荷蘭城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的鄉(xiāng)村規(guī)劃考察*

張 馳 張京祥 陳眉舞

0 引言

鄉(xiāng)村，是中國傳統(tǒng)文明的根系所在，有著與城市不同的歷史底蘊(yùn)和物質(zhì)文化景觀。2008年始，我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式替代《城市規(guī)劃法》，成為指導(dǎo)城鄉(xiāng)空間規(guī)劃的新法律，這也同時(shí)昭示了鄉(xiāng)村規(guī)劃的再興，長期在規(guī)劃領(lǐng)域處于被忽視、被支配地位的鄉(xiāng)村地區(qū)日益得到重視。但與城市相比，我國規(guī)劃學(xué)界對鄉(xiāng)村的認(rèn)識和理解還較為薄弱，尤其需要深入的田野調(diào)查和系統(tǒng)再研究。在此背景下，積極內(nèi)引外聯(lián)，從西方發(fā)達(dá)國家汲取理論與實(shí)踐養(yǎng)分，構(gòu)成我國鄉(xiāng)村地區(qū)研究的重要方面。

荷蘭作為歐洲國家中人多地少、高密度發(fā)展的典型國家，和我國國情背景較為相似，但較之我國卻擁有更為優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村自然環(huán)境和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化前景，并在鄉(xiāng)村規(guī)劃上具備悠久的傳統(tǒng)和卓越的表現(xiàn)，同時(shí)鄉(xiāng)村規(guī)劃和城市規(guī)劃和諧共生，相得益彰，對于中國和其他發(fā)展中國家的鄉(xiāng)村規(guī)劃有著豐富的可借鑒之處。但國內(nèi)現(xiàn)有關(guān)于荷蘭規(guī)劃介紹的文獻(xiàn)，大多側(cè)重于城市—區(qū)域，對荷蘭鄉(xiāng)村規(guī)劃關(guān)注欠缺。既有介紹基本側(cè)重從某一方面如鄉(xiāng)村景觀[1]、土地整理[2]來觀察研究荷蘭的鄉(xiāng)村，亦或從歐洲整體的角度涉及荷蘭的鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)[3]，或只關(guān)注于荷蘭鄉(xiāng)村的特定區(qū)域如蘭斯塔德綠心[4-5]等，缺乏對荷蘭鄉(xiāng)村規(guī)劃歷史演化的整體認(rèn)知和考察。因此，本文擬結(jié)合筆者在荷蘭訪問交流的實(shí)際體會(huì)和文獻(xiàn)綜述，力圖系統(tǒng)梳理荷蘭城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的鄉(xiāng)村規(guī)劃脈絡(luò)，并從土地整理與開發(fā)、空間規(guī)劃這兩大層面剖析荷蘭鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展規(guī)劃的理念流變，以期為中國鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

表1 荷蘭各級政府在空間規(guī)劃體系中的職能分工

1 荷蘭城鄉(xiāng)規(guī)劃體系演變過程

1.1 二戰(zhàn)前荷蘭規(guī)劃體系

荷蘭鄉(xiāng)村規(guī)劃與城市規(guī)劃兩者間有著不同起源和關(guān)注焦點(diǎn)，在歷史上有交融但也各有使命，涉及空間范圍、規(guī)劃內(nèi)容、實(shí)施機(jī)制等諸多方面的差異。荷蘭鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃起源于19世紀(jì)的農(nóng)業(yè)土地整理，而城市地區(qū)規(guī)劃則來自于20世紀(jì)初荷蘭政府對城市住房問題的關(guān)注。由此可見，現(xiàn)代意義的荷蘭鄉(xiāng)村規(guī)劃和城市規(guī)劃有著不同的起始背景條件。

20世紀(jì)初，荷蘭政府為了限制具有不良影響的私人建設(shè)項(xiàng)目（undesirable impacts of private building initiatives），在1901年頒布的《住宅法》（Housing Act）中規(guī)定：人口在1萬人以上，或者在過去5年中人口增加了20% 及以上的城鎮(zhèn)，必須編制城市發(fā)展規(guī)劃（urban development plan），這成為荷蘭現(xiàn)代城市規(guī)劃的起源[6]。

