知識園區建設中，更加突出強調公共空間和開敞綠地。在緯壹科技城區內，規劃將一些市政基礎設施埋入地下，在地面上創造公共空間與綠帶，周邊就有休閑娛樂和夜生活中心荷蘭村與以餐飲和歷史建筑為特色的羅徹斯特公園，整片區域融入城市公共空間系統和綠色網絡之中。在傳統工業區內，拓展和翻新引入生態工業規劃等，創造適宜高品質生活和工作的環境，吸引高端人才[5]。2010年公布的清潔科技園是新加坡首個生態商務園，選址及布局突出強調了對自然環境和生物多樣性的保護，在園區中心打造一個商務辦公與自然生物共融的綠核，包括山頂公園、野生動物走廊、溪水和沼澤林，并成為新加坡藝術與綠色科技環島游的節點。這個項目獲得2011年新加坡BCA-NParks綠色標志鉑金獎（BCANParks Green Mark Platinum Award）。

3.4 規劃與管理手段不斷創新以適應產業發展需求

新加坡是公認的“規劃實驗室”，相比其他國家城市，其規劃在城市管制中的作用發揮到“極致”，在產業園區規劃、開發和管理中也有充分體現。

由于新加坡作為全球城市，是全球貿易鏈的一環，較大程度受到世界經濟波動，產業發展需要具備更多的靈活性。新加坡的規劃不光有整體規劃、長遠眼光，在碰到新情況新問題的時候，同樣具有較大的靈活動態性去適應這些變化。在概念規劃、總體規劃以及土地利用規劃指引中得到具體體現。2001年概念規劃提出在7大關鍵建議中，明確提出“為商業/工業提供更大的靈活性”，規劃認為未來的制造業和服務業的界限越來越模糊，將6大工業功能（商務園、輕工業、一般工業、倉儲、電信設施、公用設施），按照對環境影響轉化為2類新商業區。這樣在產業發生變化的時候，無須進行區劃調整，靈活應對產業的變化。1995年提出的白地概念，由于可以兼容辦公、商業、清潔工業、研發產業和休憩等功能，這就為多種混合功能提供更大的靈活性。也就促使了像緯壹科技城這樣的產業空間的出現。2003版的總體規劃在區劃體系上給予了工業、商務用途用地性質更大的靈活性，并將研發部門及清潔工業也列入考慮之中。同時在其他計劃及土地利用規劃指引中也提供了一系列的詳細的準許及規定。在具體產業園區開發中采用細致的城市設計導則來引導開發建設。

在開發建設理念方面，新加坡突出即時建設（Just in time），不需要提前建設“筑巢引鳳”來吸引投資者，這樣就靈活充分使用土地。在土地管理上，制定工業用地計劃，在租約延期、轉租和土地歸還退出機制上制定管理措施，淘汰和限制落后產業，通過多種辦法鼓勵提高土地生產力。這些管理手段不斷提高產業空間的生產率和適應市場變化的能力。

4 結語

從建國之初的困境到如今發展的典范，新加坡的經濟發展無疑是成功的。產業園區的建設起到關鍵性作用。在關注結果的同時，需要關注其發展過程。新加坡產業空間的成功關鍵就在政府的引導和跨國資本的雙重作用。本文重點介紹新加坡政府如何通過政策出臺和產業空間引導建設，充分適應市場規律，逐步將產業轉型升級。在這個過程中，產業空間不斷做出了相應調整變化，從而逐步出現一系列繽紛多樣的產業園區。最新的產業空間趨勢和特點就是創新的空間利用模式、混合的功能布局、強調綠化環境和適應變化的規劃手段。值得我們注意的是產業空間與規劃手段始終是為經濟需求服務的。

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