荷蘭鄉(xiāng)村規(guī)劃則源于19世紀(jì)的土地整理。土地在19世紀(jì)的荷蘭曾是公有財(cái)產(chǎn)（communal property），但因?yàn)檫z產(chǎn)分割或是土地被購買以及因?yàn)榻Y(jié)婚而帶來的土地合并等原因，造成了后來復(fù)雜、破碎的土地權(quán)屬[7]。為了解決這一系列問題，荷蘭農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)（Netherlands Agricultural Committee）在20世紀(jì)初前后編制了土地整理法的草案，并提交給荷蘭政府，希望能夠?yàn)橹匦路峙渫恋匾约案行У厣a(chǎn)提供政策工具。但這個(gè)法案因?yàn)閷λ饺水a(chǎn)權(quán)的干涉，而被很多人認(rèn)為是不可接受的，直到第一次世界大戰(zhàn)后出現(xiàn)的糧食短缺危機(jī)，才推動(dòng)了《土地整理法》（Land Consolidation Act）于1924年被通過。

在20世紀(jì)20年代，荷蘭城市規(guī)劃師開始將他們的規(guī)劃領(lǐng)域拓展到城市建成區(qū)（builtup area）以外的地區(qū)，并開始關(guān)注到鄉(xiāng)村美麗的自然風(fēng)光對城市居民的休閑娛樂意義，從而在隨后的一段時(shí)期，尋求與實(shí)施鄉(xiāng)村規(guī)劃的農(nóng)業(yè)工程師合作，以建立覆蓋全國領(lǐng)域的規(guī)劃構(gòu)架。但這樣的合作實(shí)質(zhì)沒有成功，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃者關(guān)注鄉(xiāng)村的自然保護(hù)，注重鄉(xiāng)村的休閑娛樂性功能，而農(nóng)業(yè)工程師關(guān)注于土地整理和農(nóng)業(yè)開墾（agricultural reclamation）等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性功能，雙方之間有著極大的不信任和不可調(diào)和的矛盾。之后，荷蘭城市地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃分別沿著各自的路徑相對獨(dú)立發(fā)展。

1.2 二戰(zhàn)后荷蘭規(guī)劃體系

二戰(zhàn)后的1965年，荷蘭頒布了《空間規(guī)劃法》（Spatial planning act），確立了全新的荷蘭國土規(guī)劃體系：不同層級的政府具有不同的規(guī)劃職責(zé)，它們在制定發(fā)展政策時(shí)需要考慮上級政府的空間規(guī)劃政策，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)（表1）。值得注意的是，由荷蘭住房、空間規(guī)劃和環(huán)境部（Ministry of Housing，Spatial Planning and the Environment ）制定的空間規(guī)劃，改變了該國傳統(tǒng)上側(cè)重城市的傾向。新版《空間規(guī)劃法》規(guī)定了省級土地整理項(xiàng)目必須與地區(qū)空間規(guī)劃相吻合，同時(shí)規(guī)定自治市政府制定的具有法定效用的土地使用規(guī)劃（Landuse Plan）須覆蓋全部鄉(xiāng)村地區(qū)，這體現(xiàn)出空間規(guī)劃對鄉(xiāng)村地域的全新關(guān)注。尤其是2008年荷蘭再一版《空間規(guī)劃法》出臺后，土地使用規(guī)劃進(jìn)一步覆蓋了全部城市和鄉(xiāng)村地區(qū)。

相較于空間規(guī)劃部門（相當(dāng)于我國住房與城建部門）制定的空間規(guī)劃，早在1954年荷蘭農(nóng)業(yè)部門（the Ministry of Agriculture，Nature Management and Fisheries）就已頒布新的土地整理法，更早規(guī)范了農(nóng)業(yè)部門對鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃的手段和方式。在1965年《空間規(guī)劃法》頒布后，土地使用規(guī)劃覆蓋了鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村地區(qū)每一塊土地的利用方式必須符合土地使用規(guī)劃的規(guī)定。因此，盡管1954年荷蘭《土地整理法》缺少相應(yīng)的條款來協(xié)調(diào)和空間規(guī)劃的關(guān)系，但1965年后鄉(xiāng)村土地整理在實(shí)際操作中已經(jīng)開始遵循土地使用規(guī)劃確立的原則。在1985年新的《土地開發(fā)法》（land development act）代替了原來的《土地整理法》后，荷蘭進(jìn)一步從法律上明確了土地開發(fā)計(jì)劃必須與土地使用規(guī)劃相符[10]。二戰(zhàn)后荷蘭城鄉(xiāng)規(guī)劃體系日趨完善，特別是1985年新的《土地開發(fā)法》所確立的全新原則和范式更為成熟。后文將分為兩大部分，重點(diǎn)介紹土地整理與土地開發(fā)在荷蘭鄉(xiāng)村的實(shí)踐，以及城鄉(xiāng)一體理念不斷融合后的空間規(guī)劃對荷蘭鄉(xiāng)村地區(qū)的促進(jìn)作用。

2 荷蘭鄉(xiāng)村地區(qū)的土地整理與土地開發(fā)實(shí)踐

2.1 鄉(xiāng)村地區(qū)在荷蘭的定義

在具體介紹荷蘭鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃實(shí)踐前，有必要明確“鄉(xiāng)村地區(qū)”在荷蘭的定義。這是因?yàn)椋c歐洲其他國家相比，荷蘭可以被認(rèn)為是一個(gè)人口高度密集且高度城市化（表2）的地區(qū)，以至于有部分學(xué)者[11]認(rèn)為，按經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）1994年報(bào)告中的劃分標(biāo)準(zhǔn)，荷蘭幾乎沒有顯著的鄉(xiāng)村地區(qū)。而在最新的《2007—2013荷蘭國家鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略》（Netherlands’ Rural Development Strategy 2007—2013）[12]中，鄉(xiāng)村地區(qū)則被定義為最多有30 000居民的包括村莊（villages）和小鎮(zhèn)（small twons）的非城市區(qū)域（non-urban area）（圖1）。這一定義更為符合荷蘭國情和鄉(xiāng)村聚落實(shí)際狀態(tài)。

從規(guī)劃實(shí)踐看，在荷蘭的空間規(guī)劃體系中，鄉(xiāng)村地區(qū)都被涵蓋于各個(gè)自治市中，自治市的建成區(qū)以外的區(qū)域都被認(rèn)為是鄉(xiāng)村區(qū)域，并會(huì)受到自治市的土地使用規(guī)劃的約束[10,13]。

2.2 從土地整理向土地開發(fā)的政策演變

20世紀(jì)以來，荷蘭鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃主要是以“土地整理”和“土地開發(fā)”兩種具體形式開展。土地整理，是指通過交換農(nóng)戶間土地、減少碎片化農(nóng)田、修建道路、優(yōu)化土壤和水質(zhì)，以創(chuàng)造更好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，是一種結(jié)構(gòu)性的農(nóng)業(yè)優(yōu)化措施。土地開發(fā)，除了關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能以外，還注重自然保護(hù)、景觀發(fā)展、戶外娛樂等功能，是一種綜合性的鄉(xiāng)村發(fā)展手段。

縱觀荷蘭在20世紀(jì)逐漸從土地整理向土地開發(fā)演變的過程，筆者認(rèn)為重點(diǎn)體現(xiàn)出3個(gè)階段性特征：（1）1924年到二戰(zhàn)開始，這一時(shí)期荷蘭在鄉(xiāng)村規(guī)劃中的政策主要以土地整理為手段，通過重新分配土地，農(nóng)業(yè)技術(shù)的運(yùn)用，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；（2）二戰(zhàn)結(jié)束到1985年，在戰(zhàn)后初期，土地整理作為鄉(xiāng)村區(qū)域戰(zhàn)后重建中政府農(nóng)業(yè)政策的基石，起到了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的作用，同時(shí)也開始向多種土地利用方式過渡；（3）1985年至今，隨著對環(huán)境和自然保護(hù)的關(guān)注，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再作為鄉(xiāng)村規(guī)劃的主要目的，非農(nóng)化的多種土地利用方式得到重視，從以土地整理為主的規(guī)劃方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋亻_發(fā)為主的規(guī)劃方式（表3）。

表2 荷蘭典型年份的城市化率（1950—2010）

2.3 鄉(xiāng)村規(guī)劃的執(zhí)行機(jī)構(gòu)及土地開發(fā)過程

20世紀(jì)以來荷蘭執(zhí)行具體土地整理項(xiàng)目和土地開發(fā)項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)雖然有所變化，但總體來說其核心部門，在國家政府層面，是中央土地開發(fā)委員會(huì)（Central Land Development Committee；1985年 前 名 為Central Land Consolidation Committee）；在 地 方 層 面，是 各 地方的鄉(xiāng)村土地開發(fā)委員會(huì)（Rural Land development Committee）以及3個(gè)專業(yè)的政府服務(wù)機(jī)構(gòu)，分別為鄉(xiāng)村地區(qū)土地資源和水資源管理部（The Government Service for Land and Water Use-DLG）、地籍管理部（The Cadastral Service-Kadaster）和農(nóng)業(yè)土地管理局（the Bureau for Agricultural Land Management-BBL）。它們的具體職能和人員構(gòu)成如表4所示。

荷蘭鄉(xiāng)村地區(qū)土地整理和土地開發(fā)的實(shí)施機(jī)制也在逐步作出調(diào)整和完善。以1985年《土地開發(fā)法》為主要依據(jù)并不斷修正沿用至今的荷蘭鄉(xiāng)村土地開發(fā)過程，原則如下：首先，如果要在一個(gè)地區(qū)實(shí)行土地整理或是土地開發(fā)，必須先由當(dāng)?shù)氐慕M織或個(gè)人提出土地整理或開發(fā)的申請，在中央土地開發(fā)委員會(huì)（Central Land Development Committee）認(rèn)可該項(xiàng)目具有價(jià)值后，省級政府會(huì)檢查該項(xiàng)目是否與省域空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃（Regional structure plan）一致。通過評估后，項(xiàng)目將會(huì)被列入省級政府的可能執(zhí)行項(xiàng)目清單中。在省政府決定執(zhí)行該項(xiàng)目后，當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村土地開發(fā)委員會(huì)被委任負(fù)責(zé)該項(xiàng)目，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村開發(fā)委員會(huì)的成員會(huì)吸收各種利益集團(tuán)的代表。其后，省政府會(huì)給出當(dāng)?shù)赝恋亻_發(fā)的指導(dǎo)性意見，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村土地開發(fā)委員會(huì)制作規(guī)劃草案并付諸公眾評議。在基于公眾的意見

圖1 荷蘭城市和鄉(xiāng)村分布示意圖

注：圖中橙色為城市地區(qū)，白色為鄉(xiāng)村地區(qū)。資料來源：參考文獻(xiàn)[12]。修改之后，委員會(huì)會(huì)最終確定規(guī)劃。在省級政府批準(zhǔn)通過之后，土地開發(fā)項(xiàng)目方可正式得到實(shí)施（如果是土地整理項(xiàng)目，還需要通過當(dāng)?shù)赝恋厮姓叩耐镀保?/p>

2.4 鄉(xiāng)村土地整理與土地開發(fā)的典型案例

羊角村（Giethoorn）隸屬于上艾瑟爾省（Overijssel）的斯滕韋克蘭（Steenwijkerland）自治市，距阿姆斯特丹約120km，是位于荷蘭東北部的著名歷史村莊（圖2）。18世紀(jì)挖煤工人在這里挖出許多“羊角”，故得名羊角村。也因?yàn)樵缒甑耐诰蚬ぷ鳎沟眠@里形成了大小不一的水道及湖泊，畜牧業(yè)成為當(dāng)?shù)刂饕霓r(nóng)業(yè)活動(dòng)。但農(nóng)業(yè)用地遠(yuǎn)離農(nóng)舍，又被大小不一的水道及湖泊阻隔，農(nóng)民只有通過坐船才能到達(dá)他們的農(nóng)地，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)非常不方便，因此這成了當(dāng)?shù)匕l(fā)起土地開發(fā)項(xiàng)目的主要原因。而20世紀(jì)50年代后因?yàn)榇迩f美麗的自然風(fēng)光，促使其成功轉(zhuǎn)型為荷蘭著名旅游景點(diǎn)，自然景觀保護(hù)和旅游休閑業(yè)的價(jià)值進(jìn)一步得到顯現(xiàn)。

總的來看，羊角村土地開發(fā)規(guī)劃是農(nóng)業(yè)、自

然景觀保護(hù)、旅游休閑等利益平衡后產(chǎn)生的結(jié)果，由于規(guī)劃理念與方法得當(dāng)，使其成為荷蘭鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃的經(jīng)典案例（圖3）。1969年，羊角村各利益主體即開始籌備相關(guān)事項(xiàng)，1974年當(dāng)?shù)氐耐恋亻_發(fā)委員會(huì)正式組建，在61%的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)土地所有者同意由土地開發(fā)委員會(huì)制定的土地開發(fā)規(guī)劃后，土地開發(fā)規(guī)劃在1979年正式實(shí)施。該規(guī)劃覆蓋約5 000hm2的土地，其中2 600hm2集中用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，2 400hm2用作自然保護(hù)用地。自然保護(hù)用地中900hm2是農(nóng)戶土地，250hm2作為開放水域。幾條特定水道可用于旅游休閑，其他水道則對旅游關(guān)閉，以保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)。

表3 荷蘭土地整理法和土地開發(fā)法分時(shí)期發(fā)展演變

表4 荷蘭土地開發(fā)項(xiàng)目的相關(guān)機(jī)構(gòu)與職能

在具體規(guī)劃措施上有以下兩方面構(gòu)成重要推動(dòng)力：一方面，規(guī)劃提升當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施，通過新建道路和拓寬已有道路，改善當(dāng)?shù)馗髌瑓^(qū)可達(dá)性；通過新建5個(gè)抽水站，降低農(nóng)業(yè)區(qū)域的地下水位，使得農(nóng)戶可以種植更多的牧草、放養(yǎng)更多的奶牛，下墊面條件的改善使得重型機(jī)器可以被用于當(dāng)?shù)赝恋靥岣呱a(chǎn)效率。另一方面，是對當(dāng)?shù)剞r(nóng)場布局的調(diào)整，使得農(nóng)場土地更為規(guī)整，便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)戶能夠更接近于自己的土地。在劃定的自然保護(hù)區(qū)擁有農(nóng)地的農(nóng)戶，在自愿的基礎(chǔ)上被鼓勵(lì)與農(nóng)業(yè)土地管理局（the Bureau for Agricultural Land Management）達(dá)成協(xié)議，獲得因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到限制而造成的損失的補(bǔ)償金。整個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施的費(fèi)用，當(dāng)?shù)赝恋厮姓咧恍璩袚?dān)約1/4的費(fèi)用，大部分的費(fèi)用是由政府所承擔(dān)[20]。該土地開發(fā)規(guī)劃將農(nóng)業(yè)、生態(tài)保護(hù)和旅游休閑的用地進(jìn)行整體分離，農(nóng)業(yè)用地被集中在北部、東部和中部，兩個(gè)自然保護(hù)區(qū)被連通，旅游休閑區(qū)被集中限制在幾條水道和兩個(gè)重要湖泊和臨近的村落中，使得農(nóng)業(yè)不會(huì)被旅游業(yè)所影響。

通過土地整理與土地開發(fā)，該鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)了地域上的分區(qū)化和產(chǎn)業(yè)上的專門化。農(nóng)業(yè)地區(qū)通過土地開發(fā)規(guī)劃的實(shí)施獲得了更為集中的土地和更好的生產(chǎn)條件，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地被調(diào)整減少并被限制在合理的范圍內(nèi)，旅游休閑業(yè)取得了與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)。因?yàn)樯鷳B(tài)條件的良好維系，羊角村迄今保持著美麗的自然風(fēng)光（圖4），被譽(yù)為“荷蘭威尼斯”、“人間仙境”，現(xiàn)在每年擁有不少于50萬人次的游客量。

3 空間規(guī)劃對鄉(xiāng)村地區(qū)的促進(jìn)作用

3.1 國家層面空間規(guī)劃政策對鄉(xiāng)村地區(qū)的保護(hù)

城市和鄉(xiāng)村是非此即彼、轉(zhuǎn)化共生的關(guān)系，正如前文所述，荷蘭城市規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃的關(guān)系也經(jīng)歷了由隔離、對立到穿插、融合的歷史轉(zhuǎn)變。在荷蘭，傳統(tǒng)的側(cè)重于城市—區(qū)域領(lǐng)域的空間規(guī)劃，也已經(jīng)逐步滲透到鄉(xiāng)村規(guī)劃領(lǐng)域中，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體的積極理念轉(zhuǎn)向。

荷蘭中央層面的空間規(guī)劃政策——全國空間規(guī)劃（Planning core decision）對鄉(xiāng)村地區(qū)的保護(hù)，以不同的形式反映在各時(shí)期的全國空間規(guī)劃報(bào)告中（表5）。不論是20世紀(jì)60年代至70年代的“集中式分散”發(fā)展戰(zhàn)略，還是80年代中期至90年代的“緊湊城市”策略，以及2000年以后引入的“紅線”、“綠線”控制，都體現(xiàn)了國家空間規(guī)劃政策保護(hù)鄉(xiāng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展并防止城市蔓延的目的。

3.2 自治市層面空間規(guī)劃政策對鄉(xiāng)村地區(qū)的保護(hù)

荷蘭自治市層面的空間規(guī)劃政策對鄉(xiāng)村地區(qū)的保護(hù)主要體現(xiàn)在土地使用規(guī)劃（Land-use Plan）對農(nóng)地非農(nóng)化的剛性管理上。在荷蘭只有自治市制定的土地使用規(guī)劃才具有明確的法律效力。土地使用規(guī)劃是一種非常具體的物質(zhì)形態(tài)的規(guī)劃，它明確了土地的布局，土地利用的功能，并對建筑高度和容積率等進(jìn)行了規(guī)定[9]。土地使用規(guī)劃的編制是由自治市政府執(zhí)行，通過前期調(diào)研后，確定不同土地利用方式對當(dāng)?shù)赝恋氐男枨罅浚约案鶕?jù)自然條件和社會(huì)捐贈(zèng)土地確定土地的供應(yīng)量。接著編制好的土地使用規(guī)劃需要被公示討論，并根據(jù)討論意見修改后提交省政府審批。一旦自治市的土地使用規(guī)劃得到省政府批準(zhǔn)，該規(guī)劃便成為法律文件，規(guī)劃覆蓋地區(qū)內(nèi)所進(jìn)行的任何開發(fā)建設(shè)必須與規(guī)劃中所確定的土地利用功能和相關(guān)規(guī)定相吻合[24]。

圖2 羊角村在荷蘭東北部的地理位置圖資料來源：筆者自繪。

圖3 羊角村土地開發(fā)規(guī)劃圖資料來源：參考文獻(xiàn)[20]并翻譯。

圖4 羊角村美麗的自然風(fēng)光資料來源：筆者攝于2013年。

表5 1960年代后荷蘭國家空間規(guī)劃政策對鄉(xiāng)村的保護(hù)① 第一次國家空間規(guī)劃側(cè)重于戰(zhàn)后重建與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，很少涉及鄉(xiāng)村保護(hù)的內(nèi)容，故未列入。

雖然荷蘭在2008年新的《空間規(guī)劃法》出臺后，省級和國家政府首次能夠指定一塊地區(qū)由他們制定“強(qiáng)加性土地使用規(guī)劃”，但在絕大多數(shù)情況下，自治市政府制定的土地使用規(guī)劃對農(nóng)地非農(nóng)化的轉(zhuǎn)化有著絕對的控制權(quán)[24]。即使是一些國家級的項(xiàng)目在涉及農(nóng)地非農(nóng)化時(shí)，也必須符合自治市政府制定的土地使用規(guī)劃[25]。荷蘭從沒有任何農(nóng)地保護(hù)政策以及任何數(shù)量指標(biāo)限制農(nóng)地轉(zhuǎn)換，但依靠嚴(yán)格的土地使用規(guī)劃成功管理了每一塊土地的利用。任何農(nóng)地非農(nóng)化都不能違反土地使用規(guī)劃。

4 荷蘭鄉(xiāng)村規(guī)劃政策的最新動(dòng)向

從2007 年開始，擴(kuò)大后的包括荷蘭在內(nèi)的25國新歐盟實(shí)施與執(zhí)行《2007—2013農(nóng)村發(fā)展政策》。歐盟吸取過去經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在新的農(nóng)村發(fā)展政策中推行了3項(xiàng)改革：首先，進(jìn)行管理體制改革，規(guī)定農(nóng)村地區(qū)的所有建設(shè)項(xiàng)目都必須以“領(lǐng)導(dǎo)+”（leader+）的方式由地方社會(huì)團(tuán)體聯(lián)合機(jī)構(gòu)主持制定規(guī)劃；第二，明確農(nóng)村建設(shè)的3項(xiàng)基本目標(biāo)②歐盟明確的農(nóng)村建設(shè)三項(xiàng)基本目標(biāo)是指，實(shí)施農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以提高農(nóng)業(yè)的競爭性；加強(qiáng)土地管理以改善環(huán)境和改善農(nóng)村；推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)多樣性以提高農(nóng)村地區(qū)的生活質(zhì)量。，各國各地在制定他們的規(guī)劃和在申請項(xiàng)目資金時(shí)，必須依照3項(xiàng)基本目標(biāo)；第三，進(jìn)行財(cái)政體制改革，成立“歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村基金”，對歐盟農(nóng)村發(fā)展資金的投入、管理和審計(jì)實(shí)施統(tǒng)一管理。其中作為重點(diǎn)的“領(lǐng)導(dǎo)+”的任務(wù)是，推動(dòng)地方社會(huì)團(tuán)體聯(lián)合會(huì)主持制定他們所在地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展總體規(guī)劃，按歐盟政策導(dǎo)向設(shè)計(jì)農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目，并負(fù)責(zé)實(shí)施和管理發(fā)展規(guī)劃項(xiàng)目[26]。

在此背景下，荷蘭通過鄉(xiāng)村開發(fā)計(jì)劃（Rural Development Programme），力求最大程度地匹配歐盟鄉(xiāng)村發(fā)展政策和實(shí)現(xiàn)荷蘭國內(nèi)鄉(xiāng)村發(fā)展政策的協(xié)調(diào)。政府通過建設(shè)“荷蘭鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)”（Dutch Network for Rural Areas）與歐盟銜接，為各地“領(lǐng)導(dǎo)+”項(xiàng)目提供良好的交流平臺，促進(jìn)各地方組織間的合作[27]，推動(dòng)這種自下而上由地方社區(qū)驅(qū)動(dòng)的管理模式。目前主流觀點(diǎn)認(rèn)為，荷蘭鄉(xiāng)村開發(fā)計(jì)劃集合“鄉(xiāng)村社區(qū)”的不同利益方，通過有效的管理運(yùn)作參與到當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃的共同制定中，促進(jìn)了區(qū)域交流與區(qū)域平衡，并有利于形成新的鄉(xiāng)村地區(qū)好的管治（good governance）模式，其成效值得系統(tǒng)評估與推廣。

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